Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas
patrocinado por Dubai en 2010, y catalogada como
BEST.
(Best Practices Database)
País/Estado — Brasil
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — tropical y subtropical
Ámbito de la actuación — ciudad
Agentes — gobierno local; fundación; gobierno central.
Categorías —
Uso de la información en la toma de decisiones: sistemas de información geográfica (SIG), técnicas de cartografía.
Vivienda y derechos humanos: prevención de deshaucios forzados.
Contacto Principal
Defensa Civil de Juiz de Fora — gobierno local
José Mendes da Silva [defesacivil@pjf.mg.gov.br]
Av. Garibaldi Campinhos, 169
Vitorino Braga Juiz de Fora
Cep.: 36060-140
Brasil
Tel: +(0055 32) 3690-7359
Fax: +(0055 32) 3690-8386
Socio
Instituto de Investigaciones Tecnológicas — fundación
Agostinho Tadashi Ogura [atogura@ipt.br]
Avenida Professor Almeida Prado E 532
Sao Paulo
CEP 5508901
Brasil
Tel: +(0055 11) 3767-4770
Colaboración técnica.
Socio
Fundación para el Apoyo y Desarrollo de la Enseñanza, Investigación y Extensión. — fundación
Hélio Antonio da Silva [relacionamento.fadepe@ edu.br]
Calle Jose Lourenco Kelmer S / N (Pro Decano de Extension e Investigación)
Juiz de Fora
CEP 36036 -330
Brasil
Tel: +(0055 32) 3231-2250
Colaboración técnica.
Socio
Caja Económica Federal — gobierno central
José Henrique Marques da Cruz [sr2598mg@caixa.gov.br]
Calle Oscar Vidal 111, 4 piso, Centro Juiz de Fora
CEP 36010060
Sao Paulo
Brasil
Tel: +(0055 32) 3228-7850
Colaboración financiera.
Socio
Prefectura de Juiz de Fora. — gobierno local
Prefecto Municipal [gabinete@pjf.mg.gov.br]
Juiz de Fora
CEP 36060140
Brasil
Tel: +(0055 32) 3690-7182
Colaboración política.
El Plan Municipal de Reducción de Riesgos por deslizamiento de tierras y rocas en los asentamientos precarios de Juiz de Fora tiene como objetivo la prevención y erradicación del riesgo social y ambiental que afecta a las familias pobres que viven en estos asentamientos a través de la impartición de cursos de formación y capacitación y de la planificación de acciones para reducir el riesgo y fortalecer la relación entre los tres niveles de gobierno.
Asimismo, el intercambio de información social, geográfica y urbana de la provincia ha permitido identificar las zonas más vulnerables cuyas características geológicas y geotécnicas muestran una alta predisposición a eventos destructivos durante los episodios de lluvia. La investigación que arrojó estos resultados se llevó a cabo a partir de la consulta de las bases de datos de todas las unidades de la administración municipal, que habían sido hace poco reorganizadas, actualizadas y transferidas a un sistema de análisis geográfico y ambiental.
El resultado fue una combinación de variables nunca antes vista. Se superpusieron los datos referidos a la estructura del suelo, geomorfología, transporte terrestre, fallas y fracturas, altitud, pendientes, usos del suelo, proximidad de ríos y calles con los que se dibujó el Mapa de Riesgos de Juiz de Fora.
Más tarde, los equipos técnicos realizaron un estudio de campo en 42 zonas que ha permitido determinar medidas de seguridad, recursos financieros, prioridades y plazos necesarios para erradicar las situaciones de alto riesgo en estos lugares. Entre otras, se definieron medidas estructurales para la recolección de basura y desechos, la protección de suelos, la reducción, drenaje y contención de las pendientes, la infraestructura de caminos y arroyos y la demolición de casas.
Entre las medidas no estructurales se definieron varias referidas a la educación ambiental, a la orientación técnica preventiva y la puesta en marcha de Centros de Defensa Civil.
Por último, se promovió un amplio debate con las comunidades afectadas a fin de proporcionar información acerca del plan y garantizar el derecho de la comunidad para proponer sus propias soluciones. Para ello se realizaron 40 audiencias locales y una gran audiencia final.
No existía ningún conocimiento acerca de los riesgos de los deslizamientos de tierra y rocas en los barrios pobres de la ciudad. Esta situación tenía a la Defensa Civil actuando sobre una visión limitada de carácter paliativo que no posibilitaba el desarrollo de estrategias preventivas o la demanda de fondos federales para los proyectos locales.
