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Proyecto de dotación de infraestructuras en Ciudad del Cabo (Sudáfrica)
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1996, y catalogada como GOOD.
(
Best Practices Database.)
País/Country: Sudáfrica
Región según Naciones Unidas: África (Norte de África y Madagascar
incluidos)
Región ecológica: Zona costera
Ámbito de la actuación: Metrópoli
Instituciones: Gobierno central, gobierno local, gobierno
regional, organizaciones no gubernamentales (ONG), organizaciones
de base comunitaria (OBC), sector privado (sector informal
incluido).
Palabras clave = Participación de la comunidad. Vivienda.
Desarrollo de recursos humanos. Asentamientos humanos.
Infraestructuras.
Categorías = Infraestructuras: acceso a las comunicaciones; uso
y producción de energía; abastecimiento de agua potable;
saneamiento. Vivienda y uso del suelo: vivienda asequible;
industria de la construcción; financiación de la vivienda;
tenencia de la tierra y seguridad; ordenación territorial y
normativa (SIG incluido). Procesos de planificación regional y
urbana: elaboración del presupuesto; programación de la inversión
del capital; planificación comunitaria; ayuda e iniciativas en
caso de conflicto; proceso consultivo; renovación urbana.
Patrocinador:
Provincial Administration of the Western Cape
Union House, Queen Victoria Street
Cape Town, Western Cape
8001-Sudáfrica
+27(021)4833852
+27(021)4834352
Socio:
Un gran número de organizaciones comunitarias y autoridades
locales.
Appleton, Colin
18 Keerom Street
Cape Town, Western Cape
8001-Sudáfrica
21-245509
holistic@aztec.co.za
Socio:
Adlard, Gerry
18 Keerom Street
Cape Town, Western Cape
8001-Sudáfrica
21-244347
holistic@aztec.co.za
Socio:
Slabbert, James
14 Queen Victoria Street
Cape Town, Western Cape
8001-Sudáfrica
21-4833835
R E S U M E N
Este es un proyecto que proporciona la posibilidad de acceso a
una vivienda y servicios comunitarios completos a unas 40.000
familias, mediante un proceso dirigido básicamente por la
comunidad; todo ello en el muy expectante y rápidamente variable
ambiente, originado por el rápido paso de un gobierno autocrático
a uno democrático en Sudáfrica.
Inicio: 04/1991
Final: 03/2000
D E S C R I P C I Ó N
1 Introducción
El Proyecto SLP (Serviced Land Project) de dotación de
infraestructuras, se localiza en el sector sureste de la
metrópoli de Ciudad del Cabo, parte de los Cape Flats, una zona
árida, expuesta y barrida por los vientos. El proyecto se elaboró
durante el período de la extraordinaria transformación de
Sudáfrica, para una zona cuyos habitantes eran los que más habían
sufrido las normas del "apartheid". La mayoría de las familias
del proyecto viven en infraviviendas situadas en el área del
proyecto, que abarca una superficie de 1.200 hectáreas y
comprende zonas muy mejorables de poblados negros existentes y
de asentamientos informales adyacentes, además del terreno que
los rodea. La urbanización de este territorio tendrá como
resultado final un total de 40.000 viviendas en 46 proyectos, así
como equipamientos educativos, sanitarios y de ocio. La
contribución del Proyecto SLP a las "Mejores Prácticas" consiste
en el proceso de estructuración y negociación de un proyecto de
esta magnitud en un entorno muy complejo, que intenta recoger
prácticas internacionalmente reconocidas.
2 El entorno construido
Hasta principios del siglo XX, la deliberada exclusión de la
población negra inmigrante influyó en la urbanización de Western
Cape. Hasta mitad de los años 80, la legislación que daba
preferencia laboral a los blancos (Coloured Labour Preference
Policy) impedía a los negros encontrar un empleo en la metrópoli
de Ciudad del Cabo, y los restringidos pasos legales (Pass Laws)
garantizaban el control de entrada. Estas leyes crearon
divisiones entre aquellos con derecho a residencia y trabajo, y
aquellos otros obligados a asentarse ilegalmente y a vender su
trabajo por debajo del precio de mercado. Durante 14 años no se
construyeron viviendas para la población negra. Los que se
saltaban las barreras legales, se establecían en asentamientos
marginales, primero en cruces de caminos y después extendiéndose
a las áreas adyacentes. Los ya escasos equipamientos y servicios
sociales estaban sobresaturados. La rivalidad por el derecho a
la propiedad del suelo condujo a la violencia. Se perdieron
muchas vidas, se destruyeron muchas fincas, y se desarraigaron
comunidades enteras.
