| Buenas Prácticas > Concurso Internacional > 1996 > http://habitat.aq.upm.es/dubai/96/bp019.html |
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 1996, y catalogada como GOOD.
(
Best Practices Database.)
País/Country: Botswana
Región según Naciones Unidas: África (Norte de África y Madagascar incluidos)
Región ecológica: Árido y semiárido
Ámbito de la actuación: Ciudad
Instituciones: Académicas y científicas, gobierno central, gobierno
local y organismos internacionales.
Palabras clave = Medio ambiente. Igualdad. Residencial. Desarrollo
sostenible. Planificación urbana.
Categorías = Igualdad y equidad de género: Disponibilidad de los
recursos; control de los recursos; plena participación de la
sociedad; legislación (igualdad). Erradicación de la pobreza:
acceso a los préstamos; creación de empleo. Servicios sociales:
educación; salud y bienestar; seguridad; grupos vulnerables.
Vivienda y uso de suelo: vivienda asequible; acceso a la
financiación de la vivienda; propiedad del suelo y seguridad;
organización territorial y normativa (SIG incluido).
Contacto principal:
DRTP
P Bag 0042
Gaborone, Botswana
+267 354100
Patrocinador:
Swedish International Development Cooperation Agency (SIDA),
Stockholm
Sida
Stockholm, Suecia
Socio:
Department of Town and Regional Planning, Ministry of Local
Government (DTRP)
Richard Segodi
P Bag 0042
+267 357145
Socio:
Swedeplan, National Board of Housing, Building and Planning (KTH),
Stockholm
Viking, Nils
Stockholm, Suecia
S-100 44
+46 8 790 7978/7967
viking@arch.kth.se
Inicio: 01/89
Interrupción: 03/95
Los ricos no tenían limitaciones. Podían edificar una segunda
vivienda para alquilar. Podían construir un almacén para todo tipo
de usos. A los pobres, que a menudo dependían del subarriendo como
suplemento para su economía, no se les permitía tanta libertad. Las
economías sumergidas de subsistencia se refugiaron en las reservas
de suelo para viales y los espacios abiertos fuera de ordenación.
La expansión urbana, el establecimiento de zonas de edificación en
bloques, la falta de un transporte público eficaz y asequible y el
hacinamiento en un tipo de vivienda pequeña "europea", a menudo
construida con materiales "permanentes" no asequibles, constreñían
a la mayoría de la población urbana.
El nuevo Código favorece una mayor eficacia al anticiparse al
crecimiento de las infraestructuras y los costes del transporte, la
carencia de suelo y otros recursos en las áreas urbanas.
Generalmente permite el incremento de densidades, acepta usos
mixtos de suelo y fomenta una economía informal. Sus normas para la
gestión residencial son las mismas para todos. Los avisos se
realizan de forma que puedan ser conocidos por la mayoría de la
población. En este sentido se favorece a los menos privilegiados.
La alineación de fachadas respecto a fondos y linderos se reduce a
2,5 metros y la ocupación del solar se incrementa del 33% al 50%.
Se permiten las actividades económicas sin perjuicio del medio
ambiente. Actualmente todos tienen libertad para construir una
segunda vivienda, que se puede alquilar, y para construir un
almacén permanente. Se fomentan los ingresos suplementarios.
El nuevo Código se ocupa de los ancianos y los desfavorecidos en
los usos de suelo residencial para varias familias, suelo comercial
y, actualmente regulado, ciudadano y comunitario. Se garantiza la
accesibilidad, por ejemplo, por medio de rampas. Se debe
proporcionar espacio libre privado y zonas verdes para niños y
adultos en las viviendas multifamiliares. Se permite el aumento de
la altura de la edificación para este uso de suelo, pero se
restringe mediante normativa sobre ascensores y escaleras de
incendios. Deben proporcionarse áreas de zonas verdes para los usos
de suelo comercial, ciudadano y comunitario.
El nuevo Código pretende ser claro para todos sus usuarios respecto
a los derechos y obligaciones. Para este fin, proporciona un
listado con una interpretación de las palabras clave y los
conceptos utilizados. Las ilustraciones son sencillas.
