Ciudades para un Futuro más Sostenible
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Mitigación de la pobreza mediante la participación de la comunidad:
Servicios Urbanos Básicos para los Pobres (India)
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1996, y catalogada como BEST.
(
Best Practices Database.)
País/Country: India
Región según Naciones Unidas: Asia (Irán, Afganistán y Japón incluidos)
Región ecológica: Continental
Ámbito de la actuación: Nación
Instituciones: Académicas y científicas, gobierno central, gobierno
local y gobierno regional, organismos internacionales, medios de
comunicación, organizaciones no gubernamentales (ONG),
organizaciones basadas en la comunidad (OBC), sector privado
(incluido el sector informal) y asociaciones profesionales.
Palabras clave = Participación de la comunidad. Equidad. Pobreza
urbana.
Categorías = Erradicación de la pobreza: acceso a los créditos;
generación de ingresos; creación de puestos de trabajo; formación
profesional. Servicios sociales: educación; salud y bienestar;
grupos vulnerables; infancia y juventud. Equidad e igualdad de
género: disponibilidad de los recursos; control de los recursos;
plena participación en la sociedad; necesidades por razón de
género; legislación (equidad); eliminación de trabas a la igualdad
de género (medidas de discriminación positiva).
Contacto principal:
Ms. Marty Rajandran, PO, UNICEF
73, Lodhi Estate
New Delhi - 110 003, Delhi India
110003
4690401
marty@uncdel.ernet.in
Patrocinador:
Mr. P.K. Pattanaik, Director, Empl. & Pov., MOUAE, GOI, New Delhi
Ms. Marty Rajandran, PO, UNICEF
73, Lodhi Estate
New Delhi, India
110003
4690401
marty@uncdel.ernet.in
Socio:
Dr. Dinesh Mehta, NIUA
11 Nyaya Marg, Chanakyapuri, New Delhi 21
Mr. P.K. Pattanaik, Director, MOUAE
Room No. 102, Nirman Bhawan
New Delhi, Delhi India
110 011
3018242
R E S U M E N
Los Servicios Urbanos Básicos para los Pobres (UBSP) es uno de los
componentes principales y el factor fundamental del Programa de
Erradicación de la Pobreza Urbana del Ministerio de Asuntos Urbanos
y Empleo, que se está llevando a cabo en 25 estados y 6 territorios
de la Unión. El programa funciona en 296 ciudades y lo hará en
otras 169 gracias a la generalización de los esfuerzos del estado,
que, según estimaciones, benefician a 10 millones de pobres de las
zonas urbanas. La característica más importante de los UBSP es el
proceso participativo de planificación y actuación en el que
intervienen las mujeres de los barrios pobres para mejorar la
salud, la educación, el entorno, el acceso a los préstamos y el
disfrute de otros derechos elementales para ellas, sus hijos y sus
familias. Más de 130.000 mujeres pobres participan voluntariamente,
en asociación con el ayuntamiento, el estado, el Gobierno nacional,
las ONG y el UNICEF.
Inicio: 04/81
D E S C R I P C I Ó N
Los Servicios Urbanos Básicos para los Pobres (UBSP) son una
estrategia que busca la participación de los pobres de las zonas
urbanas, especialmente de las mujeres, para mejorar sus comunidades
y la situación de sus familias y lograr la mejora general y
definitiva de los barrios y las ciudades. El enfoque ha
evolucionado desde los esfuerzos que se realizaron en 20 ciudades,
en la década de los sesenta, para el desarrollo de las comunidades
urbanas, al enfoque actual, poco costoso y adaptable que se ha
adoptado en más de 465 ciudades, en toda la India, que beneficia a
cerca de 10 millones de pobres de las zonas urbanas y cuyo impulso
ha doblado la cobertura en un período de 2 años.
La situación de la pobreza urbana se refleja en la magnitud del
fenómeno, que se estima en 80 millones (más del 40%) de la
población urbana total y en los datos que reflejan los indicadores
sanitarios y de la educación de los pobres y las malas condiciones
de la vivienda y el saneamiento. Según se describe en el informe
presentado por la India en Pekín, la condición de la mujer es tal
que constituye el mayor grupo de población que vive en la pobreza.