Para cuando se reconoció la injusticia y la falta de eficacia de
las leyes y regulaciones del gobierno, la necesidad de suelo e
infraestructuras de la población urbana negra superaba con mucho
a la capacidad del Estado para proporcionarlas. La violencia
estalló en el proceso de acceso a las pequeñas parcelas
urbanizadas que se había iniciado, porque la gente veía en ello
su única oportunidad de acceder a los servicios y a la seguridad.
Tras la inhabilitación de la organización política del gobierno
apartheid y de la excarcelación de
Nelson Mandela y otros presos
políticos en 1990, empezó la transformación del gobierno y de la
sociedad de Sudáfrica, y desde entonces el país ha estado
experimentando un proceso de cambio muy intenso.
Los efectos de estos cambios sobre el Proyecto SLP (Proyecto de
dotación de infraestructuras) fueron los siguientes:
- Se han abolido las leyes discriminatorias que obligaban a la
separación por raza de las zonas residenciales y que limitaban
el derecho a la propiedad también por raza; pero las diferencias
entre distintas zonas residenciales y los inconvenientes
heredados del "apartheid", aún permanecen y se tardará muchos
años en corregirlas.
- La transformación y racionalización de un enorme servicio
civil creado por 40 años de "apartheid" ha sido muy lenta, lo que
ha llevado a una desmoralización y a una falta de capacidad que
retrasa el desarrollo.
- En el paso de una autocracia a una democracia, se ha dado
gran importancia a la consulta y participación comunitaria, y
éstas han tomado forma en una nueva normativa de vivienda. Por
lo tanto, el gobierno no puede llevar a cabo un proyecto de
vivienda sin que exista compromiso por parte de la comunidad.
- La gran mayoría de la comunidad beneficiaria del proyecto
apoya al partido político African National Congress (Congreso
Nacional Africano) (ANC), mientras que el gobierno regional, que
es quien realizará el proyecto, es del Nationalist Party (Partido
Nacionalista).
- Se supone que las autoridades locales son las encargadas de
la urbanización, pero aún no se ha elegido la estructura del
gobierno local, y además se han atrasado las elecciones en
Western Cape. A las autoridades locales provisionales les falta
capacidad y responsabilidad. Al mismo tiempo, los líderes de las
organizaciones comunitarias rivalizan con frecuencia por el
control de la distribución de las infraestructuras y por el poder
que ello representa.
- Ha aumentado la actividad delictiva, pues la policía intenta
eliminar su carácter represor. Las invasiones de propiedad son
una práctica común y no parece que esta situación vaya a cambiar.
- La nueva normativa de vivienda proporciona una subvención
que, en el mejor de los casos, cubre el coste de una parcela
urbanizada y los materiales de una vivienda de una sola
habitación. Esta normativa se negoció con todos los
participantes, si bien no cumplía las expectativas de la
población, ni las promesas pre-electorales sobre vivienda hechas
por los políticos.
- La normativa de vivienda y el Programa de Reconstrucción y
Urbanización (RDP) requieren que sean las comunidades las que
dirijan el proceso de urbanización. Por lo tanto, las comunidades
necesitan hacer la transición de la dependencia a la
autodeterminación.
- La mentalidad de no pagar, ni por los servicios, ni por la
vivienda, se desarrolló en la población como resultado de una
táctica de boicot para protestar contra las manipulables
autoridades locales. Este boicot se extendió al pago de
hipotecas, y como consecuencia, las instituciones financieras
dudan en reinvertir en estas comunidades.
3 El proceso
Inicio del proyecto
El proyecto se inició a finales de 1990, cuando el gobierno había
perdido el poder de intervenir unilateralmente, las estructuras
de las comunidades competían por puestos en la nueva
administración, los jefes militares gobernaban en los
asentamientos marginales y la zona del proyecto estaba sumida en
la violencia.