El nuevo Código tenía que ser el resultado de una acción conjunta
con otras agencias involucradas, sobre todo las de Vivienda,
Investigación y Cartografía, Obras, Comunicaciones, y los
Departamentos de Edificación, Salud e Ingenieros Civiles a nivel
del gobierno local, la Corporación Paraestatal de Vivienda de
Botswana (BHC)) y la Oficina del Fiscal General. El borrador se
envió a los ministerios y departamentos involucrados,
organizaciones profesionales y ONG para su consulta. También se
organizaron seminarios y talleres a nivel local y regional para
discutir y evaluar el borrador. Todo lo que se extrajo de esta
revisión se reflejó en la propuesta final que fue aprobada por la
Junta de Planificación de la Ciudad y el País (TCPB). El Ministerio
consideró el Código de interés nacional e intervino para ampliar
las bases de aplicación a nivel de gabinete. Anteriormente, el
Comité de Revisión de la Normativa comprobó su compatibilidad con
el marco superior de normativas. El gabinete aprobó el nuevo Código
en marzo de 1995.
La revisión reconoció dos premisas: en primer lugar, que la
expansión urbana, la calificación para construcción de bloques, los
estándares no asequibles e inadecuados y la falta de equidad, no
llegaban a un desarrollo sostenible; y segundo, que el potencial de
alojamiento y construcción de asentamientos, que movilizaría, tanto
recursos humanos como de otro tipo, debía ser explotado al máximo.
El diseño del nuevo Código basa, pues, su enfoque en una estrategia
de capacitación, solicitando reformas en la regulación para evitar
el hacinamiento innecesario. También acepta que el desarrollo
sostenible requiere tanto la erradicación de la pobreza como
concienciar sobre lo relativo al medio ambiente. La equidad es un
factor fundamental para lograr ambos.
Para acometer la revisión del Código era necesario valorar si el
enfoque seleccionado era realista. Las especificaciones nacionales
en cualquier sistema de normativa para proporcionar asentamientos
y vivienda tienden a ser extensas e imprecisas, pero pueden ser un
indicador que lleva implícita la intención del gobierno. No había
una especificación clara para favorecer a los menos privilegiados
en el Plan de Desarrollo Nacional de Botswana (NDP7) pero existían
indicios de cambio. El Plan, ahora en curso, de 1991-97 reconoce la
necesidad de un enfoque de desarrollo integrado. En cuanto a
justicia social, éste argumenta que una transición a una gestión
más diversificada podría conllevar que las subvenciones estuvieran
mejor repartidas y que todos pudieran tener acceso a un alojamiento
adecuado; habrá "...subvenciones específicas, determinadas, para
proporcionar vivienda a aquellos que lo necesiten, para correr con
los gastos de los servicios básicos y de vivienda..." (MFDF 1991,
pag 421).
En la Ley para la Planificación de la Ciudad y el País de Botswana
de 1997 no se hacía referencia a la autogestión. Algo típico en esa
época es la estrategia de "arriba a abajo" en el hecho de devolver
el poder de planificar a la autoridad local. Aun así, la agencia
responsable había aceptado cambiar la ley y considerar que la
presente debería actualizarse a este respecto.
Los Estándares Urbanísticos (UDS) de 1981, operacionales desde el
inicio de los trabajos sobre el Código, contenían referencias
específicas con vistas a favorecer a los menos privilegiados: los
servicios de infraestructura y las instalaciones deberían
establecerse de forma que aseguraran las mejores condiciones para
el desarrollo futuro. Las UDS revisadas de 1992 no hacen ninguna
referencia respecto a favorecer a la mayoría de rentas bajas, pero
impone una reducción del 50% del tamaño mínimo de parcela para esta
categoría. Exigen, sin embargo, que todas las parcelas de uso
residencial estén provistas de instalaciones de saneamiento que les
permitan prevenir la contaminación de las aguas. Con dudas desde la
consideración convencional del medio ambiente, este sistema permite
una economía de escala y hace innecesaria la zona de protección
sanitaria entre la fosa séptica y el espacio habitable. La parcela
se puede utilizar de forma más eficaz. Se ha reducido
considerablemente el consumo de agua, gracias a modernos sistemas
de suministro de agua compatibles con el medio ambiente que ya
están en el mercado.
