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Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1996, y catalogada como GOOD.
(
Best Practices Database.)
País/Country: Brasil
Región según Naciones Unidas: América del Sur
Región ecológica: Tropical y subtropical
Ámbito de la actuación: Ciudad
Instituciones: Académicas y científicas, gobierno local,
organizaciones de base comunitaria (OBC), organizaciones no
gubernamentales (ONG) y asociaciones de profesionales
Palabras clave = Organización de base comunitaria. Construcción
de viviendas. Administración de la vivienda. Administraciones
locales. Ayuda mutua.
Categorías = Vivienda y usos del suelo: vivienda asequible; el
problema de las personas sin hogar; acceso a la financiación de
la vivienda; ordenación territorial y normativa (SIG incluido).
Buena gestión urbana: descentralización; recursos humanos y
formación de dirigentes; fomento de la colaboración pública y
privada; política pública; movilización de recursos
Igualdad y equidad de género: disponibilidad de los recursos;
plena participación en la sociedad; funciones y cometidos por
razón del género.
Patrocinador:
Municipalidad de Sao Paulo
Rua Sao Bento 405
Sao Paulo, Sao Paulo Brasil
Socio:
Uniao de Movimentos de Moradia, Sao Paulo
Nabil Georges Bonduki
Rua Fidalga 900
Sao Paulo, Sao Paulo Brasil
05432-000
011-8143372
Socio:
84 asociaciones de vecinos (ONGs) de Sao Paulo
Reginaldo Ronconi
RUA CARLOS LINSTANO CARLCCI 420 AP. 51
Sao Paulo, Sao Paulo Brasil
844-6037
Socio:
28 grupos de apoyo técnico (ONGs) de Sao Paulo
Angela Arruda Camargo
Rua Jesuino Arruda 445 apto 22
Sao Paulo, Sao Paulo Brasil
011-2828473
Inicio: 09/89
Interrupción: 12/92
Panorama general del problema de la vivienda en Sao Paulo
El déficit de viviendas alcanza proporciones dramáticas en Sao
Paulo -la ciudad más grande de Brasil y de Latinoamérica (15
millones de personas viven en el Gran Sao Paulo). Cerca de un
millón de familias de bajos ingresos (aproximadamente cinco
millones de personas) que viven en infraviviendas como los
`corticos' (bloques de pisos con pequeños apartamentos hacinados)
se esfuerzan en pagar un alquiler con sus míseros salarios.
La solución tradicional adoptada por los pobres para evitar pagar
un alquiler -comprar una parcela en la periferia urbana para
construirse una casa en ella- no sólo ha contribuido a los graves
problemas urbanos y ambientales, sino que se ha convertido en
económicamente inviable para un número cada vez mayor de familias
desde mediados de los 70. Como resultado, los núcleos de
chabolas, que en 1973 alojaban tan sólo a un 1 % de la población
de Sao Paulo, comenzaron a proliferar de forma alarmante y
actualmente albergan a un 18% de la población. Al mismo tiempo,
también aumentaron el hacinamiento en los bloques y el uso
incontrolado de las áreas de riesgo (proclives a inundaciones,
deslizamientos de tierras y otros desastres) y las áreas
protegidas.
Las iniciativas de la administración y la lucha por la vivienda
Antes de 1989, las iniciativas por parte de la administración
habían sido limitadas. Entre las acciones llevadas a cabo por la
enormemente centralizada Administración Federal se contaba la
contratación de promotores para construir viviendas en los
rincones más alejados de las áreas metropolitanas (áreas rurales)
con un alto coste ambiental. Las áreas seleccionadas para la
oferta de vivienda solían disponer de servicios urbanos
insuficientes y los proyectos se llevaban a cabo sin
participación de la comunidad. Tales iniciativas no ayudaban a
los segmentos más desfavorecidos de la población. El número de
unidades era demasiado pequeño para responder a la demanda, las
casas eran demasiado caras para los pobres, y las restricciones
burocráticas y la ausencia de subsidios del Sistema Nacional de
Viviendas impedía el acceso a los programas de vivienda de los
más necesitados.
