La experiencia del Presupuesto Participativo de Porto Alegre (Brasil)

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1996, y catalogada como BEST. ( Best Practices Database.)
País/Country: Brasil

Región según Naciones Unidas: América del Sur
Región ecológica: Ribereño (cuencas hidrográficas)
Ámbito de la actuación: Ciudad
Instituciones: Gobierno local

Palabras clave = Elaboración del presupuesto. Planificación de la inversión. Participación. Justicia social. Gestión urbana.

Categorías = Buena gestión urbana: descentralización; gestión y administración públicas. Participación ciudadana y riqueza Cultural: educación cívica; participación de la comunidad; reducción de la exclusión social; integración social. Igualdad y equidad de género: acceso a los recursos; control de los recursos; plena participación en la sociedad; funciones, atribuciones y cometidos en razón del género.

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Miele, Marcelo
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R E S U M E N

En este sistema, llamado Presupuesto Participativo, no participan únicamente los técnicos y las autoridades del gobierno municipal, decidiendo sobre la recaudación de impuestos y el gasto de los fondos públicos, encerrados en sus oficinas. Es la población, a través de un proceso de debates y consultas, quien determina y decide la cuantía de los ingresos y los gastos, así como dónde y cuándo realizar las inversiones, cuáles son las prioridades y cuáles son los planes y acciones que debe llevar a cabo el Gobierno.

El Presupuesto Participativo ha demostrado que la administración transparente y democrática de los recursos es la única manera de evitar la corrupción y el despilfarro de los fondos públicos. A pesar de alguna opinión en contra de los tecnócratas, la participación popular ha demostrado que el gasto es eficaz y efectivo donde tiene que serlo, y que los logros conseguidos en las obras públicas y en otros ámbitos son importantes para la población. Desde su inicio, los proyectos decididos mediante el Presupuesto Participativo, suponen inversiones superiores a los 700 millones de dólares, principalmente en infraestructura urbana y en la mejora del nivel de vida de la población.

El Presupuesto Participativo ha demostrado también que la intención de contar con mecanismos eficaces de participación y el compromiso del Gobierno de hacer aquello que ha decidido la población, es esencial para romper las cadenas y las barreras burocráticas que separan a la sociedad del Estado, y para formar una ciudadanía activa y movilizada. Hoy, en Porto Alegre, los ciudadanos conocen las cuestiones públicas y deciden sobre ellas, transformándose por tanto, ellos mismos, en los protagonistas de su propio futuro.

El Presupuesto Participativo es conocido por el 60% de la población, de acuerdo con un estudio de opinión pública, y millones de personas participan activamente en el proceso, acudiendo a encuentros, convenciones regionales, o asambleas para tratar temas específicos.

En la actualidad hay al menos 70 ciudades en todo Brasil que utilizan el sistema de Presupuesto Participativo, basándose en la experiencia que tuvo lugar en Porto Alegre.

Inicio: 1989
Final: Continúa

D E S C R I P C I Ó N

Una historia breve

Porto Alegre es la capital del Estado de Rio Grande do Sul. Tiene 1.290.000 habitantes y está situada en el centro de una región metropolitana de 3 millones de habitantes. Hasta los primeros años de la década de los ochenta, Porto Alegre experimentó un acelerado proceso de crecimiento de su población, que junto con una fuerte concentración de los ingresos, generó una gran inestabilidad y que dejó a una tercera parte de la población en zonas periféricas de la ciudad sin infraestructuras urbanas.

Esta población ha sido históricamente olvidada por todos los gobiernos municipales anteriores. En 1989 había una enorme cantidad de personas que vivían en barrios ilegales de la ciudad, sin alcantarillado ni calles pavimentadas, y cuyas chabolas carecían de agua potable. Eso suponía una enorme deuda de los poderes públicos con una parte muy importante de la población. Cuando se inició el sistema de Presupuesto Participativo se pudo comprobar que algunas personas habían estado luchando por conseguir un sistema de alcantarillado o el pavimentado de las calles durante más de 30 ó 40 años.