La todavía vigente Ley de la Construcción de 1981, contiene dos
tipos de normativas para el control de la edificación: uno, con
estándares de intervención, para la vivienda de bajo coste y
autogestionada; y el otro, para el resto de las categorías.
Legalmente, la mayor parte de la construcción debería regularse con
el primer tipo. Pero en la práctica no se utiliza. La razón es que
adoptar materiales de construcción "permanentes" y técnicas
"modernas" llega a ser un requisito indispensable para conseguir la
licencia de edificación. Al reconocer que también esta ley está
desfasada, el gobierno se propone revisarla. Como decisión
preliminar, decidió que el nuevo Código debería recoger aquellos
asuntos relacionados más directamente con la construcción antes que
la normativa para la planificación. El Código sería objeto de
continuas modificaciones, posibilitando cambios y ajustes, y la
compatibilidad con unas nuevas TCPA y una nueva Normativa de la
Edificación.
El alojamiento urbano en Botswana está supervisado por el Código y
organizado a través de la Agencia para la Vivienda Autogestionada
(SHHA). La Agencia es una institución del gobierno local apoyada
por el gobierno central. Dejando aparte el comparativamente menor
sector de la vivienda privada, BHC proporciona el mayor porcentaje
de vivienda. El gobierno prepara actualmente parcelas SHHA e
infraestructura básica tales como viales pavimentados y asfaltados,
drenajes, conexiones a la red de abastecimiento de agua y
saneamiento para prevenir la contaminación de las aguas. Las
parcelas se destinan a ciudadanos de rentas bajas que residan en un
área concreta, empleados o empresarios, con no menos de 21 años y
que no tengan todavía en propiedad o en arriendo una parcela. Los
ingresos medios anuales para una unidad familiar tipo fueron de 630
a 5.250 dólares estadounidenses (1 BWP, Botswana Pula= 0,35 dólares
estadounidenses) en 1994. Al inquilino de la parcela se le
aseguraba la forma de tenencia y se le ofrecía un préstamo de
materiales de construcción (Building Materials Loan (BML)) como
materiales de construcción "permanentes". El préstamo se concede
sólo si los estándares de la construcción se ajustan a lo
establecido en la normativa de la edificación, señalada más arriba,
inicialmente concebida para vivienda no autogestionada. En 1994, la
tasa de servicio para cubrir los costos de gestión de la parcela y
canalizaciones de agua fue de 4,2 a 5,27 dólares al mes. El plan de
SHHA se ha diseñado para ser autofinanciado y se espera que los
arrendatarios de las parcelas reembolsen el BML y paguen la tasa de
servicio. Del 63% de todas las unidades familiares que en 1989
fueron alojadas a través de la SHHA, el 315 eran subarrendadas
(MFDP 1991, pag. 408). El 4% de la provisión total de viviendas
estaba ilegalmente ocupado en 1991. En Francistown, la proporción
era del 16,5% (ibid, pag 408). NDP7 muestra que, justo antes del
diseño del nuevo Código, el número de espacios habitables por
unidad familiar era de 2,48 y la media de personas por espacio
habitable era de 1,62 (ibid 1991, pag 407). Una primera observación
sugiere que las viviendas del área de SHHA adolecen de
hacinamiento, algo que corrobora una revisión reciente de la
agencia (MLGMH 1992, pag 1). La demanda existente de vivienda de la
SHHA no satisfecha, alcanzaba en 1992 12.000 parcelas, y las
predicciones eran de 5.000 viviendas al año, entre el 1992 y el
2000 (ibid, pag 3-3). La previsión de población en Botswana para
1996 es de 1.492.000 personas (MFPD 1995).
