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Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1996, y catalogada como GOOD.
(
Best Practices Database.)
País/Country: Cuba
Región según Naciones Unidas: América Central y el Caribe (México incluido)
Región ecológica: Tropical y subtropical
Ámbito de la actuación: Nacional
Instituciones: Académicos y científicos, gobierno central y
gobierno regional.
Palabras clave = Descentralización. Industrialización. Estructura
institucional. Servicios públicos. Planificación de los
asentamientos.
Categorías = Desarrollo económico: fomento de la inversión.
Servicios sociales: educación; salud y bienestar. Procesos de
planificación urbana y regional: programación de la inversión de
capital. Agenda 21.
Contacto principal:
Instituto de Planificación Física (IPF), La Habana
Lamparilla #65, Municipio Habana Vieja
La Habana, Cuba
62-9185
Patrocinador:
Instituto de Planificación Física (IPF), La Habana
Lamparilla #65, Municipio Habana Vieja
La Habana, Cuba
62-9185
Socio:
Asamblea Nacional, La Habana, Cuba
Lic. Cristóbal Caballero/ Asamblea Nacional
Calle 42# 2308 e/ 23 y 25, Playa
La Habana, Cuba
32-2049
Socio:
Ministerio del Azúcar, La Habana, Cuba, Dirección de Desarrollo
Arq. Hilda Díaz/Dir. Desarrollo (MINAZ)
Calle 23 #171 e/ N y O, Vedado, M. Plaz
La Habana, Ciudad de la Habana, Cuba
32-5389
Socio:
Ministerio de Salud, La Habana, Cuba, Dirección de Desarrollo
Dr. Osvaldo Castro/Dir. Desarrollo (MINSAP)
Calle M# 260 e/ 19 y 21, Vedado, M. Plaz
La Habana, Ciudad de la Habana Cuba
31-1748
El objetivo final es mejorar el entorno territorial en el que
todos los habitantes puedan desarrollar sus posibilidades con
independencia del tamaño, la función o el papel del asentamiento
en el que viven.
Las premisas estaban claras:
Situación de partida
A finales de los años 50 en Cuba se había constituido una
sociedad con fuertes diferencias de la calidad de vida, que se
manifestaban también territorialmente.
En términos de desempleo, prestación de servicios, condiciones
ambientales y vivienda se diferenciaban los distintos tipos de
asentamientos, desde la capital hasta el ámbito rural; se
presentaban desequilibrios regionales, en particular entre
oriente y occidente, y, al interior de las ciudades, creciente
fenómenos de segregación y marginalidad, particularmente en las
ciudades mayores, con la capital a la cabeza.
La Habana constituía el extremo superior y también el problema
mayor: en los últimos decenios había acentuado su primacía en el
país: absorba gran parte del excedente económico producido en el
país, concentraba, cada vez más, los recursos principales y
ofrecía los niveles de servicio más altos, atrayendo una
migración que ya no estaba en condiciones de absorber.
Una docena de ciudades mayores, que entre todas sumaban la mitad
de la población de la capital, presentaban, a otra escala,
situaciones análogas, tanto en sus funciones regionales como en
sus situaciones internas.
En el otro extremo de la jerarquía, los pequeños poblados y áreas
rurales, divididas entre latifundio y minifundio, con carencias
extremas y pobre accesibilidad a los centros mayores.
En el plano regional, a la fuerte polarización metropolitana
correspondía, simétricamente, una pobre integración interna tanto
productiva como infraestructural, con una red de asentamientos
más densa, accesible y equipada en el occidente, y más polarizada
en pocas ciudades, pobremente conectadas, en el oriente, con
zonas particularmente críticas en las montañas.
Estrategia
Desde sus primeras medidas, el proceso revolucionario ha tenido
como objetivos una distribución más equitativa de bienes y
servicios entre toda la población y eso incluía obviamente su
dimensión territorial.
