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Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1996, y catalogada como GOOD.
(
Best Practices Database.)
País/Country: Brasil
Región según Naciones Unidas: América del Sur
Región ecológica: Continental
Ámbito de la actuación: Ciudad
Instituciones: Administración local
Palabras clave = Asequible. Participación de la comunidad.
Desarrollo económico. Participación. Transporte público.
Categorías = Infraestructuras: acceso al transporte. Procesos de
planificación regional y urbana: planificación comunitaria.
Contacto principal:
Empresa Transporte Coletivo de Diadema (ETCD)
Av. Presidente Juscelino, 640
Diadema, Sao Paulo, Brasil
09950-370
011-7461744
Patrocinador:
Empresa de Transporte Coletivo de Diadema, Prefeitura Municipal
Diadema
Av. Presidente Juscelino, 640
Diadema, Sao Paulo, Brasil
09950-370
011-7461744
Socio:
Prefeitura Municipal de Diadema
Sousa, Klinger Luiz de Oliveira
R. Ver. Gustavo Sonnewend Netto, 108
Diadema, Sao Paulo Brasil
09920-710
011-7491144
Socio:
Camara Municipal de Diadema
Pires, Marcio Chaves
Av. Presidente Juscelino, 640
Diadema, Sao Paulo Brasil
09950-370
011-7461744
Inicio: 12/95
Situación previa en la ciudad en cuanto a transporte
Hasta 1986, el sector del transporte en Diadema contaba con una
red del sector privado que cubría unas pocas rutas largas,
generalmente circulares y que servía a los diferentes barrios sin
preocuparse de los aspectos técnicos del análisis de la demanda
de viajes. A la red de transporte local se añadió una confusa
línea metropolitana que cruzaba la ciudad y la enlazaba con la
capital del estado, sirviendo a los usuarios en los trayectos
intermunicipales. Durante ese período, hubo una gran diferencia
entre las empresas pertenecientes al sistema municipal y las que
operaban en el sistema metropolitano en cuanto a tarifas y
calidad de los servicios.
El control público de la red de transporte a nivel local era
precario: carecía de la más mínima infraestructura para la
gestión del servicio con la consiguiente falta de planificación
y supervisión de la explotación. En estas condiciones, la firma
privada acabó definiendo rutas, horarios, frecuencia,
instalaciones, niveles de calidad, etc., evidentemente buscando
maximizar los beneficios. El sector público quedó a cargo de la
definición de tarifas, lo que se hacía normalmente basándose en
razones estrictamente políticas, ya que no había datos técnicos
de los que deducir los costes del servicio, ni tampoco había
criterios para orientar la política de precios en el sector.
El control social sobre el sistema no existía, ya que no había
datos oficiales de la participación de usuarios ni de empleados.
En períodos de crisis severas, las movilizaciones se limitaron
a manifestaciones ante el parlamento local o incluso al saqueo
de las instalaciones. El hecho de que en aquel momento, menos del
50% de las carreteras de la ciudad estuvieran pavimentadas y
tuvieran instalaciones de drenaje y canalización de aguas
residuales deterioró aún más la situación del transporte en la
ciudad. En algunas barriadas el tráfico se hizo prácticamente
imposible durante las épocas de lluvias.
Los criterios de la política municipal de transporte
El descontento con el sector del transporte era grande debido a
los bajos niveles de oferta y calidad del servicio. Para sanear
la situación, se impuso una serie de medidas ligadas a los
siguientes criterios:
Los instrumentos para una política municipal de transporte
La primera medida con cierta repercusión tuvo lugar en 1986. Se
creó una empresa municipal, ETCD, que iba a convertirse en un
factor de influencia en la red de transporte municipal. Como
estaba autorizada a planificar, gestionar y explotar la red y
tenía una concesión exclusiva de explotación de la red pública
de transporte en autobús en Diadema, la empresa, en realidad,
transfirió al ayuntamiento la responsabilidad integral en materia
de transporte urbano. En los fueros de la Empresa Municipal se
menciona una tal Junta Consultiva. La junta no es parietal y se
compone de representantes del vecindario directamente elegidos
por la población, que, junto con los representantes de las áreas
ejecutiva y legislativa, pueden decidir acerca de la gestión de
la empresa, la planificación y explotación de la red, la política
de precios y el sector del transporte en general.
A partir de 1991, con el comienzo de una línea metropolitana que
atraviesa la ciudad y que se compone de una red de tamaño medio,
que une tres de los mayores municipios del área metropolitana con
la capital del estado, se demostró que era posible realizar un
acuerdo entre las administraciones local y central. Este convenio
permitió la completa integración entre la red de transporte local
y la red metropolitana. Fue el tercer instrumento importante en
la política de transporte local.
