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Buenas Prácticas > Concurso Internacional > 1996 > http://habitat.aq.upm.es/dubai/96/bp143.html

Modernización de la administración de la ciudad de Duisburg (Alemania)


Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1996, y catalogada como GOOD. ( Best Practices Database.)
País/Country: Alemania

Región según Naciones Unidas: Europa Occidental (Turquía incluida)
Región ecológica: Ribereño (cuencas hidrográficas)
Ámbito de la actuación: Barrio
Instituciones: Gobierno local

Palabras clave = Descentralización. Administración financiera. Recursos humanos. Autoridades locales. Control de calidad.

Categorías = Buena gestión urbana: descentralización; recursos humanos y formación de dirigentes; reforma institucional; sistemas de información administrativa. Procesos de planificación regional y urbana: elaboración del presupuesto; plan de inversión de capital; planificación comunitaria; proceso consultivo.

Contacto principal:
Chief executive / City of Duisburg
Burgplatz 19
Duisburg, Nordrhein-Westfalen Alemania
47049
+49-203-283 3276
sa086ka@unidui.uni-duisburg.de (Dirección dudosa)

Patrocinador:
City of Duisburg, Office for Statistics, Urban Research + European Affairs
Stadt Duisburg. Der Oberstadtdirektor
Burgplatz 19
Duisburg, Nordrhein-Westfalen Alemania
47049
+49-203-283 3276
sa086ka@unidui.uni-duisburg.de (Dirección dudosa)

Socio:
Head of personnel and organisation / City of Duisburg
Paschos, Anna-Maria / City of Duisburg
Bismarckstr. 150-158
Duisburg, Nordrhein-Westfalen Alemania
47049
+49-203-283 3276
sa086ka@unidui.uni-duisburg.de (Dirección dudosa)

Socio:
Project Group Admin. Mod. / City of Duisburg
Tonks, Robert / City of Duisburg
Bismarckstr. 150-158
Duisburg, Nordrhein-Westfalen Alemania
47049
+49-203-283 2058
sa086ka@unidui.uni-duisburg.de (Dirección dudosa)


R E S U M E N

La deteriorada situación económica de las autoridades locales unida a la creciente cantidad y complejidad de las tareas y las demandas sobre el personal municipal es causa del cambio estructural al que se enfrenta la ciudad de Duisburg, necesitando la modernización de su administración. Basándose en el acuerdo general, el ayuntamiento, la administración y los representantes del personal elegidos formaron un comité unitario para emprender y dirigir el proceso de modernización. Además, se estableció un equipo de proyecto para llevar a cabo las medidas. Los puntos centrales de actuación son la descentralización de la responsabilidad de los recursos y el fortalecimiento de la administración de los recursos humanos al tiempo que se mejora la formación del personal existente a gran escala.


Inicio: 1992


D E S C R I P C I Ó N


Duisburg es una ciudad de Alemania, Europa Occidental, con unos 540.000 habitantes. Situada en la aglomeración Rhin-Ruhr, con mucha industria pesada, en Duisburg se encuentran los ríos Rhin y Ruhr. Además Duisburg alberga el mayor puerto interior del mundo. Tanto el auge como el reciente declive de la ciudad pueden verse como el resultado inevitable de su base económica, una estructura única que abarca las industrias de las minas de carbón, y la producción y el tratamiento de acero de las que los muelles uno tras otro han dependido en gran medida. La crisis estructural de la ciudad empezó con la crisis de las minas de carbón a principios de los años sesenta seguida por la de la industria del acero en los setenta. Desde principios de los años sesenta hasta finales de los noventa Duisburg perdió 91.000 puestos de trabajo de los que el 80% estaban en estas industrias clave.

Esta crisis estructural sólo puede vencerse con la modernización a gran escala de los diversos aspectos que constituyen la ciudad. Teniendo en cuenta las posibilidades de la administración de la ciudad como un factor fundamental en la dirección del cambio estructural político, social y económico de la ciudad, su propia modernización es esencial. Por lo tanto, se ha emprendido un amplio plan para hacer la administración de la ciudad más eficaz, dirigida a los clientes y usuarios, menor jerárquica, más eficaz económicamente y descentralizada, basándose en una política de adaptación de numerosas experiencias y estrategias de gestión del sector privado.

