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Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1996, y catalogada como GOOD.
(
Best Practices Database.)
País/Country: Brasil
Región según Naciones Unidas: América del Sur
Región ecológica: Continental
Ámbito de la actuación: Ciudad
Instituciones: Gobierno local
Palabras clave = Organizaciones basadas en la comunidad (OBC).
Gestión ambiental. Política de vivienda. Gestión de usos de
suelo. Gestión urbana.
Categorías = Vivienda y usos de suelo: acceso a la financiación
de la vivienda; ordenación territorial y normativa (SIG
incluido). Buena gestión urbana: legislación; gestión y
administración públicas; criterios de intervención pública.
Procesos de planificación regional y urbana: planificación
comunitaria.
Contacto principal:
Pref. Diadema, Habitaçao e Desen. Urbano
Rua Almirante Barroso 111
Diadema, Sao Paulo Brasil
09912-900
011-445 7750/ 011-4457751
Patrocinador:
Prefeitura Municipal de Diadema, Habitaçao e Desenvolvimiento
Urbano
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Socio:
Negrelos, Eulalia
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Además de esto, la constitución introdujo nuevos conceptos como
la función social de la propiedad que, si bien no está definida
de una forma suficientemente clara, permite, mediante la
aplicación de los nuevos instrumentos urbanos de los municipios,
que los usos del suelo se determinen en beneficio de la sociedad.
Diadema ha probado a utilizar esa autonomía para incrementar el
contenido democrático de la gestión de la ciudad y procurar el
acceso de los ciudadanos a los resultados de esta gestión. Son
ejemplos de esto la elaboración de un nuevo Plan General de
desarrollo urbano, el control municipal de la salud y los
servicios sanitarios, las políticas de conservación ambiental y
la política de financiación de la ciudad.
El otro contexto es el relacionado con el programa político de la administración actual en Diadema y con la política de apoyo a la comunidad. El fuerte compromiso político del partido que ha administrado Diadema durante 13 años, ha sido, entre otros, el actuar en términos de lucha contra la exclusión social. Éste ha sido el tono de este gobierno local, que incrementa el contenido democrático de su administración y estimula la participación de la comunidad y la redistribución de los ingresos.
Inicio: 12/95
Diadema se encuentra en la región del Gran Sao Paulo, tiene cerca
de 316.000 habitantes y 30,7 km2 de superficie. El 23% de su
territorio se considera zona de protección ambiental: la zona
cercana al lago Billings. Es un municipio exclusivamente urbano
con una alta densidad de población, que es, por ejemplo, la
segunda densidad más alta del estado y la tercera de Brasil.
El uso del suelo se caracteriza por la mezcla de industrias y
viviendas precarias de clase baja y media. Un 25% del total de
la población vive en zonas de infravivienda ("favelas", unas
veces mejoradas, otras sin intervención alguna), que ocupan un
3,5% del municipio. El sector industrial es predominante, y es
el responsable de absorber el 67% del empleo del municipio.
Política urbana
Las políticas urbanas se están repensando como un elemento
importante que aumente el contenido democrático del proceso de
acceso al suelo, a los servicios urbanos y a un medio ambiente
mejor. La política urbana que está desarrollando el Ayuntamiento
de Diadema no se limita únicamente a la planificación
territorial, sino que incorpora expresamente visiones sobre
cuestiones urbanas tales como el acceso al suelo y a los
servicios urbanos. Se guía por el principio de participación de
todos los agentes en la gestión de las políticas públicas. Tiene
en cuenta tanto la ciudad legal como la ilegal existente. La
planificación se interpreta como un proceso de negociación e
interacción de todos los agentes que producen la ciudad.
Revisión de la legislación urbana
El Plan General se aprobó en 1994, sustituyendo el anterior de
1973 que estaba restringido a cuestiones de planificación física
y que, en aquel momento, ya estaba caducado, teniendo en cuenta
las condiciones de crecimiento acelerado de aquellos años.
Mientras establece sus prioridades en la gestión de los recursos
disponibles, el nuevo plan considera expresamente la escasez y
el alto precio del suelo vacante y la diversidad de intereses de
los distintos agentes de la ciudad. Para poder formular el plan,
se organizaron más de 100 reuniones, en las que participaron los
movimientos comunitarios, las organizaciones empresariales y los
sindicatos.