La prioridad principal de la iniciativa fue determinar de manera científica las zonas de riesgo a través de metodologías estandarizadas para la evaluación del riesgo en zonas urbanas. Para esto se trabajó a partir del análisis histórico de los deslizamientos de tierra entre los años 1985 (año en que comienzan los registros oficiales) y 2007. Se observó que los lugares que presentaban registros de víctimas mortales eran principalmente favelas. Este hecho llevó al equipo a investigar la causa de tales indicadores en las zonas urbanas más pobres.
Los actores sociales implicados en la iniciativa trabajaron en conjunto con los dirigentes comunitarios para movilizar a los integrantes de las comunidades afectadas.
- Conocer las áreas de riesgo.
- Cuantificar los grados de riesgo.
- Proponer las intervenciones a realizar.
Estos fueron los objetivos establecidos por los profesionales técnicos y sociales de la Municipalidad de Juiz de Fora conjuntamente con los de la Defensa Civil. Una vez determinadas las intervenciones necesarias, el municipio pudo establecer las prioridades locales para las áreas de riesgo y optimizar el uso de los recursos.
Se han puesto en marcha varias intervenciones piloto al tiempo que se están preparando otros 18 proyectos, ocho con fondos del gobierno federal más diez iniciativas locales.
Asimismo, se ha fomentado la puesta en mapas de los refugios alternativos de asistencia llegándose a contabilizar 148 refugios.
En un principio, la Defensa Civil de Juiz de Fora elevó al Ministerio de las Ciudades una petición de fondos federales para la puesta en marcha del proyecto. Se entregaron 156.840 dólares de EE.UU., considerando los 29.250 dólares entregados por el Ejecutivo Municipal en el momento de la firma de un contrato entre la municipalidad y la Caixa Económica Federal, agente que controla el uso de los recursos financieros del proyecto.
Más tarde, un acuerdo de cooperación con la Fundación para el Apoyo y Desarrollo de la Enseñanza, Investigación y Extensión permitió la contratación del personal requerido para la realización de los estudios académicos. Asimismo, los departamentos de planeamiento, políticas urbanas, sanidad y manejo ambiental de la municipalidad fueron invitados a contribuir a la elaboración de los mapas de las zonas de riesgo, invitación que fue atendida positivamente.
Con esta experiencia, se ha establecido un punto de referencia en relación con el uso de las Tecnologías de la Información. La utilización del software académico SAGA-UFRJ como se ha hecho en Juiz de Fora, no tenía precedentes. El sistema nunca había sido utilizado con tal cantidad y calidad de datos que permitieron generar resultados con un nivel de detalle tan alto.
Todos los datos, cartografías y georeferencias utilizadas fueron construidas por el equipo del proyecto que ha entregado asi una valiosa base de información histórica relativa a toda el área urbana.
En 2007, una tormenta de grandes proporciones obligó a suspender la iniciativa. Todo el equipo de la iniciativa tuvo que dedicarse a acciones de socorro. Esto provocó un retraso de dos meses en el calendario del proyecto, correspondientes a enero y febrero, meses en los que históricamente se producen las precipitaciones más altas.
En aquella ocasión el Consejo Municipal decretó el estado de emergencia y el Gobierno Federal destinó fondos para la ayuda de las víctimas de las lluvias. En ese marco, los últimos trabajos por parte del proyecto se relacionaron con dar orientación acerca de los datos obtenidos por la investigación y compilados en el Plan Municipal de Prevención de Riesgos.
Otra medida del Gobierno Federal para ayudar a las víctimas fue la creación del Fondo de Garantía por Tiempo de Servicio (FGTS)[1]. Para obtener las ayudas era necesario probar los daños ocasionados por las lluvias ante la Defensa Civil quienes para entonces ya habían reestructurado su sistema de información (SISDEC) para proporcionar la documentación necesaria que permitía probar la existencia de daños relacionados a los desembolsos por parte del Fondo de Garantía. El desarrollo de la cartografía supuso un salto de calidad para SISDEC. Se informatizó el sistema de numerado de los eventos, acción que a su vez permitió racionalizar y optimizar el servicio a la comunidad. El tiempo promedio requerido para registrar los eventos bajó de quince a tres minutos por caso, aumentando la capacidad del servicio y mejorando las condiciones para dar respuesta a las demandas, respuestas que fueron más rápidas, acertadas e inteligentes.
Asimismo, mucha información física y geotécnica, así como otra información relevante en el proceso de decisión, aparecía inmediatamente relacionada con las proximidades del domicilio registrado para ser analizada por los ingenieros.
Pronto el Plan Municipal para la Reducción de Riesgos contó con el reconocimiento del Departamento de Bomberos, mientras que su integración con las políticas del gobierno estatal permitieron la fácil disposición de los datos a aquellas instituciones que decidieran mejorar sus actuaciones territoriales.