Se nombró a un asesor para reunirse con todos los agentes
implicados y dar una respuesta unitariaa las necesidades de
urbanización de todas las comunidades, de forma holística. Se
estableció un Comité de Gobierno que representaba a todos los
implicados, para definir la idea y el desarrollo del plan. Como
las organizaciones políticas y de la comunidad no reconocían a
las autoridades locales, se formaron dos comités de gobierno
paralelos; uno que agrupaba a todos los partidos, excluyendo a
las autoridades locales, y otro que sólo comprendía a
representantes de las autoridades locales. El asesor fue nombrado
mediador para coordinar el proyecto, y se estableció un Comité
Técnico para proveerle de un servicio de investigación. Se nombró
un asesor de comunicación para organizar talleres en los que se
consultaba a las comunidades integrantes y se les informaba del
proceso.
El principio de desarrollo dirigido por la comunidad
El Comité de Gobierno ha sido el primer organismo en Sudáfrica
en idear un proceso participativo de realización a tan gran
escala. La necesidad de principios para abastecer de mejoras
específicas de cada comunidad, así como la urbanización de los
campos pertenecientes a varias comunidades, dificultaron la tarea
del Comité de Gobierno.
Programa del Proyecto
Se elaboró un Plan de Comercio que proporcionaba un programa
detallado de cada uno de los 46 proyectos, y que fue aprobado por
el Comité Ejecutivo Provincial, asegurando así el compromiso de
cada departamento funcional del gobierno provincial y del Comité
Nacional del RDP.
Realización del Proyecto
El enfoque integrador del proyecto necesita un desarrollo
coordinado. El proyecto ha iniciado esta coordinación en la
Administración Provincial mediante la creación de un Comité
Coordinador Provincial, en el que participan todos los
departamentos y organismos de gobierno importantes. Este proceso
responde al objetivo del programa RDP del gobierno, que intenta
reestructurar la organización para conseguir un desarrollo
coordinado, en vez del desarrollo anterior, descoordinado y
fragmentado.
Planificación participativa
El proceso de planificación participativa está enfocado según un
documento-marco que garantiza que los representantes de la
comunidad pasan por un proceso en el que se familiarizan con los
métodos y procedimientos de planificación e ingeniería. Los
talleres y las visitas de obra les permiten estudiar distintas
opciones de planificación antes de trazar los planos. Se les
informa sobre los costes estimados, para asegurar que las
comunidades saben cómo va a repercutir en sus subsidios, y a los
beneficiarios se les dan muchas opciones en la elección de las
parcelas, de los mejores materiales y procedimientos.
Prácticas de trabajo intensivo y promoción de contratistas
locales
Cuando es posible, se promueven prácticas de trabajo intensivo
durante las fases de oferta para que las comunidades saquen
partido del empleo y la formación que ofrecen los contratistas.
El Coordinador del Proyecto también ha iniciado un proyecto que
relaciona a los contratistas que empiezan con los que ya están
establecidos, para tratar de desarrollar las capacidades de los
primeros, de manera que puedan obtener beneficio del trabajo
durante el proceso de urbanización.
Otros temas destacados
Género
La capacidad del proyecto SLP para plantear estrategias garantiza
que las mujeres estén incluidas en normativas y programas de
urbanización. Se da prioridad a la formación de las mujeres, a
su acceso a los recursos e información, y a su participación en
la planificación; se cubren sus necesidades específicas.
Medio ambiente
Se da libre acceso a los grupos y organizaciones de gestión
ambiental, que proporcionan educación ambiental y otros
servicios, en todos los proyectos SLP. Todo un área denominada
"zona verde" se ha dispuesto para ello.
Comunicación
Se ha dado mucha importancia a la comunicación para asegurar la
difusión de la información acerca del proyecto, y para facilitar
a los representantes de las comunidades la eficacia en sus
comunicaciones y consultas.
Desarrollo comercial
Para optimizar la viabilidad económica de las comunidades
acogidas a los proyectos SLP, se estudian e identifican las
oportunidades comerciales y se apoya a los empresarios que están
empezando. Se ha establecido un foco de comercio metropolitano
en Philippi East, un área industrial existente dentro del
proyecto. Para ello se ha formado un comité director.
4 Conclusiones
La "buena experiencia" del proyecto SLP consiste en su compromiso
con un enfoque del desarrollo integrado y dirigido por la
comunidad, a la vista del cambiante entorno del proyecto, su
tamaño y complejidad y los retos debidos a la tensión entre el
énfasis puesto en la participación y las dificultades de la
distribución; la ausencia de normativas durante este período de
transición; la necesidad de correcciones históricas, que incluyen
restitución de terrenos; y la falta de liderazgo local
representativo que realice la urbanización.