El Plan General se diseñó a modo de corrección de las políticas
municipales orientadas a restituir la igualdad en las condiciones
de vida de los habitantes, y a establecer las líneas maestras en
los sectores de vivienda, medio ambiente, usos del suelo,
infraestructuras, transportes y alimentos, entre otros.
Una de estas líneas maestras, que considera la necesidad de
diseñar programas que atiendan las necesidades de la gran mayoría
que vive en casas precarias, fue por ejemplo ejecutar las
llamadas "Zonas Especiales" que son áreas de población de bajos
ingresos, con dos tipos de vivienda: un tipo destinado a las
zonas vacantes y otro dirigido a las zonas ocupadas actualmente
por infraviviendas. La implicación es que en estas zonas
solamente se pueden ejecutar viviendas para familias de bajos
ingresos, de manera que se reduzca el precio de este tipo de
suelo.
El uso del suelo en estas zonas especiales se basa en una
regulación más flexible, animando a que se regularice el suelo
actualmente ocupado y a que se optimicen las infraestructuras
existentes. El ayuntamiento está estimulando la colaboración con
el sector privado y la comunidad, logrando el acceso a la
vivienda de grupos que se establecieron por sí mismos en la
ciudad, casi siempre en unas condiciones marginales en relación
con el mercado real establecido.
El medio ambiente recibe una atención especial, que se concreta
en la propuesta de actuaciones e instrumentos legales para el
desarrollo de una política ambiental que garantice la
conservación y recuperación casi completa.
En el entorno construido, donde la coexistencia de actividades
diversas está creando numerosos conflictos, hay una gran escasez
de zonas verdes.
Diadema, a pesar de ser un municipio eminentemente urbano, tiene
zonas verdes de una calidad significativa que están
predominantemente en manos privadas. El Plan General las denomina
Áreas de Protección Ambiental. Esto implica que tienen que
cumplir una función social, como proporcionar servicios públicos
suficientes y contribuir a la estabilización del microclima y del
suelo. De esta forma, la calidad de vida de los habitantes se
mantiene.
En estas Áreas de Protección Ambiental sólo se permiten aquellas
actividades que son compatibles con la conservación del medio
ambiente. La ocupación requiere un estudio minucioso, a través
del así llamado Análisis Especial que se menciona en la ley,
dirigido a adaptar un proyecto particular a las características
del ambiente que le rodea.
Se crearon también mecanismos para estimular la colaboración
entre los propietarios de suelo y los ayuntamientos. Además, se
espera que haya una posibilidad de obtener una reducción del
impuesto de propiedad o Derechos Transferibles de Desarrollo para
los propietarios afectados por la conservación. En otras
palabras, estos últimos podrán utilizar sus derechos de
urbanización perdidos en otras partes de la ciudad, canjeándolos
por el desarrollo de otros derechos reales.
Ha quedado probado que estas medidas son efectivas para conservar
las pocas zonas de interés ambiental que quedan, que son vitales
para la ciudad. Los instrumentos mencionados apuntaban a
incentivos para realizar intervenciones sostenibles para los
propietarios, evitando la apropiación simple y costosa.
Política de Vivienda
En 1983, se inició una política de vivienda que reconocía la
existencia de las áreas de infravivienda. Esta política proponía
la mejora de estas áreas, garantizando el acceso al suelo y la
participación de la comunidad. Desde 1989 hasta 1992, se
realizaron intervenciones en 92 áreas de infravivienda, que
suponían el 50% de las áreas existentes en ese momento. Las
intervenciones tenían como objetivo las infraestructuras y los
servicios urbanos, concentrándose en la ejecución de las
infraestructuras básicas, la pavimentación y el saneamiento.
Las intervenciones en los períodos iniciales, se centraron más
en mantener el máximo número de personas en las áreas mejoradas.
Así que, en vez de concluir la mejora en unas pocas zonas, se
optó por un planteamiento gradual en muchos años. Distribuir los
recursos significa atender a más familias y más situaciones de
emergencia.