A nivel local, la Municipalidad de Sao Paulo ha estado actuando
desde 1979, cuando se creó el Fondo para la asistencia a la
población alojada en infravivienda (Funaps). El Funaps obtuvo
fondos del presupuesto municipal para invertir en asistencia a
las familias de ingresos bajos, siendo sus acciones más
asimilables a la caridad social que a un programa serio de oferta
de vivienda. Por otra parte, antes de 1989, estas iniciativas se
habían visto limitadas por la restricción en los fondos
disponibles, por la falta de apoyo técnico y de gestión y por la
ausencia de estrategias para hacer frente a un problema de tal
complejidad.
En lo años 80, debido a las limitaciones de los programas de
vivienda del gobierno, la lucha de la población más pobre por el
suelo y la vivienda se intensificó, dando lugar a los denominados
movimientos por la vivienda. Durante mediados de los años 80, los
movimientos por la vivienda de Sao Paulo llevaron a cabo
invasiones de tierras cada vez mejor organizadas. En 1987, los
más fuertes de estos movimientos se concentraron en el sector
oriental de la ciudad, donde, durante el Carnaval, unas veinte
mil familias promovieron una enorme invasión para asegurarse una
vivienda.
La crisis de la vivienda fue aumentando y el crecimiento
imparable de los movimientos por la vivienda social obligó a la
discusión de nuevas formas de hacer frente al problema. Expertos
independientes comenzaron a ayudar a los movimientos, que fueron
cambiando su actitud desde la meramente reivindicativa a la
presentación de propuestas alternativas a las instancias
gubernamentales. Los movimientos presentaron sus propias
propuestas de política social de vivienda, incluyendo un programa
de autoconstrucción y exigieron a la administración que los
pusiera en práctica.
El conflicto y la confrontación marcaron las relaciones entre los
movimientos y el Ayuntamiento hasta 1989, cuando las
negociaciones y propuestas de colaboración comenzaron a ser
discutidas. Aquel año, la municipalidad inició el Programa de
Autoconstrucción de Vivienda gestionado por las ONG, que acabó
convirtiéndose en una práctica muy exitosa de oferta de vivienda.
Descripción de la práctica
Durante la administración de
Luiza Erundina (Partido de los
Trabajadores), entre 1989 y 1992, el Departamento de Vivienda
Popular (HABI) del Secretariado para la Vivienda y el Desarrollo
Urbano de la Municipalidad de Sao Paulo desarrolló y llevó a cabo
el Programa de Autoconstrucción de Vivienda gestionado por las
ONG como parte del Plan Municipal de Vivienda para la población
de bajos ingresos. Este plan establecía la estrategia para hacer
frente al déficit de vivienda través de varios programas, a
saber:
La Municipalidad de Sao Paulo desarrolló el Programa a través de
un proceso largo y fructífero de discusiones con las asociaciones
vecinales implicadas en la lucha por la vivienda, tales como la
Unión de los Movimientos de Vivienda (UMM) y la Coordinadora del
Movimientos de Vivienda de la Zona Sur. Los estudios e
indagaciones llevados a cabo intensivamente entre 1983 y 1988 por
los propios movimientos de vivienda con la ayuda de expertos en
vivienda independientes (por ejemplo, profesores del Laboratorio
de Vivienda de la Escuela de Arquitectura de la Facultad de
Bellas Artes de Sao Paulo) contribuyeron a poner en marcha el
Programa. Esta experiencia ha mostrado la importancia de que las
personas organizadas de la comunidad y los profesionales de la
Universidad unan esfuerzos para definir políticas públicas
innovadoras.
Según el programa, el proceso de construcción de viviendas se
lleva a cabo mediante la colaboración entre la administración
pública y los grupos organizados de bajos ingresos a través de
un sistema que podría ser descrito como de gestión pública y no
gubernamental. Tres agentes participaron en el proceso: la
administración pública, una asociación de vecinos y una
organización de asistencia técnica.
Según el Programa, los futuros moradores -organizados en
asociaciones de construcción o cooperativas- eran los
responsables de la gestión de la construcción de las viviendas
en todos sus aspectos, en función de las normas y directrices
establecidas por la administración pública, que aportaba los
fondos. La disposición legal mediante la cual se creó el Funaps
le autorizaba a sellar acuerdos con entidades privadas o públicas
con el fin de cumplir el objetivo de erradicar la
`infravivienda´. A continuación, el Programa estableció una serie
de normas y reglamentos para el funcionamiento del programa.