El camino elegido por la Política Municipal de Transporte
El éxito que obtuvo la política de transporte en Diadema no se
explica del todo por la consistencia de los criterios previamente
establecidos, ni por la efectividad de los instrumentos
empleados. La razón reside fundamentalmente en el proceso de
recorrer los diferentes estadios de esta política, logrando a lo
largo de los últimos nueve años un nivel creciente de
perfeccionamiento sin perder de vista los criterios básicos.
Es la importante noción de proceso lo que ha incidido aquí como
factor decisivo del éxito de la experiencia, desde que la
coyuntura inicial que marcó las primeras líneas cambió
drásticamente en función del contexto económico y político del
país. De este modo, eran necesarios los cambios en la política
local. Estos cambios se llevaron a cabo ciertamente sin que en
cualquier caso, se comprometiera la esencia de la propuesta y
permitiendo así su avance continuado.
Así, fue posible que la empresa municipal pasase de ser un mero
instrumento de control público del sector a ser un instrumento
de gestión del mismo. Hoy, por ejemplo, en lugar de tener una
responsabilidad total sobre la explotación de la red (un
monopolio estatal), la Empresa Municipal sólo se hace cargo del
60%. El 40% restante lo explotan dos empresas privadas. La
Empresa Municipal se encarga básicamente de los siguientes
aspectos:
En cuanto a la participación del usuario en la gestión, la
evolución tuvo lugar a través de una vía no institucional y, por
tanto, autónoma, que desde hace dos años se reúne mensualmente
con representantes de la ciudad, las empresas que explotan la red
y los cuerpos de gestión y normativa para discutir acerca del
sector transporte y proponer soluciones. Sin que lleguen a tener
un poder real, o siquiera como consejeros sobre las políticas
oficiales de transporte, el foro acabó teniendo una auténtica
influencia política en las decisiones, ya que entre sus
asistentes se contaban cargos de decisión formal, como pueden ser
miembros de la Junta Consultiva, del parlamento local o el cuerpo
gestor.
Con respecto a la conveniencia de la mutua colaboración entre la
Empresa Metropolitana y la Municipal, la evolución consistió en
una mayor integración que gradualmente iba afectando a casi todas
las líneas intermunicipales que cruzan el municipio. Hoy a través
de la validez de la transferencia de todas las líneas municipales
y casi el 80% de las intermunicipales, se puede garantizar una
tarifa uniforme independiente del número de líneas que se usa en
la actualidad.
Conviene observar aquí que la integración con el servicio que
explota la Empresa Metropolitana en andenes exclusivos en redes
semicerradas, permitió una mejora global de la calidad de la red,
dado que el equipamiento cuenta con tres puertas más cómodas y
espaciosas, además del hecho de que estas líneas están casi
completamente separadas del tráfico urbano, lo que lleva a un
mayor grado de comodidad y puntualidad. En este sentido, estas
líneas sirven de referencia a las líneas municipales en cuanto
a calidad y una vez que la población ha accedido a estos
estándares, comienza a reclamarlos en el resto de las líneas,
incluyendo la municipal.
Dada la sensibilidad de la red a las peticiones de la comunidad,
se inició un esfuerzo para reducir la vida media del
equipamiento; en los últimos 24 meses ésta se redujo de 6 a 4
años. Además, en un 30% aproximadamente del equipamiento se
instalaron tres puertas más anchas, con detalles ergonómicos
similares a los utilizados en la Empresa Metropolitana. También
se ha intentado estandarizar el montaje del equipamiento, con
vistas a incrementar la facilidad del usuario para reconocer un
determinado autobús. Para mejorar la fiabilidad de la red, todas
las líneas se reprogramaron con correcciones señaladas por línea
y se aumentaron las medidas de control.
La infraestructura también sufrió un proceso de crecimiento. Hoy,
el 100% de las calles oficiales del municipio están pavimentadas.
El 80% de los andenes están cubiertos y provistos con un sistema
de información y quejas que se puede utilizar sin grandes
molestias ni burocracia. Además, hay un sistema de información
fuertemente implantado: un programa de radio diario de la
comunidad que cubre toda la ciudad y queda bajo la
responsabilidad de la Junta Consultiva, donde se recoge la
información y se efectúan las críticas oportunas.