El informe indica además que su participación en los procesos de
toma de decisiones es escasa y que los valores patriarcales se
refuercen mediante la tradición, la religión y otras instituciones
sociopolíticas. La presencia de la mujer en la población
económicamente activa ha sido limitada y la falta de acceso a los
préstamos es generalizada, y todo ello contribuye al ciclo
intergeneracional de carencias y pobreza.
Desde 1992, los UBSP, que sólo existían en unas pocas ciudades, han
crecido y en la actualidad las mujeres participan en una red
presente en 25 estados y territorios de la Unión y más de 130.000
mujeres voluntarias están organizadas en 30.000 asociaciones de
barrio, reconocidas por el Gobierno. Muchas de estas mujeres han
declarado que, antes de que se estableciesen los UBSP, permanecían
en sus casas y no podían relacionarse con otras personas. En la
actualidad, a través de la formación y la orientación que se les
proporciona, tienen más confianza en sí mismas, se sienten más
capaces de hablar y tienen menos miedo a expresar sus necesidades
y demandas dentro y fuera de sus hogares. Más de 100 de estas
voluntarias se han presentado a las elecciones municipales de 1995
y más de 60 han sido elegidas. Una de las ciudades en las que
funcionan los UBSP, Allepey, en Kerala, ha recibido el premio
"Nosotros los Pueblos" de las Naciones Unidas en septiembre de
1995, por sus importantes logros en relación con la organización de
las mujeres para satisfacer sus necesidades y las de los niños.
Estrategia
Marco institucional
En el ámbito nacional, los UBSP son uno de los distintos programas
que se realizan en el marco del Programa de Mitigación de la
Pobreza Urbana (UPA), del Ministerio de Asuntos Urbanos y Empleo
(MOUAE), cuyos objetivos concretos contemplan la plena
participación social de la mujer, la consecución de objetivos en el
ámbito social y la convergencia con los planes del Gobierno en
relación a la sostenibilidad a largo plazo. Los organismos
estatales de desarrollo urbano o sus departamentos dirigen el
programa y cuentan con oficinas de distrito en muchas ciudades.
En este marco general de ámbito nacional, el sistema de
organización de la comunidad es lo que hace de los UBSP un esfuerzo
excepcional del Gobierno para promover la participación de la
población, empezando por los barrios pobres. Los vecinos eligen a
uno o varios voluntarios de la comunidad (RCV), que serán el punto
central de comunicación e interacción del grupo de barrio (NHG), el
barrio lo constituyen de 15 a 40 viviendas. Las unidades de barrio,
cerca de 10 grupos, constituyen los comités de barrio que se
encargan de preparar mini-planes, movilizan los recursos y llevan
a cabo las actuaciones. Cuando se registran formalmente, pueden
recibir recursos del programa para gestionar directamente sus
actividades. En algunos estados, las sociedades de desarrollo
comunitario de distrito o de la ciudad se registran para
defenderse, planificar y movilizar recursos, en particular,
mediante el ahorro y el crédito. A través de los UBSP, las
comunidades disponen de un organizador pagado para el trabajo de
organización inicial y de planificación que se hace cargo de 2.000
familias, 10.000 personas, y que se supone que trabajará
intensivamente en las comunidades durante varios años, ayudando a
las mujeres a lograr la autosuficiencia. Después de un tiempo,
estos organizadores comienzan a trabajar en otros barrios, a menudo
con la ayuda de los voluntarios que viven en él. En la ciudad, se
crean los grupos y comités de mitigación de la pobreza urbana para
coordinar los distintos departamentos y la gestión general.
Sistemas de gestión y procesos de toma de decisiones.