El tope para un préstamo para materiales a través de la SHHA en
1994 era de 1.260 dólares, y la devolución del préstamo era al 9%
a 15 años. El crédito para la gestión de la SHHA también se puede
conseguir de la Sociedad de la Construcción de Botswana (BBS)), a
condición de que la forma de propiedad no sea un Certificado de
Derechos (COR) sino una Subvención Estatal a Plazo Fijo (FPSG). El
coste medio, según un tasador privado, para acogerse a una FPSG era
de 0,88 dólares por metro cuadrado. Actualmente, todas las parcelas
asignadas a través de la SHHA pertenecen a esta categoría FPSG.
Otra condición es que esté realizada la conexión a la red de
abastecimiento de agua. El coste para ello, gracias a la diversidad
de niveles socioeconómicos de los barrios residenciales del área de
Botswana, fue tan sólo de 63 dólares en Gaborana, en 1994. Una
renta mínima por unidad familiar de 175 dólares al mes, cualificada
para conseguir el mismo año un préstamo de un máximo de 3.500
dólares, a devolver a un 14,5% de interés, a 25 años. Los ingresos
medios mensuales de una unidad familiar de rentas bajas eran de
52,5 a 292 dólares en 1994, y el BBS puede establecer el salario
mínimo mensual cualificado en 52,5 dólares. Esto podría
proporcionar un préstamo de 1.120 dólares. A la vista de ello, el
coste de una vivienda tipo SHHA construida de forma convencional es
de 2.800 dólares. La BBS, no obstante, no exige la edificación con
materiales de construcción "permanentes" ni técnicas "modernas".
Es útil buscar también, al objeto de hacer realistas las ambiciones
del diseño, los indicios que demuestren que las declaraciones de
intenciones para favorecer a las mayorías están autorizadas por las
agencias ejecutoras para el proceso de planificación. Había tres
indicios: en primer lugar, los estándares de servicios más
equitativos en la nueva UDS; en segundo lugar, el encargo de la
revisión independiente de la SHHA, la cual recomienda materiales de
construcción más baratos y autóctonos, y la eliminación de
subvenciones para vivienda urbana a los grupos con ingresos altos
y medios; y, en tercer lugar, la actuación mediante la cual BBS
concede crédito a los participantes en la SHHA, y por la que se
puede extender este crédito hasta llegar a las categorías de
ingresos más bajos de la SHHA.
También se encontraron indicios en la planificación espacial
ejecutada en Botswana. Por ejemplo, los barrios residenciales
albergan distintos niveles socioeconómicos. Únicos en esta región,
ahora son pauta y están aceptados por el NDP7.
La base teórica que sostiene el enfoque para diseñar el nuevo
Código encuentra apoyo tanto en la Teoría de la Justicia como Bien
de
Rawls (
Rawls 1972) como en el Utilitarismo. La primera aconseja
que el contrato social debe basarse en la premisa de que la
desigualdad sólo puede tolerarse si es en beneficio del menos
favorecido. La segunda tiene como objetivo maximizar la utilidad
total o felicidad, pero a menudo se le acusa de ignorar los
factores distributivos, (
Daniels 1975).
Beatley (1984) aplica el
principio de maximización de
Rawls para la gestión del crecimiento
urbano, y predica que ésto produce mayores inversiones para las
clases bajas, sin perjudicar a los más ricos. La definición de
maximización de
Rae (1981), es preferible cualquier inversión que
maximice los mínimos, aprueba la teoría de
Rawls, y se puede
aplicar para analizar los marcos reguladores. Esto no perjudicará
a los más favorecidos en una economía de crecimiento. En una
economía estancada o de recesión, esto implicará sacrificios por
parte de las clases más pudientes.