El Gobierno totalmente centralizado y no democrático era un obstáculo insalvable para establecer una relación de transparencia con la sociedad. El Ayuntamiento decidía las inversiones, dejando a la población totalmente al margen del proceso, y sus prioridades eran muy distintas a las de una parte muy importante de la población.

Además de esto, la ciudad se enfrentaba a un desequilibrio financiero y administrativo de naturaleza estructural. Los ingresos del Ayuntamiento provenientes de los impuestos, eran completamente desequilibrados e insuficientes para financiar ni siquiera una mínima parte de las obras públicas que se debían realizar para equilibrar el crecimiento de la ciudad y comenzar a pagar la deuda social contraída con los millones de ciudadanos que vivían en la miseria.

En 1989, cuando empezó a funcionar el sistema de Presupuesto Participativo, éste se enfrentó a una difícil situación que, además de la novedad del sistema, logró una modesta participación de la población. En 1990, la participación se mantuvo muy restringida, especialmente por las dificultades de financiación que el Ayuntamiento atravesaba. A partir de ese momento, cuando la ciudad recuperó su capacidad de inversión, gracias a una profunda reforma fiscal, el Presupuesto Participativo recibió un fuerte impulso. El Gobierno comenzó a tener fondos para abordar las demandas y la población empezó a sentir y a ver con sus propios ojos que se respetaban sus decisiones y que esto repercutía en un mejor nivel de vida.

A partir de 1991, el Presupuesto Participativo se convirtió en un proceso masivo y emocionante que empezó a movilizar a las comunidades de todos los barrios. En 1994, por ejemplo, más de 11.000 personas, y en 1995, más de 14.000 acudieron a los encuentros y asambleas regionales dirigidas y coordinadas por el Ayuntamiento. Si añadimos a este número de personas la enorme cantidad de asociaciones locales y organizaciones populares participantes, tendríamos más de 100.000 personas ligadas de alguna manera a la elaboración del Presupuesto de la ciudad. Además de esto, cerca de mil entidades y asociaciones se han inscrito para participar en este Presupuesto.

S O S T E N I B I L I D A D

Desarrollo del proyecto

El funcionamiento del Presupuesto Participativo ha mejorado en los últimos años, al tratar de resolver los muy distintos problemas que fueron surgiendo. Ya desde el principio, se vio claramente que las prioridades de las regiones más pobres, donde vivía la mayor parte de la población, eran muy diferentes de las que tenían las regiones que disfrutaban de mejores condiciones financieras . En las zonas pobres, por ejemplo, lo más necesario era un sistema básico de alcantarillado, mientras que los suburbios ricos aspiraban a tener una ciudad más limpia con más parques y bulevares. Por otro lado, dentro de las zonas más pobres de la ciudad no había un sentimiento común, y el grado de organización de los ciudadanos para conseguir sus aspiraciones, era muy dispar.

Otro problema al que se hizo frente fue a la tradición de la relación política existente entre los poderes públicos y los ciudadanos, basada en el intercambio de favores. Esta tradición, profundamente arraigada en nuestra cultura política, conduce a la pasividad y no a la participación. Además, no había experiencia previa de debatir sobre temas importantes y técnicos, como el presupuesto. Incluso después de la reforma fiscal, los ingresos no eran suficientes para satisfacer todas las demandas de la sociedad.

Por ello, se necesitaba una solución que rompiera, que desarraigara la pasividad y esta relación política. Se tenía que estimular la participación para determinar las inversiones y los gastos basándose en criterios objetivos, aceptados por las comunidades y capaces de abarcar toda la ciudad, a partir de una lista de prioridades enfocada a reducir las enormes diferencias.