Antes:
El contexto social, político y económico en el que se mueve una administración tan afectada por la crisis, sufre un cambio constante. En Duisburg, en los últimos años esto ha representado la creciente ampliación y complejidad de las tareas municipales junto con el estancamiento o disminución de los recursos humanos y financieros disponibles. En consecuencia, la administración y los políticos se vieron presionados cada vez más para adaptarse a las cambiantes condiciones y como resultado se tomó una primera acción. Aun así, la administración en general siguió trabajando en los principios y dentro de las estructuras burocráticas que habían quedado anticuadas. Se hizo evidente que los desafíos actuales, resultado por ejemplo de los recursos financieros municipales y del mercado laboral, sólo pueden tratarse eficazmente si los cambios son más drásticos y amplios y se realizan con mayor rapidez y empeño. La modernización de la administración emprendida consecuentemente en Duisburg es más un proceso continuado que un proyecto limitado y cubre los aspectos problemáticos que se perfilan brevemente a continuación.

La administración de la ciudad se enfrenta a las crecientes demandas y expectativas de los ciudadanos, en constante cambio. Comparada con los escasos recursos, la presión sobre sus departamentos ha llegado a redefinir prioridades y examinar críticamente las labores y deberes que se van a realizar. Mientras que no pueda responderse a cada demanda de servicios públicos, la ejecución debe ser proporcionada a la de otros proveedores de servicios. (Orientación a los clientes y usuarios).

Por otro lado, la presión de los problemas sociales de la ciudad requiere una distribución de recursos más eficaz y eficiente. Esto ha tenido que responder cada vez más a un amplio espectro de actuaciones dando prioridad a las realmente necesarias por un lado y a medidas vitales dirigidas a controlar con éxito el cambio estructural de la ciudad por el otro.

Además, los valores cambiantes de la sociedad en conjunto han llevado a las autoridades locales a tomar decisiones que las vinculan más estrechamente a la aceptación del público en general, lo que exige disposición y capacidad para el diálogo por parte del ayuntamiento. Mientras tanto en las oficinas municipales, las demandas del personal en cuanto a la calidad de los puestos de trabajo, las características y las condiciones de trabajo también han aumentado. Para ofrecer un empleo atractivo a largo plazo el servicio público tiene que aumentar la calidad de las condiciones de trabajo.

Finalmente, la pronta actuación del ayuntamiento (por ejemplo: la rápida aprobación de los proyectos de infraestructuras y los desembolsos de capital) se han convertido cada vez más en un factor decisivo de la reimplantación industrial. En el ejercicio administrativo actual, el factor tiempo debe ser tratado con tanta seriedad como la conformidad legal.

Estrategia:
Una vez que los cuerpos parlamentarios hubieron confiado la modernización a la administración de la ciudad, ésta junto con los representantes elegidos de los empleados públicos de la administración establecieron un comité de dirección en el que actúan como socios en el proceso consensuado de ejecución de la modernización. El comité director se reúne regularmente para garantizar la viabilidad del proceso de modernización y asegurar el apoyo de los políticos, la gestión administrativa y los líderes de los empleados. Además, se estableció un grupo del proyecto para emprender y supervisar el progreso. (Desarrollo de la colaboración).

El proceso de modernización trata de asegurar que el personal pone en práctica la justa proporción de principios. Esto incluye: actividad centrada en el servicio y el usuario en lugar de un comportamiento y unas actitudes de “autoridad superior”; autoconfianza en oposición a la exagerada deferencia a la “burocracia”; control de resultados en lugar de control de procedimiento; conocimiento de los costes para reemplazar los gastos de presupuesto automáticos; motivación frente al mero cumplimiento del deber. En conjunto estos ingredientes cruciales tendrán un efecto positivo en la calidad del servicio, el proceso de toma de decisiones políticas, la competitividad de los servicios públicos y la gestionabilidad general. El logro de estos objetivos requiere actuaciones concretas. Los principales componentes de éstas son: la reorientación del control financiero; la reconducción del control de recursos interdepartamental o central hacia el control de recursos específico de cada actuación y descentralizado o departamental; la realineación del desarrollo de los recursos humanos y la dirección del personal hacia estos cambios.