El MOUAE gestiona y supervisa los UBSP siguiendo unas amplias
directrices nacionales, revisadas en 1994. Se anima a los gobiernos
de los estados para que trabajen para lograr los objetivos
generales del programa, mediante métodos adecuados a sus
necesidades y recursos y mediante acuerdos institucionales entre
los estados y los distritos. Tanto en el ámbito de la ciudad como
en el de la comunidad se observa una mayor flexibilidad, las
asociaciones de barrio constituidas por mujeres participan
directamente en los mini-planes que se revisan y dan lugar a la
elaboración de un plan para la ciudad que establece un vínculo
entre las necesidades de la comunidad y los recursos del grupo y de
los UBSP. Los fondos de los UBSP, cuya asignación media es de 1,7
dólares per cápita, pueden emplearse como préstamos puente para
satisfacer las necesidades básicas de la comunidad. La inversión
total en estas comunidades puede multiplicarse, estableciendo
vínculos con otros programas, en ese caso, los recursos de los UBSP
pueden emplearse para satisfacer otras necesidades de la comunidad,
en particular mediante el ahorro y el crédito y actividades que
generen ingresos. Actualmente, la planificación basada en la
comunidad funciona de distintos modos y con una eficacia distinta,
sin embargo, en al menos 11 estados grandes y en más de 200
ciudades, las mujeres pobres participan activamente.
Mediante los sistemas seguidos en las ciudades, los estados y la
nación, se están realizando esfuerzos de formación, intercambio de
visitas, reuniones e intercambio de información. Se ha introducido
un sistema de información administrativa (SIA), revisado
recientemente, tanto en el ámbito comunitario como en el nacional,
para supervisar estos procesos. Puesto que se trata de un programa
basado en las necesidades y no cuenta con un conjunto de
informaciones definidas es un programa difícil de gestionar,
especialmente en el ámbito de la ciudad y de la comunidad, sin
embargo, se fomenta la flexibilidad y está dando resultados
positivos ya que se llega mejor a los pobres de las zonas urbanas.
Marco legislativo y reglamentario.
Los UBSP son el único programa con patrocinio centralizado que va
dirigido en concreto a todos los pobres de las zonas urbanas. Dos
estados han establecido estrechos vínculos entre las estructuras
comunitarias de los UBSP y las estructuras representativas de
conformidad con la Ley 74 (una enmienda constitucional)
recientemente promulgada e incorporada a la legislación de los
estados, también se han agrupado en los UBSP todos los programas
dedicados a la pobreza urbana y se han creado fondos y
departamentos para la Mitigación de la Pobreza Urbana en las
ciudades y los estados. Los grupos de mujeres que han surgido en el
marco de los UBSP son animados a que se registren oficialmente como
ONG, lo que es importante para acceder a otros fondos públicos y ya
se han registrado más de 400 grupos constituidos.
Política social.
La Comisión Nacional de Urbanización recomendó en 1988, que se
generalizasen los programas basados en las comunidades urbanas.
Desde 1990, los UBSP han sido un elemento esencial del Programa
Gubernamental para la Mitigación de la Pobreza, y todos los
programas gubernamentales han tenido a su disposición los sistemas
comunitarios para canalizar la planificación, la ejecución y el
intercambio de información. Los UBSP se consideran una estrategia
para lograr los objetivos nacionales establecidos en el Plan
Nacional de Acción para la Infancia y de los planes específicos que
los estados están elaborando. Se están realizando esfuerzos de
planificación de las ciudades que llevan a cabo programas de los
UBSP, se están revisando los programas y las estrategias
específicas por sectores, para satisfacer las demandas de la
comunidad y se han elaborado más de 100 planes de acción locales a
favor de los pobres. En el sector bancario, el Banco Nacional para
la Agricultura en el Desarrollo Rural (NABARD) ha concedido por
primera vez préstamos en condiciones favorables a los pobres de las
zonas urbanas y ha informado de que la recuperación ha sido total
en el programa piloto realizado en el estado a través de los UBSP.
Género
El programa de los UBSP es un programa centrado en la mujer. Como
ha puesto de relieve un coordinador del estado: "El programa se
está convirtiendo en un movimiento de la mujer imparable. De un
programa que era cuando se inició hace unos años, pasó a ser una
estrategia para la plena participación social y en la actualidad se
está convirtiendo en un modo de vida". Los hombres también
participan en el programa, en algunos estados incluso como
voluntarios comunitarios, pero en el contexto de los objetivos
globales. Los UBSP mejoran directamente la calidad de vida en las
ciudades de la India, en particular la de las mujeres, niños y las
familias que viven en la pobreza y que trabajan para su total
erradicación, a través de este enfoque de cooperación y
participativo centrado en la mujer y en la comunidad.