A lo largo del tiempo, conforme el suelo empezó a ser cada vez
más caro, la ocupación de los barrios chabolistas se densificó,
continuaron invadiéndose muchas zonas de riesgo ambiental y
numerosas familias, excluidas como estaban del mercado real
establecido, fueron a vivir a casas de alquiler precarias, (las
llamadas "cortiços"). Para poder acometer las obras de mejora,
es necesario invertir una cantidad considerable en suelo, en
obras públicas o incluso en el realojo de las familias que viven
en zonas con riesgo ambiental potencial. Prácticamente todos los
recursos financieros asignados al sector de la vivienda provenían
de los recursos presupuestarios del ayuntamiento, que no dependen
de ninguna esfera gubernativa superior.
Ambas formas de intervención se pueden hacer y la cantidad de
recursos que se dedican a la vivienda va en aumento. Así que se
están creando instrumentos de regularización del mercado
establecido, que faciliten el acceso de los grupos con bajo nivel
de ingresos a este mercado que se está creando.
La administración actual está concluyendo la mejora de 73 áreas
de infravivienda, realizando intervenciones en el 38% de las
áreas existentes, asistiendo a cerca de un 52% de la población
de estas infraviviendas y al 12% de la población total del
municipio. Hay dos nuevos complejos residenciales en construcción
que atenderán a familias realojadas provenientes de áreas de
infravivienda en proceso de mejora y está en marcha el
"Movimiento de Alquiler de Viviendas", que afecta a 2.182
familias.
La regularización de la propiedad es otra línea de acción de la
administración. Cerca de 5.838 áreas de infravivienda han
obtenido ya la propiedad del suelo, lo que afecta al 37% de las
familias que viven en áreas de chabolas.
El ayuntamiento realizó directamente las obras públicas y las
intervenciones mencionadas anteriormente, bien a través de la
contratación de empresas constructoras, bien mediante grupos de
ayuda mutua, o por la combinación de empresas constructoras,
gestión municipal y grupos de ayuda mutua o, finalmente, mediante
una gestión completamente autónoma de la comunidad. La forma de
ejecución elegida está relacionada con la complejidad de los
trabajos que se van a ejecutar y con el nivel de organización de
la comunidad.
Política ambiental
El tipo de desarrollo urbano de Diadema, como en todo el mundo,
ha contribuido a generar daños al medio ambiente, como
inundaciones, erosión, epidemias y contaminación. Las medidas
correctoras que se requieren son muchas y algunas de ellas las
ha iniciado el gobierno municipal mediante programas de mejora
ambiental, plantación de árboles, recogida selectiva de los
residuos sólidos, construcción de áreas de recreo, recuperación
de las áreas degradadas y educación ambiental.
Para poder definir la política ambiental en colaboración con la
comunidad, así como para salvaguardar su actual puesta en marcha,
se estableció el Consejo Asesor Municipal para el Medio Ambiente
en junio de 1993. Es un organismo asesor y deliberativo con la
representación de los principales sectores organizados de la
ciudad. Este foro de discusión permite que se debatan las
cuestiones ambientales para poder apuntar soluciones colectivas.
Además, se ha constituido el llamado Fondo Municipal por el Medio
Ambiente, dirigido a dar soporte financiero a los programas
ambientales. Sus ingresos fundamentales provienen de los
resultados de las disposiciones y sanciones.
Las líneas maestras propuestas para las diferentes medidas de
control ambiental siguen la filosofía del concepto de desarrollo
sostenible y su orientación se puede caracterizar por las dos
palabras fundamentales: colaboración e integración.
La riqueza disponible de la ciudad principal y el agua que posee,
se encuentra en un estado demasiado deteriorado para el consumo
humano. Para poder revertir esta situación, el gobierno local ha
buscado un colaborador del sector privado para realizar un
sistema de vigilancia de los caudales de agua y, con los datos
recogidos, ejecutar un plan para recobrar la calidad del agua.
Una de las cuestiones más difíciles de resolver es el problema
de la recogida de los residuos sólidos. La ciudad produce
diariamente 200 toneladas de residuos sólidos domésticos. Como
no hay suficiente suelo para su eliminación, Diadema se ve
obligada a enviar los residuos a otros municipios con los
elevados costes que ello supone. Diadema ha buscado y encontrado
soluciones múltiples e integradas, como la ejecución de una
estación de transferencia y una planta de reciclaje.