A través de este Programa tan innovador, las asociaciones
comunitarias -tales como las cooperativas de vivienda- llegaron
a acuerdos con el Funaps para obtener la financiación para la
construcción de viviendas. Se establecieron límites a la
financiación (hasta 7.000 dólares estadounudenses para viviendas
de 60 metros cuadrados, es decir 110 dólares/metro cuadrado),
reglas para el gasto de los fondos, así como normas con respecto
a los documentos necesarios para formular el derecho a establecer
acuerdos, normas para la presentación de los informes de progreso
y financieros y mecanismos para la autorización de los pagos de
los plazos de financiación.
Según los términos del acuerdo, las asociaciones eran
responsables de las gestión de todas las etapas del proceso de
construcción. Se les permitía contratar a profesionales para que
les prestaran asistencia técnica, decidir el solar, comprar los
materiales de construcción, el equipo y las herramientas, y
organizar colectivamente a los futuros moradores para llevar a
cabo las actividades de construcción. A las asociaciones también
se les permitía contratar mano de obra especializada para tareas
específicas dentro de un límite del 10 % del total de fondos
concedidos.
La administración pública analizó los proyectos y los documentos
presentados en solicitud de financiación, llevó a cabo
inspecciones y mediciones antes de autorizar las subvenciones y
evaluó los informes de progreso y económicos presentados por las
cooperativas. La municipalidad se hizo responsable también de la
adquisición de suelo y la infraestructura.
El Programa no era únicamente una forma de organización para la
autoconstrucción de viviendas -trabajo gratis organizado por la
administración para la construcción de viviendas- ni un proceso
de autoconstrucción individual mediante el cual un persona
consigue construirse un refugio para sí y su familia. Se trataba
de un programa de autoconstrucción dirigido por organizaciones,
una forma de gestión pública y no gubernamental, en la cual las
organizaciones no gubernamentales, con el apoyo y la financiación
de la administración pública, eran las encargadas de construir
las viviendas con la participación de todos los futuros
moradores.
Esta forma de trabajo colectivo ha dado como resultado beneficios
tecnológicos y sociales. Una gran productividad, una alta
calidad, unas soluciones de diseño mejores -incluidos edificios
de varias plantas- e incluso una terminación más rápida del
proceso (cuando el flujo de fondos era continuo) fueron algunas
de las características del Programa. Varios factores
contribuyeron a la reducción de costes en aproximadamente un 50%.
Algunos de ellos no estaban en absoluto relacionados con el hecho
de que la mano de obra fuera gratis: por ejemplo, la eliminación
de los beneficios indirectos (ganancias y gastos) o la
adquisición de materiales a través de la asociación (en general,
esto permite precios más bajos que los obtenidos por las
administraciones públicas). La utilización del solar de
construcción como centro comunitario y el desarrollo de
componentes prefabricados en obra también contribuyeron a
mantener los precios bajos.
La asistencia técnica de los profesionales contratados por las
cooperativas fue esencial para el desarrollo de procesos
constructivos eficaces, para la organización de la obra y para
un mejor aprovechamiento de los trabajadores especializados.
Estas eran condiciones fundamentales para conseguir un nivel de
calidad y una rápida terminación. En contraste con el diseño
monolítico tradicional brasileño, los técnicos comenzaron a
desarrollar proyectos urbanos y arquitectónicos teniendo en
cuenta las condiciones físicas y topográficas del lugar. .El
resultado han sido conjuntos de alta calidad en términos de
arquitectura y localización (situados dentro de los límites de
la ciudad y no en la periferia más alejada).
La autonomía de la cooperativa para la gestión de los procesos
de construcción y para las reinversiones de los posibles
superávits o ganancias por productividad en las propias unidades
de viviendas produjo resultados positivos. Los miembros de la
cooperativa hicieron todo lo posible por evitar desperdiciar
material y negociaron precios a la baja para los materiales y el
equipo; en resumen, se esforzaron en conseguir los más altos
índices de productividad. Al estar construyendo sus propios
hogares futuros, buscaron los mejores materiales que podían
permitirse. Así pues, esta promoción pública de vivienda
incorporaba las ventajas de la gestión privada en beneficio de
los usuarios.