Si bien no ha habido una política específica, estructurada y
explícita de distribución espacial de la población, esta, de
hecho, estaba contenida en la política general adoptada por el
país y en las políticas sectoriales correspondientes. El objetivo
último era y es el lograr ámbitos territoriales en los cuales
todos los ciudadanos pueden realizar plenamente todas sus
potencialidades personales y colectivas.
Pueden identificarse cuatro programas que han jugado un papel
determinante en la conformación de tales espacios: la
transformación de la producción agropecuaria, la
industrialización, la distribución territorial de los servicios
sociales y la constitución de los Organos del Poder Popular en
los límites de una nueva División Política Administrativa.
Para llevar adelante estos programas de una forma global y
estructurada, el país se ha dotado de una institución específica:
el "Sistema de la Planificación Física", creado en 1960 y
ampliado de acuerdo con las funciones que progresivamente iba
necesitando el desarrollo económico y social. Ahora el Sistema
lo componen, a nivel nacional, el Instituto de Planificación
Física, adscrito al Ministerio de Economía y Planificación y las
Direcciones Provinciales y Municipales de Planificación Física,
adscritas a los correspondientes Organos del Poder Popular. Entre
sus funciones fundamentales está el Ordenamiento Territorial y
el Urbanismo y, por ende, la estructuración del Sistema de
Asentamientos Humanos.
Precisamente a partir, a mediados de la década de los 60, de los
primeros estudios de la red urbana, se fue identificando una
nueva regionalización del país, adecuada a las transformaciones
sociales y económicas que se estaban emprendiendo y ella sirvió
como una malla de referencia para la localización de inversiones,
durante más de una década y, finalmente, fue uno de los puntos
de partida fundamentales para la creación, en 1976, de la nueva
División Político Administrativa (DPA) que constituyó, desde
entonces, la base territorial de los Organos Locales del Poder
Popular. Es importante subrayar la función que,
programáticamente, tuvo y tiene la nueva DPA. No se trataba de
cristalizar, en términos políticos, un proceso histórico de
formación de estructuras territoriales, sino de crear el ámbito
territorial de las transformaciones que iba a producir la
revolución.
En los últimos veinte años, el esfuerzo del Estado y del Gobierno
ha ido en pos del fortalecimiento de estos eslabones
territoriales, desarrollándose en particular el nivel provincial
en las ramas industriales y de los servicios superiores y el
nivel municipal en la presentación de los servicios intermedios
y básicos.
Sobre esta estructura de gobierno se definieron las políticas
sectoriales de los servicios sociales, utilizando los eslabones
territoriales para establecer, normativamente, los tipos de
instalaciones correspondientes a cada nivel. Los objetivos
estratégicos eran muy claros: propiciar que las provincias
desarrollaran una capacidad propia de formación de personal
cualificado, especialmente en salud pública, educación, cultura,
deporte, economía, y simultáneamente, ir creando estructuras
jerárquicas que cubrieran todo el territorio con una prestación
de servicios cada vez más compleja, nutriéndose de ese personal.
Esta doble línea de desarrollo se ha articulado con otras dos:
al nivel de las cabeceras provinciales, la industrialización; al
nivel local la transformación de las estructuras agropecuarias.
Esto ha implicado una marcada redistribución de la población
rural, que se ha ido concentrado en asentamientos de cierta
consistencia, que en muchos de los casos se han convertido en
urbanos, y que han sido equipados con los servicios básicos. Un
programa paralelo ha sido el de construir comunidades nuevas,
dotadas de todo el equipamiento esencial, aunque, por su elevado
costo, solamente se han podido construir unas 300, que albergan
actualmente unos 170.000 habitantes en total de casi 4 millones
que residen en los asentamientos directamente vinculados con la
agricultura. De ellos 1.300.000 viven en asentamientos urbanos,
1.400.00 en asentamientos mayores de 200 habitantes y 1.300.000
son población dispersa. Estos asentamientos conforman un tejido
sobre el cual se han apoyado las redes de los servicios sociales
básicos, educación, salud pública y comercio, que tienen sus
nodos principales en las cabeceras municipales.