La política ambiental municipal de Diadema se integra en los
principios de Agenda 21, que recoge como modelo los principios
de desarrollo sostenible. Por las características del municipio,
los temas sociales tienen un tratamiento prioritario y el proceso
de transformación se orienta hacia la mejora de la calidad de
vida de los habitantes de la ciudad.
Desarrollo socioeconómico
La administración actual está comenzando un proceso de apertura
de discusiones acerca del desarrollo socio-económico local. Las
entidades empresariales y los sindicatos, los institutos de
investigación y la comunidad interesada están participando
conjuntamente en este debate basado en la igualdad. El proceso
se dirige a estimular el desarrollo de la economía local,
fomentando iniciativas de creación de puestos de trabajo y
mejorando la calidad de los trabajos existentes. Además, los
cuellos de botella en el desarrollo económico local y su
potencial se deben aligerar en gran medida con este proceso.
A través de estas discusiones, Diadema planea elaborar un Plan de Desarrollo Económico Local para la ciudad. Como uno de los primeros pasos, la administración realizó un censo económico del municipio de Diadema a través del cual se registraron todas las industrias, comercios y servicios, fueran formales o informales.
Viabilidad económica de los programas sociales
Durante los últimos años, el ayuntamiento ha probado que es capaz
de incrementar el ritmo de inversión en sectores como educación,
salud, vivienda y saneamiento básico. Esto se ha cumplido al
máximo, desde que los gastos se han financiado predominantemente
por sus propios recursos presupuestarios. Las finanzas
municipales han mejorado a lo largo del tiempo básicamente por
dos razones. La primera es el aumento del impuesto de propiedad.
Además, la base económica de la ciudad está mejorando firmemente,
en especial gracias a la mayor flexibilidad en la concesión de
licencias a las empresas informales y a la afluencia de nuevas
empresas a la ciudad.
La democratización de la gestión de la ciudad
Es bien conocida la caótica situación en la mayoría de las
ciudades brasileñas y de toda Latinoamérica. Su pobreza está
creciendo, relacionada con la falta de ingresos y de empleo, de
saneamiento básico, de salud y de viviendas con condiciones
dignas; de la misma forma que los parámetros de degradación
ambiental y de deterioro de la calidad de vida de la población.
Una de las alternativas sugeridas para afrontar este caos es
tener en cuenta el concepto de "Desarrollo Sostenible". Han
llegado muchas experiencias a las mesas de los gobiernos, las
organizaciones no gubernamentales y los grupos comunitarios,
tratando de combatir la pobreza y de recuperar la calidad del
medio ambiente. Pero pocas de estas experiencias se han
enfrentado a los retos existentes, han puesto en marcha un
proceso de transformación y han logrado ser reproducibles. Para
entender el porqué, es necesario conocer el proceso tradicional
y excluyente de desarrollo urbano y económico de este país y
admitir que, para afrontar este tipo de retos, será necesario
llevar a cabo cambios económicos y políticos estructurales.
En vez de asumir las limitaciones del gobierno local para tratar
con las cuestiones mencionadas anteriormente, la administración
municipal de la ciudad de Diadema ha asumido su responsabilidad
política en esta materia, promoviendo políticas sectoriales
municipales de integración y luchando contra la exclusión social
y la degradación ambiental. Una nueva gestión de la ciudad, un
fuerte compromiso político y la continuidad política, ayudan a
consolidar políticas y programas orientados hacia la mejora de
la calidad de vida de los habitantes.
En este escenario, en el que las cuestiones estructurales son
fundamentales, donde el alcance municipal es limitado, donde la
disponibilidad de recursos es también limitada y donde el poder
adquisitivo de la gente es bajo, la sostenibilidad real que se
puede alcanzar es gracias al esfuerzo mutuo del gobierno y la
comunidad, dirigido a la "democratización del acceso a la ciudad"
(como los servicios urbanos, los transportes y el suelo) y a
recuperar el medio ambiente, construido o no.
La labor administrativa municipal de Diadema no consiste solamente en ejecutar los servicios urbanos y las obras públicas, sino que es principalmente trabajar con un estilo de gestión que permitan que todos los habitantes puedan expresar sus puntos de vista sobre la distribución de los recursos, el ranking de prioridad de las inversiones y las políticas sectoriales. La democratización está optimizando las inversiones públicas y ocupándose de la mayoría de la población.
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