Los resultados obtenidos
Hoy día, tras los nueve años que han transcurrido desde que se
dieron los primeros pasos para un cambio radical en la red de
transporte local, todos los indicios apuntan al éxito de la
política que se eligió y se llevó a cabo. Desde el punto de vista
de los usuarios, un reciente estudio sobre su actuación en las
diferentes políticas sectoriales encargado por la administración
local, reveló que en el 70% de los casos las políticas de
transporte municipales reciben la calificación de "buena" y
"excelente", siendo el tercer servicio municipal en cuanto a
valoraciones positivas. Más específicamente, los índices de
aprobación "excelente" y "bueno" llegan al 94% en lo que se
refiere al aspecto global, destacando como la mejor actuación de
todos los servicios urbanos de dicha administración.
Desde un punto de vista regional, la política municipal de
transporte en la ciudad está ganando importancia en su micro-región por ser el único sistema integrado físicamente y en
términos de la política de tarifas. Y esto a pesar de que las
ciudades de los alrededores cuentan con condiciones físicas
parecidas, ya que también están servidas por la red metropolitana
a través de andenes específicos y tienen terminales, además de
tener las mismas tarifas que Diadema. Únicamente en la capital
la tarifa predominante es algo más elevada.
Esta situación excepcional en la región dio recientemente a la
ciudad un lugar en la coordinación de un organismo estatal que
discute y actúa en cuestiones relativas a asuntos de importancia
para la gestión de las instituciones municipales.
También se observa aquí que el convenio anteriormente mencionado,
establecido con la organización metropolitana y que facilita la
globalización de la red, ha demostrado que es posible romper con
la tradicional rigidez burocrática de las instituciones,
característica de tantas iniciativas en el terreno de las
políticas públicas regionales. Los criterios adoptados buscaban
la ruptura con un formulismo legal estricto que existía en la
descripción de las competencias de las entidades de la
federación, apartándose de una alternativa pragmática a la
gestión del sector del transporte que obtenía beneficios para los
usuarios a través de un acuerdo entre dos organismos de las
respectivas administraciones indirectamente responsables, cada
una dentro de su propia esfera de acción. La solución adoptada
en este caso particular se está discutiendo como posible modelo
para otras cuestiones de naturaleza metropolitana. El gobierno
estatal, en lugar de querer representar un papel de referencia
neutral en asuntos municipales (lo que no ocurre nunca y ha
conducido recientemente a la crítica de su supuesto papel)
debería buscar un papel de facilitador para el entendimiento
entre ayuntamientos y en crear soluciones de mutuo interés de las
ciudades y su población.
Esta referencia es esencial aunque no traiga ningún beneficio
tangible a la población local, ya que señalaría soluciones a los
obstáculos institucionales, dirigidas a un avance continuo hacia
la integración de las redes de transporte, ampliando la
accesibilidad global de la población a los servicios urbanos.
Esto es lo más relevante cuando se discute la sostenibilidad de
proyectos de este tipo. En el contexto metropolitano, inserto en
una micro-región que acumula más deseconomías de escala que
ventajas locacionales y que además está ensombrecida por el
fantasma del paro estructural dados los reajustes que tienen
lugar en el sector industrial. Hay una gran necesidad de que las
políticas públicas, incluso aquellas con un carácter más social,
se enlacen con un proyecto de desarrollo de la región. Si se
demuestra que es imposible, será muy difícil para las políticas
públicas guiar el orden del día de los factores principales.
El proyecto discutido más arriba en el sector del transporte se
inserta en el debate económico, ya que representa una propuesta
local con repercusión en la región como un todo: crea en este
nivel una nueva ventaja locacional en un importante sector
enfocado al comercio y los servicios. Otro aspecto que garantiza
la sostenibilidad del proyecto es su naturaleza participativa.
En todo el proyecto, desde el momento de su concepción, la
participación del usuario queda garantizada. Éstos no sólo
reciben información, incrementando por tanto su capacidad a lo
largo del proceso, sino que influyen en la dirección del debate
y, de este modo, indirectamente constituyen uno de los elementos
en la formulación de la política. En un sistema democrático, esto
constituye una importante garantía de la continuidad del
proyecto, que ha quedado probada durante nueve años de gestión
ininterrumpida en Diadema, a pesar de las tres elecciones
municipales habidas.
Finalmente, debe recordarse que desde el punto de vista
económico, el proyecto es prácticamente autofinanciable, ya que
la tarifa no contempla ningún tipo de subvención. La política
municipal se basa en establecer tarifas realistas. Las fuentes
presupuestarias, por otro lado, están exclusivamente reservadas
para la renovación y ampliación del número de autobuses de la
Empresa Municipal, dado el hecho de que la tarifa por sí sola no
da para recuperar todos los costes de inversión a causa de los
costes relativos más elevados de la empresa pública que surgen
de las responsabilidades de la planificación y gestión y las
condiciones más favorables del sector privado en cuanto a
préstamos.
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