En cuanto a la industrialización, las plantas se han localizado
preferentemente en el interior del país, limitando para la
capital las que, aprovechando sus innegables ventajas
locacionales, implicaran por otra parte, poco consumos de agua
y suelo, no fueron contaminantes y dependieran de mucha fuerza
de trabajo cualificada. Los lugares privilegiados para la
localización de industrias fueron naturalmente las ciudades
cabeceras, los únicos asentamientos que tuvieron la capacidad de
absorber esa carga. De tal manera, el efecto conjunto de la
industrialización y del desarrollo de los servicios superiores,
han cambiado radicalmente el perfil económico y social de estas
ciudades, cuya consistencia, capacidad de gestión y fortaleza
regional han quedado evidenciadas en la situación de extremas
dificultades por las que atraviesa el país.
Esta política territorial que no se ha basado en la creación de
polos aislados sino en la conformación de una fuerte y amplia
malla regional, explica el éxito de haber contenido y
redimensionado el protagonismo de la ciudad de La Habana,
invirtiendo su vocación de embudo proyectado hacia el exterior,
para que asumiera realmente su papel de capital, integrada en el
país.
Las virtualidades y potencialidades que contienen estas nuevas
estructuras territoriales, se han hecho patentes en la situación
actual, que ha obligado a rediseñar el modelo de desarrollo, sin
abandonar los objetivos de equidad, solidaridad y soberanía que
los han informado hasta ahora.
La creciente transferencia de competencias desde los Ministerios
hacia las empresas y desde el Gobierno Central hacia los
Gobiernos provinciales y municipales permite superar muchos de
los esquemas repetitivos imperantes hasta hace muy poco, para
buscar en cambio las soluciones a partir de los problemas y de
las potencialidades específicas de cada territorio, creando los
espacios para una auténtica participación social en la toma de
decisiones a todos los niveles.
La creación de los Consejos Populares, la más reciente y
descentralizada estancia de gestión y control de la actividad
estatal en el territorio, la reorganización de la agricultura con
la creación de unidades de producción cooperada dotadas de amplio
margen de autonomía operativa, la apertura de los mercados
agrarios locales, la privatización de ciertas actividades de
servicio y artesanales, el fomento de industrias locales de
pequeña escala, la implantación progresiva de un sistema
tributario, la introducción de tecnologías alternativas para la
reducción del gasto energético y material, la gestión ambiental,
el fortalecimiento de la administración municipal, etc. son todas
líneas de desarrollo que encuentran en los territorios ya
estructurados las mejores condiciones de materialización.
El potenciamiento ulterior de una sólida actividad comunitaria, en el marco de municipios fortalecidos, no es solamente la garantía de la resistencia sino el cauce para el desarrollo renovado de nuestro proyecto nacional.
Se logró reducir el peso específico de la capital en la
producción y los servicios a favor de las ciudades del resto del
país: las doce cabeceras provinciales actuales suman la misma
población de la capital, albergan el 21% de los empleos
industriales, son centros de servicios superiores. Constituyen
centros de desarrollo de territorios que tienen desde 4.000 a
14.000 Km2 y poblaciones entre 500.000 y 1.000.000 habitantes.
Con eso se ha frenado la corriente migratoria y se ha aliviado
la presión demográfica sobre La Habana.
Otras 142 cabeceras municipales son centros polifuncionales.
distribuidos regularmente en el territorio, lo cual significa que
la población tributaria puede acceder a sus empleo y servicios
en un radio de 10 15 Km.
Por esa vía se ha producido una fuerte integración rural y
urbana: el 46% de los obreros agrícolas residen en asentamientos
urbanos, más del 30% de los trabajadores rurales, laboran en
actividades extraagrícolas. Esto ha permitido el acceso al
trabajo de una cuota importante de mujeres, que ahora representan
al 40% de la fuerza laboral del país, más del 60% de la técnica.
La redistribución territorial de empleos y servicios ha dado lugar a una marcada homogeneización del ingresos per cápita, de las condiciones de salud, educación, cultura y vivienda que hace que los indicadores vitales fundamentalmente tengan variaciones territoriales mínimas.
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