Por otra parte, la gestión del proceso de construcción por parte
de los futuros moradores ayudó también a fomentar la organización
y la participación comunitarias. Al haberse convertido la propia
obra en una especie de centro comunitario, se desarrollaron allí
una serie de actividades, tales como cursos de lectura y
escritura, actividades recreativas para los niños, talleres,
grupos de teatro, etcétera. Como resultado, no sólo se han
construido viviendas, sino también una comunidad organizada,
capaz de llevar a cabo y dirigir los proyectos, programas y
actividades necesarios para adquirir plena ciudadanía.
Durante los cuatro años que duró el programa (1989-1992), se
establecieron 84 acuerdos con asociaciones vecinales y se
construyeron más de 11.000 unidades. Por otra parte, se sellaron
19 acuerdos para la remodelación de núcleos de chabolas y 4 para
la rehabilitación de bloques de pisos (`corticos') deteriorados.
Una parte significativa del trabajo de construcción se finalizó
en diciembre de 1992. El material adjunto (imágenes de la revista
`Projeto' y del libro `Arquitetura & Habitaçao Social em Sao
Paulo 1989 -1992') ilustra algunos de los proyectos y edificios
desarrollados de acuerdo con el Programa.
Este modelo puede aplicarse a otras realidades e incluso a
asociaciones comunitarias recientemente constituidas que
mostraron progresos significativos durante el proceso de gestión
del proyecto. La autoconstrucción de viviendas es una práctica
común en Brasil y en muchos países del Tercer Mundo: la gestión
comunitaria otorga un carácter colectivo a esta práctica y añade
muchas otras ventajas, tales como la asistencia técnica, el apoyo
financiero y los avances tecnológicos. Es importante señalar que
algunas administraciones públicas brasileñas, tales como el
Gobierno Estatal de Sao Paulo y municipalidades tales como
Diadema e Ipatinga han desarrollado programas similares con
resultados igualmente excelentes. El éxito de este programa ha
alentado también a la creación de cooperativas de viviendas en
muchas localidades. Es cierto que el Programa respondió tan sólo
a una pequeña parte de la gigantesca demanda de vivienda de la
ciudad de Sao Paulo. Sin embargo, habría que señalar que el
Programa sólo tuvo 4 años para madurar, un tiempo extremadamente
corto para un proyecto de esta naturaleza. Este breve periodo
incluye la discusión del programa, la adquisición del suelo, la
redacción de los proyectos, la realización de las obras
infraestructurales y, por fin, la construcción. Se completaron
así varios proyectos. Fue mucho lo que se consiguió. Por otra
parte, además de los proyectos en curso, otras 15.000 unidades
estaban en fase de proyecto o plenamente desarrolladas y a la
espera de firmar lo acuerdos de construcción. Sin embargo, este
proceso fue interrumpido por la actual administración, que posee
una visión centralizada de la administración y no acepta la idea
de que los proyectos puedan ser gestionados desde las propias
comunidades. El Programa ha sido ignorado en su totalidad por la
siguiente administración. Las asociaciones vecinales vuelven a
estar solas. Se mantienen organizadas y luchan por garantizar la
continuidad del Programa, habiendo alcanzado resultados positivos
y demostrado así la vitalidad del Programa.
Uno de los aspectos positivos que merece la pena señalar es el
crecimiento sostenido de los movimientos por la vivienda social,
así como la capacidad de organización y gestión demostrada por
las asociaciones vecinales exactamente cuando más propuestas y
alternativas se les exigen a los trabajadores. Los movimientos
sociales desarrollaron la capacidad de ver más allá de sus
inmediatas necesidades y en este momento son capaces de ofrecer
propuestas a toda la sociedad. La propuesta de una Ley Federal,
firmada por más de un millón de personas, puede ser considerada
un ejemplo de esta evolución. De acuerdo con la propuesta, se
crearía un Fondo Nacional para la Vivienda -similar al Funaps-
para financiar programas de creación de vivienda con
participación comunitaria.
Gracias a políticas sociales tales como el Programa de Autoconstrucción de Viviendas gestionado por las ONG, los movimientos sociales y los organismos están aprendiendo a afrontar la dura tarea de luchar contra la pobreza y el subdesarrollo en Brasil.
| Buenas Prácticas > América Latina y el Caribe > Concurso Internacional 1996 > http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu/bp044.html |