Empleo de técnicas nuevas y adecuadas
En las comunidades se fomenta el empleo de técnicas adecuadas y de
bajo coste: la introducción de fogones sin humo, moldes de cemento
sencillos para las ventanas y losas para forjados, innovaciones
útiles para los pequeños y congestionados hogares de los barrios de
chabolas. Se usan bombas de mano de cuyo mantenimiento puede
hacerse cargo la comunidad y se ha formado a mujeres para que
realicen las reparaciones básicas. Sencillos estuches de pruebas a
base de yodo permiten a los voluntarios de la comunidad comprobar
el nivel de sal en el agua, lo que es importante para generalizar
el uso de la sal yodada y su objetivo: erradicar los trastornos
causados por la carencia de yodo. En Kerala, la Junta de la Fibra
de Coco proporcionó a los grupos de los UBSP una máquina de hilar
mejorada, más eficaz y menos perjudicial para la mujer. Los
estuches de pruebas para comprobar la potabilidad del agua permiten
a las mujeres controlar la calidad del agua.
Acceso a la vivienda
El Gobierno tiene muchos programas para ayudar a los pobres a
mejorar sus viviendas. Los grupos de los UBSP ayudan a identificar
a los beneficiarios. Mediante la formación de cientos de unidades
de ahorro y crédito, ha aumentado la posibilidad de que quienes lo
necesitan reciban un préstamo. Los datos de un estado, demuestran
claramente la relación entre el ahorro y el crédito para la
vivienda, ya que se han mejorado más de 25.000 viviendas en un
período de dos años. Todo esto junto con la decisión del estado de
que miles de familias pobres accedan a un régimen de tenencia de la
tierra, ha supuesto mejoras en las viviendas a gran escala.
Servicios de salud y otros servicios sectoriales
Los UBSP han apoyado activamente, desde su inicio, la consecución
de objetivos sociales como la salud, la nutrición, el agua y el
saneamiento entre otros, proporcionando un marco comunitario de
participación y capacitación dirigido a los pobres de las zonas
urbanas. Los datos recogidos previamente y durante años en más de
300.000 hogares urbanos mostraban una escasa cobertura inmunitaria
entre los niños; que las mujeres recibían poca atención antes y
después del parto; elevados índices de malnutrición en los niños;
un alto índice de abandono de la escuela primaria; saneamiento
inadecuado, etc. En las comunidades que participan en el programa
esta situación ha cambiado radicalmente. Los esfuerzos que se
realizan en la actualidad para una amplia planificación dirigida a
los pobres muestra que es posible aumentar la cobertura en toda la
ciudad mediante los sistemas de los UBSP.
Reducción de la pobreza
Los UBSP tienen un impacto directo en la reducción de la pobreza,y
se centran en los efectos de la misma y ponen de relieve sus
causas: el analfabetismo, la falta de información, la falta de
acceso a los servicios, etc. Las estructuras comunitarias y las
acciones colectivas emprendidas ayudan a crear confianza, promueven
la autosuficiencia como medio de cambio personal y comunitario. Más
directamente, los UBSP han realizado programas para el desarrollo
de la cualificación profesional. Los fondos rotativos para la
concesión de pequeños préstamos los administran directamente los
grupos de barrio. Recientemente se han introducido el ahorro y el
crédito y está surgiendo una capacidad de ahorro entre estas
mujeres que antes no se explotaba.
Colaboración pública y privada
Los UBSP son una sociedad financiada al 60 y al 40% por el Gobierno
de la India y los estados respectivamente, que cuenta con
contribuciones de las ciudades y las comunidades en al menos el 50%
de las ciudades. Cada uno de los 25 estados que participan tiene su
experiencia particular en este programa, cuyos detalles pueden
consultarse en el informe preparado para Hábitat II.
En el programa participan más de 100 ONG que proporcionan apoyo
técnico y movilizan recursos. La colaboración con los programas
sectoriales y otros organismos como los consejos del agua y de la
electricidad, bancos, etc. está aumentando de acuerdo con los
planes y las necesidades específicas de las comunidades. El
Departamento de Salud y Servicios Sociales para la Familia ha
establecido relaciones de trabajo con los UBSP y el programa es una
estrategia aceptada en el Plan Nacional de Acción de Nutrición. En
un estado se ha empleado recientemente una fórmula de financiación
para la asignación de créditos a los grupos a los que va dirigido
el programa, los pobres de las zonas urbanas, a través de los
departamentos para la mitigación de la pobreza urbana, que se ha
convertido en un modelo nacional.