El Plan Municipal para la Reducción de Riesgos se refleja también en mejoras operativas en la asistencia sanitaria y en las medidas de prevención ante el riesgo de muerte. Como ejemplo, la Comisión Permanente para el análisis del agua potable y alcantarillado (COMPAE) ha transferido a la Defensa Civil la misión de evaluar el riesgo de las solicitudes de conexión a los medidores de agua. Si el domicilio solicitante se encuentra dentro del zonas de riesgo, la solicitud será denegada. De la misma manera, las donaciones a víctimas del desprendimiento de cubiertas está sometida a que la vivienda en cuestión se encuentre fuera de las áreas de riesgo. De lo contrario, no se dispondría de suficiente material donado para el mantenimiento de las viviendas y familias que forman parte del Programa de Situaciones de Emergencia de la Municipalidad.
Por otra parte, se ha garantizado la participación comunitaria en la toma de decisiones promoviendo audiencias públicas que han generado la democratización del debate con la presencia de 1026 personas. En la movilización comunitaria ha sido decisivo el liderazgo del proyecto.
Entre los principales logros destacan:
- Optimización de las acciones de la Defensa Civil.
- Transferencia del conocimiento técnico y científico de la metodología adoptada por el Ministerio de las Ciudades a los funcionarios de la Municipalidad de Juiz de Fora que ha permitido obtener la cartografía de las zonas de riesgo ampliandolas a otras áreas más allá de las favelas.
- Determinación de las medidas estructurales y no estructurales necesarias en los sectores identificados como de riesgo alto y muy alto, así como la medida de estas acciones y sus costes.
- Priorización de intervenciones en las áreas de riesgo por parte de la Municipalidad basadas en los datos del Plan Municipal para la Reducción de Riesgos, favoreciendo el uso de los recursos en trabajos preventivos.
- Fomento de la participación popular en las políticas locales a través de la vinculación de las fases de diagnóstico del mapa de riesgos con la proposición de acciones.
- Acreditación por parte del municipio para obtener financiación a través del Programa Urbano de Regulación e Integración de los Asentamientos Precarios, con la preparación de la ingeniería básica para la concesión de proyectos de ejecución en ocho áreas designadas como de riesgo.
- Ejecución de obras que benefician directamente a las personas que viven en los asentamientos más pobres proporcionando condiciones de vida más dignas y seguras.
- La información compilada por la iniciativa ha permitido también la inclusión social de las comunidades que viven situaciones de vulnerabilidad y la determinación de cuáles serían las medidas favorables para mitigar los problemas de dichas comunidades.
El proyecto inicial fue posible gracias a la contribución de socios federales y municipales que actualmente usan el método desarrollado para disminuir de manera significativa los costes en recursos humanos. Asimismo, los Mapas de Riesgo han permitido a la Municipalidad competir por recursos a través de la presentación de proyectos al Gobierno Federal.
La inclusión social fue considerada desde los comienzos del proyecto a través de iniciativas como la puesta en marcha de acciones educativas, campañas de prevención y la construcción de Centros de la Defensa Civil (NUCDECs) a la vez que se promovía la participación popular.
Esta estrategia facilitó la entrada de los equipos de trabajo en las comunidades así como la comprensión de la misión del proyecto. Así, se realizaron hasta 40 audiencias locales que favorecieron el intercambio de conocimientos, la recogida de información y sugerencias a la vez que se fortalecía la confianza entre los profesionales y la comunidad.
La iniciativa ha motivado en la comunidad el cambio desde una lógica asistencial en caso de emergencia a una lógica de interacción preventiva.
Por su parte, la participación de instituciones educativas y de investigación ha permitido el intercambio entre teoría y práctica proporcionando beneficios a todos los participantes del proyecto.
Distintos departamentos municipales se alinearon con la iniciativa según la necesidad de asistencia técnica para cada sector. La elaboración de los Mapas de Riesgo puso en relieve la necesidad de que el proyecto fuera adoptado de manera permanente por el Consejo Municipal ya que en la práctica, ante los desastres, estos mapas estaban siendo usados como parte de la política pública tanto por la municipalidad como por el estado.
A nivel institucional, la Defensa Civil de Juiz de Fora asumió un gran cambio cultural en función del desarrollo de una metodología nueva para el país que hizo evidente la susceptibilidad del territorio al fenómeno de los deslizamientos de tierra.
Además de la riqueza de detalles que el diagnóstico ha entregado para la interpretación de la situación local, la base de datos ha permitido avances importantes en la operación del sistema de la Defensa Civil de la ciudad que ahora puede entregar informes georreferenciados.