Las soluciones encontradas para resolver estos problemas, para asegurar la plena participación, garantizar la democracia del proceso y hacer que las discusiones fuesen educativas, productivas y más ricas, son las siguientes:

La ciudad se dividió en 16 zonas, según criterios geográficos, sociales y de organización de la comunidad, a través de los cuales se organizó la plena participación de la población; además, para permitir que otros ciudadanos y entidades ligados a cuestiones como los derechos de la mujer, la asistencia sanitaria, las asociaciones culturales, etc., participasen, se crearon otras cinco organizaciones de participación dedicadas a temas concretos: organización y desarrollo urbano de la ciudad, transporte y circulación, asistencia sanitaria y social, educación, cultura, actividades recreativas, desarrollo financiero y previsión fiscal.

Anualmente, el Ayuntamiento promueve al menos tres grandes asambleas de las organizaciones regionales, más las dedicadas a asuntos concretos. En la primera, la contabilidad de la inversión aprobada el año anterior, se hace pública para comprobar qué se ha hecho realmente, qué se esta haciendo, y qué no se ha empezado todavía y por qué. En este momento los ciudadanos pueden criticar a la administración pública. Esta fase garantiza la transparencia necesaria en el proceso, condición fundamental para mantener la franca relación que pretende establecer el Presupuesto Participativo. En la segunda fase, los vecinos de cada calle, de cada barrio y los participantes de las organizaciones temáticas deciden sus prioridades y eligen a los asesores del Presupuesto Participativo.

Entre estas dos fases hay tiempo para una fase intermedia, en la que se celebran numerosos encuentros, tanto en la esfera temática como en la regional (dividida a su vez en microregiones). Es entonces cuando la población expresa sus necesidades y establece una cierta prioridad para las obras más urgentes. Aunque esto se lleva a cabo en reuniones más reducidas, esta fase es la fundamental del proceso porque para establecer prioridades, la gente expresa sus deseos, dando lugar a una sana discusión sobre lo que es más importante.

Una vez establecidas las prioridades, se eligen los delegados y asesores de cada región u organización temática, y se constituyen el Foro de los Delegados Regionales y de los Delegados para cuestiones temáticas, el Consejo Municipal del Plan de Gobierno y del Presupuesto.

El Consejo Municipal del Plan de Gobierno y del Presupuesto lo constituyen dos asesores titulares y sus correspondientes sustitutos elegidos por cada una de las 16 zonas de que consta la ciudad, dos asesores titulares y sus correspondientes sustitutos elegidos por cada una de las cinco organizaciones temáticas, un representante titular y su sustituto del Sindicato de Empleados Municipales, y un representante titular y su sustituto de la Unión de las Asociaciones de Vecinos de Porto Alegre. Los representantes del Gobierno son dos y no tienen derecho al voto. El mandato de los delegados es por un año con posibilidad de presentarse a la reelección. No obstante, este mandato se puede revocar en cualquier momento, mediante un proceso concreto que tiene lugar en el Foro de los Delegados Regionales y de los Delegados para cuestiones temáticas, y que requiere una mayoría cualificada de dos tercios.

El Consejo coordina y organiza el proceso de elaboración de los presupuestos y del plan de inversión y, más tarde, comprueba la ejecución del presupuesto acordado. Se celebran reuniones semanales con un orden del día y se activa un vínculo permanente con el poder ejecutivo.
Los delegados, cuyo número es muy superior al de los asesores, tienen una reunión mensual y constituyen el mencionado Foro de los Delegados Regionales y de los Delegados para cuestiones temáticas. Su labor consiste en apoyar a los asesores recogiendo información que después hacen pública e informando a la población de los temas discutidos por el Consejo, y hacer el seguimiento, junto con la comunidad, y la puesta al día de las obras públicas previstas en el Plan de Inversión.