El UNICEF, en tanto que socio, continúa proporcionando apoyo para
la formación, la gestión, la investigación, el intercambio de
información, actividades experimentales y la colaboración con las
ONG. La filosofía de los UBSP es evidente en los programas de otros
donantes como la Dirección de Desarrollo de Ultramar (Reino Unido)
(ODA-UK) y los Proyectos Integrados de la Población del Banco
Mundial, entre otros. El Fondo Nacional para la Erradicación de la
Pobreza Urbana, creado en 1995, pretende asimismo utilizar recursos
del sector privado.
Conclusión
El Programa para la Mitigación y Erradicación de la Pobreza del
Gobierno ha reconocido muchos de los problemas interrelacionados
asociados a la pobreza. La inclusión de los UBSP en el programa
nacional reconoce que las necesidades de las mujeres y los niños
deben ser una parte esencial de la estrategia nacional y que la
participación de las mujeres constituye el marco de la acción
concertada. En las ciudades y las comunidades del proyecto, en las
que los grupos de barrio trabajan para conseguir la
autosuficiencia, se han producido mejoras increíbles en relación
con los indicadores sanitarios y de la educación, las comunidades
y las familias asumen más responsabilidades que antes y el gobierno
interviene para favorecer este hecho. Las mejoras relacionadas con
el proyecto en el entorno de las comunidades, el aumento de las
oportunidades de conseguir un empleo y los eficaces métodos de
ahorro han tenido como consecuencia unos sistemas de concesión de
créditos a los que ahora pueden acceder los más pobres, lo que les
permite mejorar sus viviendas y asentamientos. El proyecto todavía
debe incluir a millones de pobres, pero hay indicios de que su
sólido establecimiento está demostrando el positivo potencial a
gran escala de la estrategia de los UBSP. Se espera que estos temas
interrelacionados formen parte de los Planes Nacionales de Acción
para Hábitat II y se consideren una parte esencial de la
planificación de los asentamientos en el futuro. Entonces podremos
estar más cerca de lograr localmente y en las ciudades consideradas
en su conjunto, los objetivos globales fijados en Río, Copenhague,
Pekín y en la Cumbre en favor de la Infancia celebrada en Nueva
York, cuyos trabajos se han reflejado ahora en la Convención sobre
los Derechos del Niño.
S O S T E N I B I L I D A D
El enfoque de los UBSP ha demostrado ser un sistema poco costoso de
organización de la comunidad, intensivo en cuanto a personal y
tiempo hasta que los grupos se constituyen y comprenden su
potencial y actúan colectivamente y con éxito (el tiempo es de 12
a 36 meses). Los UBSP proporcionan a la comunidad un experto en
organización pagado que, en principio, es responsable de 10.000 a
12.000 personas. En algunos estados, se ha reorganizado al personal
municipal, como los inspectores de salud auxiliares. A medida que
los grupos comunitarios cobran confianza, los organizadores se
desplazan gradualmente a otras zonas, e inician de nuevo el proceso
de movilización, con la ayuda de las mujeres que ya se han
organizado. Una vez que los comités de barrio y las sociedades
comunitarias se registran, pueden acceder a otros muchos recursos
de los que disponen las ONG.
La red de Centros de Formación del Gobierno y las ONG ha sido
implantada por los UBSP en 16 estados y se ha ampliado desde los
barrios mediante los grupos de recursos con base en la ciudad. Más
de 130.000 voluntarios y miles de funcionarios, que participan en
el programa, han recibido formación. Esta red de formadores con
experiencia y de centros que tienen vínculos directos con la
comunidad es un elemento positivo para su futura expansión. En el
ámbito nacional el Centro Nacional de Estudios Urbanos y del Medio
Ambiente (Hyederabad) y el Instituto Nacional de Asuntos Urbanos
continúan desempeñando un papel importante en la formación, la
defensa, el intercambio de información y la política de
investigación y seminarios relacionados con estos temas.