Así, las características de la moderna administración de la ciudad a la que se tiende en Duisburg, son: orientación de los productos, el uso de los recursos con un objetivo (control del rendimiento), estructuras organizativas parecidas a las de una empresa, gestión de contratos, responsabilidad departamental de los recursos, control central y gestión de calidad. (Reforma institucional, descentralización, desarrollo de la organización y los recursos humanos, gestión y administración públicas).

En consecuencia, se han emprendido actuaciones concretas en una diversidad de campos, como se describe a continuación.

En el proceso de establecimiento de nuevos sistemas de contabilidad y creación de presupuestos, la actuación emprendida con un importante obstáculo en los conceptos de contabilidad y presupuesto municipales gira en torno a una cuestión central crucial. Esta cuestión plantea qué forma deben adoptar las estructuras de información y los sistemas presupuestarios y de contabilidad si van a proporcionar a los responsables de la administración y los políticos la mejor información posible necesaria para la planificación actual y futura, la toma de decisiones, la gestión y el control. Las respuestas apuntan a vías de transformación del concepto de contabilidad y presupuesto municipal en un sistema de contabilidad comercial que comprende contabilidad de costes y recuento de resultados. (Creación de presupuestos).

También se ha emprendido una actuación para reajustar la responsabilidad sobre los recursos. Los servicios que una ciudad ofrece a sus habitantes no se miden sólo en su capacidad para proporcionar una amplia atención, sino cada vez más en los costes y beneficios de la realización. Así, es necesario crear instrumentos y condiciones estructurales mediante la optimización acorde de los procesos y las estructuras. Aún más, el trabajo de reorganización para centrarlo en los ciudadanos hace de un proceso sostenible una mejora permanente al convertirse en parte integrante de la tarea a desarrollar. Tales objetivos requieren cambios de largo alcance en las tareas y deberes realizados por la administración general o interdepartamental. Puesto que la responsabilidad de una labor departamental especializada tiene que traducirse en responsabilidad departamental de las inversiones en términos de recursos financieros, materiales y humanos. (Creación de presupuestos, desarrollo de la colaboración, descentralización).

Otro campo crucial de actuación es el control administrativo central. La responsabilidad descentralizada de largo alcance está siempre relacionada con la necesidad de una amplia coordinación para garantizar que se alcancen los objetivos estratégicos generales. Por esta razón el control administrativo central asume las labores y funciones, que se exigen para la gestión, coordinación y control eficaz de todo el sistema y por tanto de la actuación administrativa. Esto incluye coordinación y consenso en los objetivos de realización y financieros entre el ayuntamiento y la administración así como los departamentos y la dirección de la administración. Sistemas de información y dictamen controlan los niveles de desviación y de consecución del objetivo lo que permite reaccionar convenientemente.

Por otra parte, la actuación referente al desarrollo sistemático del personal también es absolutamente necesaria puesto que la amplia modernización de una administración introduce cambios en las labores a una escala que requiere la formación y aprendizaje actualizados de la plantilla. En este contexto el trabajo en equipo, la comunicación y el conocimiento de la metodología y la habilidad fundamental en técnicas de resolución de problemas están creciendo en importancia. Además, la dirección orientada hacia la ejecución es crucial para la modernización de una administración. Esto se ve fortalecido por instrumentos tales como las mejoras a la incorporación de personal nuevo, acuerdos sobre los objetivos entre los dirigentes y el personal, charlas regulares y dictámenes de lo realizado por el personal. (Recursos humanos y desarrollo de la capacidad de dirección).

Para la realización del proyecto de modernización en Duisburg se escogió una estrategia basada en proyectos piloto. Estos subproyectos iniciales ofrecen a los participantes la oportunidad de conseguir experiencia práctica en el proceso de modernización, beneficiándose posteriormente de las lecciones aprendidas cuando procedan a la modernización a gran escala. Esos departamentos fueron seleccionados para dirigir proyectos piloto que en comparación con otros se parecían a empresas, especialmente desde que su trabajo se centra en tratos con clientes, por ejemplo, la construcción de departamentos de seguridad social y juventud, el departamento de parques y cementerios, la oficina de deportes y el almacén de muebles.