Después de las reuniones de las organizaciones temáticas y de las regiones y de la constitución del Foro de Delegados y del Consejo Municipal del Plan de Gobierno y del Presupuesto, se comienza a elaborar el borrador final del Presupuesto Municipal y del Plan de Inversión. En primer lugar, todas las secretarías junto con los órganos de gobierno participan en las reuniones del Consejo Municipal para discutir sobre las obras, su coste económico y su viabilidad técnica. Con esa información en las manos, los asesores y delegados vuelven a discutir con las comunidades. Después, el poder ejecutivo presenta a los asesores y delegados una propuesta de presupuesto detallada, que incluye todas las partidas de ingresos y gastos. Después de que las tres cifras principales del presupuesto están establecidas, el siguiente paso es elaborar el Plan de Inversión. Se observan tres criterios a la hora de concebir el Plan de Inversión:

1. la prioridad de la zona (decidida en las asambleas zonales: alcantarillado, educación, pavimentación de calles, etc).
   
2. La población total de la zona (las áreas más pobladas reciben más).
   
3. La carencia de servicios o infraestructura (las áreas más pobres reciben más).

Al final del proceso el Plan de Inversión se presenta para su aprobación al Consejo Municipal del Plan de Gobierno y del Presupuesto.

Después de la aprobación del Presupuesto Municipal por el Consejo, el poder ejecutivo envía la propuesta a los concejales del Ayuntamiento. Es así como se produce la unión real de la democracia directa y participativa con la democracia representativa. Naturalmente, es una relación tensa y difícil pero que ha demostrado ser extremadamente positiva. Los concejales de la ciudad discuten con el poder ejecutivo y con los asesores acerca de las cifras del presupuesto, presentan enmiendas y eventualmente sugieren cambios. Se establece entonces una difícil negociación, que da lugar a importantes cambios que no afectan a la estructura global del presupuesto, ya que los concejales saben que el presupuesto es el resultado de un verdadero proceso de representación política y social.

I M P A C T O

Los resultados del Presupuesto Participativo

Desde que el Presupuesto Participativo se ha consolidado, el Ayuntamiento ha dedicado un porcentaje que varía entre el 15 y el 25% de los ingresos e inversiones (el resto se emplea para el pago de los salarios de los empleados y para sufragar los gastos administrativos corrientes). De esta manera y de acuerdo con lo dicho al principio, las obras decididas mediante el Presupuesto Participativo, representan inversiones superiores a los 700 millones de dólares.

A lo largo de los años, el Presupuesto ha dado prioridad a las obras de saneamiento básicas. Esto ha permitido un incremento del suministro de agua, entre 1990 y el principio de 1995, de 400.000 hasta 465.000 familias. Hoy, la red de abastecimiento de agua aprovisiona al 98% de las familias. Con respecto al sistema de alcantarillado, el incremento ha sido aún mayor. En 1989, el sistema de alcantarillado llegaba al 46% de las familias y, en la actualidad, al 74%.

Con las inversiones que se prevé realizar el próximo ejercicio, se debería llegar al final de 1996 con un 85% de la población conectada al sistema de alcantarillado.

Otra cuestión prioritaria para el Presupuesto Participativo es la pavimentación de las calles de los suburbios. Anualmente se pavimentan entre 25 y 30 kilómetros de calles en los suburbios y zonas más pobres de la ciudad. El alcantarillado, el alumbrado público y la urbanización de zonas, la salud y el alojamiento, son otras cuestiones que se consideran prioritarias.

En el campo de la educación, las inversiones decididas por el Presupuesto Participativo permitieron aumentar el número de matrículas a más del doble entre 1988 y 1995, además de una considerable mejora de la calidad de la enseñanza.

Pero los resultados del Presupuesto Participativo no pueden ni deben ser juzgados solamente por las cifras y los porcentajes, aunque sean fundamentales para demostrar que la participación, la transparencia y la democracia pueden hacer que el gasto público sea mucho más eficiente y eficaz.

Tan importante como los resultados reales del Presupuesto Participativo, es la recuperación de la ciudadanía de Porto Alegre y su despertar ante una activa participación en los asuntos públicos.