En la actualidad, los UBSP sólo prestan sus servicios a un pequeño
porcentaje de los pobres de las zonas urbanas, se estima que a unos
10 millones de los 80 existentes. Gracias a los sistemas de
mantenimiento locales, se está observando una rápida expansión, en
dos estados ya se sigue esta estrategia de un modo generalizado e
incluye modificaciones legislativas y financieras y la
incorporación de 100 ciudades que es lo que permiten los recursos
disponibles. Otros 3 estados han dado los primeros pasos para
seguir esta estrategia de un modo generalizado y en varios estados
se está doblando la cobertura. El Programa Integrado de
Erradicación de la Pobreza, elaborado por el Primer Ministro para
el periodo 1995-2000, también incorpora 345 ciudades al enfoque de
los UBSP.
Los UBSP facilitan los vínculos con otros programas que incluyen la
salud, la educación, los servicios sociales y los planes para la
generación de ingresos, que movilizan millones de rupias en fondos
adicionales dedicados a los pobres de las zonas urbanas. Igualmente
son importantes los recursos generados por las comunidades y los
grupos comunitarios de ahorro y crédito para mejorar la comunidad.
El enfoque de los UBSP ha inspirado otros programas nacionales como
los Servicios Convergentes Basados en la Comunidad, un sistema de
planificación de distrito, en las zonas rurales; Rashtriya Mahila
Kosk (RMK), un plan nacional de concesión de créditos para las
mujeres pobres de zonas rurales. A través del Departamento de
Desarrollo de la Mujer y la Infancia se están elaborando planes de
acción para la infancia en todos los estados que, junto con los 9
elaborados en 1995, incorporan los UBSP como un enfoque que
contribuye a lograr los objetivos concretos para los niños de las
zonas urbanas para el año 2001, así como el Plan Nacional de Acción
en favor de la Infancia que supone un compromiso intersectorial sin
interrupción hasta el año 2001.
Desde 1994, los UBSP han ampliado su concepto de un enfoque de
proyecto dirigido a los barrios de chabolas con un objetivo
definitivo que es la erradicación de la pobreza en una perspectiva
que incluye a las ciudades en su conjunto. Se considera que el
programa es beneficioso para los pobres de las zonas urbanas y para
toda la ciudad. Este concepto estratégico apoyado por el Gobierno,
los departamentos sectoriales, las ciudades y las comunidades es
una base sólida para llegar a los pobres de zonas urbanas a los que
todavía no se ha llegado. (Para más información remitirse a la
pregunta 13).
I M P A C T O
- Cien mil mujeres pobres más se han hecho voluntarias activas
y defienden sus derechos.
- Se han constituido más de 30.000 grupos de mujeres en los
barrios, incluidos los de pobres de zonas urbanas.
- Se han creado más de 75.000 grupos de ahorro y crédito entre
las familias pobres de las zonas urbanas.
- Se han generado más de 2 millones de dólares estadounidenses
en nuevos ahorros a consecuencia de lo anterior, desde 1994.
- Se han creado cerca de 100.000 nuevos empleos para las mujeres
pobres de las zonas urbanas.
- Se han mejorado más de 25.000 viviendas pobres a consecuencia
de lo anterior.
- Se ha mejorado el acceso al agua potable de cerca de 3
millones de personas.
- Ha mejorado el acceso de cerca de 1 millón de familias a la
evacuación de excrementos en condiciones sanitarias.
- Se han mejorado más de 100.000 viviendas con fogones sin humo.
- Más de 2 millones de familias han mejorado el acceso y su
participación en los PHC.
- La cobertura inmunitaria de los niños ha aumentado entre un
10 y un 15% en las zonas en las que se ha desarrollado el proyecto.
- Cerca de 60.000 niños de entre 3 y 5 años han accedido al
aprendizaje preescolar.
- Cerca de 100.000 niños han recibido ayuda para asistir y
terminar los estudios primarios.
- Cerca de 30.000 mujeres participan en cursos prácticos de
alfabetización.
- Cerca de 10 millones de pobres de las zonas urbanas se
benefician directamente desde 1995 de lo anteriormente expuesto.
Este documento se ha editado a partir de una versión inglesa.Traducido por Lourdes Domingo.
Revisado por Lourdes Domingo e Isabel Velázquez.