S O S T E N I B I L I D A D


Después:

Reflejando claramente el espíritu del proceso de modernización de la administración de Duisburg, desde 1991 la publicación anual del informe empresarial de la ciudad ha sido uno de los puntos sobresalientes de la actuación, siendo Duisburg la primera ciudad alemana en publicar uno. La práctica habitual de la administración municipal había sido producir un informe anual de administración. Como la modernización va unida a la apertura de las actividades de la administración al mundo exterior, basándose en la idea de la administración como una empresa de servicios dirigida al ciudadano y al usuario, se hizo necesaria una herramienta que asegurase un efecto positivo en la política de información.

El recuento transparente de lo desarrollado en la ciudad a sus ciudadanos y la economía del sector privado como un instrumento político integrado en la gestión de una gran administración moderna, ha demostrado ser una buena vía de información, y estimula las respuestas de los ciudadanos y las empresas privadas. Sin embargo, el informe anual empresarial es igualmente importante como una herramienta de política de coordinación. En contraste con el informe tradicional de la administración, ofrece una imagen completa del municipio como una “compañía”, que incluye las empresas municipales privatizadas que pertenecen parcial o totalmente a la ciudad pero actúan según las condiciones del mercado. De hecho el informe empresarial es un instrumento con el que coordinar una amplia estrategia de desarrollo y análisis que cubre tanto la administración como las empresas municipales. (Evaluación de impactos, proceso consultivo).

El establecimiento de las empresas municipales arriba mencionadas es en sí mismo un resultado de la modernización de la administración de la ciudad, con actividades o servicios de la administración que se realizan en la estructura legal de una organización privada. En este sentido los servicios de la administración se ofrecen según las condiciones del mercado. La ejecución se ve de esta forma impulsada, es más eficaz y dirigida más al usuario. Las empresas municipales tienden a ser entidades de pequeño tamaño que funcionan independientemente con amplia responsabilidad de recursos. Las veintidós más grandes de ellas ofrecen servicios de transporte, energía, agua, saneamiento y alcantarillado, ocio, publicidad de la ciudad y el turismo, promoción de empresas, desarrollo de la ciudad, vivienda, salud y el puerto. (Reforma institucional, descentralización).

Además, se han creado centros de información a los ciudadanos sobre relaciones y temas reales, responsabilidades, direcciones y documentos disponibles, mediante un sistema de información conectado llamado “DUBIS”. (Sistemas de información de administración).

Se ha emprendido otra actuación en diversidad de campos interconectados encaminada a la creación de estructuras corporativas: se han introducido programas de formación de dirección que se refieren específicamente a la modernización en la gestión corporativa y administrativa; se inventó un logotipo de Duisburg para simbolizar la nueva identidad corporativa de la ciudad; se ha creado un mejor clima para la inversión corporativa con servicios municipales rápidos y flexibles, apoyado por la actuación para mediar entre los participantes en cuanto a los fondos de los gobiernos regional y federal y de la Unión Europea. (Desarrollo de la capacidad de dirección y recursos humanos, inversión y entidad corporativa).

Éstos y muchos más programas se han emprendido en Duisburg encaminados a apoyar el cambio estructural en la ciudad por una administración más eficaz, descentralizada y dirigida a los clientes y usuarios. La ciudad recibió por esta modernización el Premio Speyer en 1992 y el Premio de la Fundación Bertelsmann en 1993.



I M P A C T O

Evaluación de impactos.

Aumento de la transparencia y coordinación a través de un informe empresarial anual.

Creación de diversas empresas municipales que conducen a la descentralización y a la eficacia dirigida al usuario.

Mejoras de la gestión de recursos humanos.

Creación de centros de información a los ciudadanos.

Descentralización de la responsabilidad sobre los recursos con los correspondientes programas de formación de personal.

Programas de formación de personal a gran escala mejorando la capacidad de la plantilla existente.

Creación de una identidad corporativa (nuevo logotipo).


Este documento se ha editado a partir de una versión inglesa.
Traducido por M. Soledad Pascual Ortiz.


Revisado por Isabel Velázquez.

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