Ya son discernibles los impactos del nuevo Código. En el uso de
suelo de vivienda unifamiliar, se ha permitido a las categorías de
rentas bajas reducir la distancia a linderos e incrementar la
ocupación de parcela. Se acepta la economía informal. Los bloques
de vivienda de coste medio y alto, que ocupan menos espacio que las
viviendas adosadas, se están haciendo habituales. Esto proporciona
densidad. En las solicitudes de vivienda plurifamiliar, los
monótonos bloques de apartamentos iniciales, con espacio sólo para
aparcamiento justo delante y sin zonas verdes, se han reemplazado
por urbanizaciones imaginativas con grandes espacios abiertos para
cada apartamento, áreas de zonas verdes, aparcamientos alejados de
los espacios habitables y numerosas rampas para los ancianos y
discapacitados. Actualmente puede utilizarse una mayor superficie
de parcela para uso de suelo comercial, ciudadano y comunitario.
Esto proporciona un mayor beneficio económico al gestor. A cambio,
se han tenido en cuenta la reducida movilidad de los ancianos y los
discapacitados, y las necesidades generales para mejorar el medio
ambiente. No hay razón para pensar que estos cambios no vayan a
continuar.
Es aún pronto para evaluar los impactos en el desarrollo
industrial. Las normas existentes respecto a la ocupación del solar
y distancias a linderos se han relajado, y se han endurecido en lo
que se refiere al cuidado del medio ambiente. Es también demasiado
pronto para evaluar los impactos del nuevo Código respecto a los
usos mixtos de suelo, anuncios publicitarios y gasolineras.
Las oportunidades para transferir el enfoque al nuevo Código están
limitadas por las características locales. Es probable que la
particular historia y economía de Botswana haya hecho posible el
tratar asuntos de justicia distributiva, lo que será difícil de
llevar a cabo en cualquier momento en otro lugar. ¿Es la
relativamente reciente urbanización de Botswana y su buena economía
lo que ha proporcionado barrios residenciales mixtos y una
distribución equitativa de infraestructuras básicas, físicas y
sociales?. La respuesta es posiblemente afirmativa. Con todo,
existen ventajas sociales y económicas inherentes al enfoque
difíciles de evaluar -una, que es inicialmente costoso, pero
proporciona economía de escala, cohesión social y autogestión.
Algunos elementos deberían imitarse directamente, por ejemplo, las
normas sobre protección ambiental para la industria y la atención
a los ancianos y discapacitados en usos comerciales y comunitarios.
Los asuntos culturalmente más complejos, como las normas de
igualdad para todos los niveles socioeconómicos, la autonomía de la
autoridad local para tratar los temas de intervención y control de
la planificación urbana, las normas generales para regular mayores
densidades y los usos mixtos de suelo, pueden necesitar una
aplicación gradual. Es probable que exista la necesidad de contar
con el apoyo de los tecnócratas, políticos y ONG para lograr un
desarrollo sostenible, basado en la erradicación de la pobreza, el
fomento de la participación ciudadana, concienciación de la
igualdad de sexos y protección ambiental.
Referencias
Beatley, T. 1984. "Applying Moral Priciples to Growth Managment".
En el "APA Journal". Otoño de 1984, pag 459-469.
Daniels, N(ed).1975. "Reading Rawls: Critical Studies of a Theory
of Justice". Basil Blackwell, Oxford.
(MFPD) Ministry of Finance and Development Planning. 1991.
"National Development Plan 7 1991-1997".
Editorial del gobierno. Gaborone.
(MFPD) Ministry of Finance and Development Planning. 1995.
"Provisional Population Projections 1991-2021".
Central Statistics Office. Gaborone.
(MLGLH) Ministry of Local Government, Lands and Housing. 1992.
"Review of the Self-Help Housing Agency".
Maendelelo (Botswana) en asociación con Wohlhuter & Associates,
Gaborone.
Rae, D. 1981. "Equalities". Harvard University Press. Cambridge.
Massachusetts.
Rawls, J. 1972. "A Theory of Justice". Oxford University Press. Oxford.
Todas las aplicaciones
Uso de suelo residencial
Uso de suelo comercial y ciudadano/comunitario
Industrial
| Buenas Prácticas > Concurso Internacional > 1996 > http://habitat.aq.upm.es/dubai/96/bp019.html |