S O S T E N I B I L I D A D
La viabilidad del proyecto SLP en un entorno de importantes y
continuos cambios políticos reside en su flexibilidad en relación
con los organismos locales y en su resuelto seguimiento de un
sistema de principios de desarrollo.
El requisito fundamental era el establecimiento y aprobación de
los "Principios SLP". Los factores clave del éxito fueron:
- Todos los principales agentes implicados estaban
comprometidos y el grupo que inició el proyecto no tuvo una
posición preferente en el proceso. El gobierno provincial fue
quien inició el proyecto de esta manera, ya que era incapaz de
actuar eficazmente desde el poder absoluto. Las principales
organizaciones de base comunitaria y las autoridades públicas en
activo en el área del proyecto aceptaron la invitación para
participar, con la premisa de que todos los miembros tuvieran el
mismo estatus.
- Un intermediador profesional y neutral, pagado por el grupo
que inició el proyecto, facilitó y administró el proceso. Los
miembros del comité también eligieron a su presidente, que era
una persona neutral y respetable.
- El proyecto no estaba asegurado, ni ninguna de las
condiciones preestablecidas, por ninguna parte. En la primera
reunión no se puso nada sobre la mesa. Los partidos estructuraron
y nombraron al comité conjuntamente, estableciendo sus objetivos
y programa, y pidiendo un estudio de los casos necesarios.
- La estructura de toma de decisiones ha sido flexible en las
formas, pero firme en las reglas. Como requisito, el comité tenía
que tener quórum y las decisiones debían tomarse por consenso;
pero el comité podría estructurarse de cualquier forma, con tal
de que funcionara. En principio, algunas partes no se reunirían
juntos, para lo que se formaron dos comités paralelos con
miembros en común e idénticas agendas.
- La tarea del comité consistía en formular la normativa del
desarrollo, no en realizar el proyecto. Se nombró un Comité de
Normativa del SLP que tenía como misión la identificación y
cuantificación de las comunidades destinatarias, la localización
y descripción del proyecto, la formulación de las bases para
distribuir los terrenos y parcelas, el establecimiento de los
principios que aseguraran la participación de la comunidad en la
planificación y realización de proyectos particulares, y el
nombramiento de un organismo que ejecutara las obras. Una vez
iniciadas las obras, el Comité de Normativa asumiría un papel de
guía.
- Los "Principios SLP" fueron sometidos a discusión pública
entre los integrantes de todos los grupos, antes de aprobarse
definitivamente. El mediador del proyecto guió y, en muchos casos
facilitó este proceso.
En la fase de realización, se animó a cada una de las más de 25
comunidades a crear un comité completo orientado al desarrollo,
que pudiera representarlos en los comités de proyecto. Algunas
comunidades utilizaron los comités que ya existían, otras
formaron subcomités y otras eligieron nuevos comités.
Los comités de proyecto están formados por los comités de
urbanización más importantes y el que lo realiza. En un proyecto
de mejora sólo puede estar representado un comité de
urbanización, pero en un proyecto para una nueva zona verde puede
haber hasta 16 o más comités representados.
Las estructuras políticas y las tareas a realizar están
constantemente cambiando, al tiempo que Sudáfrica se estabiliza
como democracia, especialmente a escala local y de comunidad. La
composición de los comités y jerarquías a todos los niveles del
SLP tiene que adaptarse a estos cambios para garantizar un
progreso sostenido en cuanto al reparto.
I M P A C T O
- Se están urbanizando 120 hectáreas
- 40.000 viviendas en propiedad
- 427 clases de escuela primaria
- 276 clases de escuela secundaria
- 6 clínicas
- 1 hospital
- 35 centros comunitarios
- 35 campos de deporte
I N D I C A D O R E S
Logros del proyecto:
- extensión de parcelas en propiedad y ocupadas
- extensión de edificios de vivienda
- número de personas con un empleo
- número de equipamientos comunitarios construidos
- número de nuevas empresas en la zona
Este documento se ha editado a partir de una versión inglesa.Traducido por María Cifuentes.
Revisado por Isabel Velázquez.