- La experiencia vivida durante la puesta en marcha del proyecto Plan Municipal para la Reducción de Riesgos demuestra que es posible asociar política, conocimiento científico, experiencia empírica, plena participación social y planeamiento estratégico para obtener resultados de calidad.
- A través de las audiencias públicas hemos descubierto que la continuidad de un proyecto depende de la participación social que lo legitima. Sólo a través de los acuerdos públicos es posible obtener los mejores resultados, de lo contrario el esfuerzo sería enorme, unilateral y poco duradero.
- La experiencia ha puesto en relieve la necesidad de promover la participación comunitaria y la formación a través de los Centros de la Defensa Civil como una medida para incrementar la seguridad en todas las zonas del municipio. En este sentido, hemos descubierto la importancia de valorar el conocimiento local así como el valor de una memoria técnica que relacione el territorio con los fenómenos naturales.
- La decisión de no contratar a una empresa externa para la puesta en marcha del proyecto ha demostrado ser correcta. En vez de contratar un producto listo y acabado, el Consejo Estatal optó por llevar adelante la iniciativa, sumando socios y aprendiendo de cada paso de la experiencia. Así, quedó claro que la relación multisectorial es esencial para el éxito de las acciones de este tipo. Juntos, el gobierno municipal, instituciones educativas y de investigación, el estado, el gobierno federal y los líderes comunitarios han generado las sinergías necesarias para alcanzar resultados mucho mayores que la simple suma aritmética de sus fuerzas.
- Con el proyecto se ha confirmado que los indicios de escurrimientos masivos de tierras monitorizados por la Defensa Civil coinciden con las áreas de asentamientos precarios.
Se ha constatado que se ha hecho mucho, pero que aún queda mucho por hacer. Se ha abierto una nueva manera de estudiar el territorio en Juiz de Fora: la gestión de riesgos.
Juiz de Fora fue una de las primeras 13 ciudades de Brasil a las que se les adjudicaron recursos para la elaboración de un Plan Municipal de Reducción de Riesgos lo que la ha hecho formar parte del selecto grupo de ciudades pioneras en el desarrollo y puesta en marcha de los primeros planes de esta naturaleza constituyéndose en referencia para otras municipalidades del país.
La manera en que se llevó adelante el proyecto en Juiz de Fora en sí misma tenía un carácter pionero. Las bases técnicas y las herramientas usadas fueron proporcionadas por las instituciones asociadas al proyecto, sin embargo la metodología aplicada fue innovadora. El modelo de análisis territorial es único, así como la decisión por parte del equipo de diseño del modelo de completar el trabajo por sí mismo, asumiendo la responsabilidad de captar el mayor número de profesionales de distintas instituciones para unirlos al proyecto. El equipo permanente de la Defensa Civil se benefició así de transferencia de conocimiento científico capaz de generar nuevos estudios en otras áreas, reduciendo los costes para el gobierno. Esto ha concitado el interés de otras municipalidades en conocer cómo se prepara un Plan de Reducción de Riesgos, como las municipalidades de Muriaé, Barbacena, Santos Dumont y Cataguases.
En la actualidad, el proyecto ha sido aprobado como política pública y se utiliza en el Departamento de Planeamiento y Desarrollo Económico Federal de la Universidad de Juiz de Fora; en el Departamento Geotécnico del Comité del Plan Maestro de Drenaje Urbano del Departamento de Bienestar Social de los Bomberos del estado de Minas Gerais y también en el Departamento de Actividades Urbanas como catastro multipropósito.
A fin de promover la réplica del método desarrollado para la gestión y el análisis de riesgos, toda la información técnica y metodológica podría recogerse en una publicación conjunta para traspasar a otras municipalidades, independientemente del país de origen, el éxito de esta práctica de control de los riesgos locales.
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Socio | 2007 |
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IPT | - |
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FADEPE | - |
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Caixa Económica Federal | 97.500 |
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Prefectura de Juiz de Fora | 37.956,91 |
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Presupuesto total (dólares EE.UU.) | 135.456,91 |
Secretaría Nacional de Defensa Civil (2007) Política Nacional de Defensa Civil Brasilia, 2007, 82 pgs.
Associação Brasileira de Normas Técnicas (1996) NBR 13752 ¿ Perícias de Engenharia na Construção Civil. Rio de Janeiro, 1996, 8 pgs.
SOLOJENTSEV, Evgueni D. (2005) Scenario Logic and Probabilistic Management of Risk in Business and Engineering Rússia. Russian Academy of Sciences, 2005, 409 pgs.
CASTRO, Antônio Luiz Coimbra de (2007) Segurança Global da População Brasília. Secretaria Nacional de Defesa Civil. 2007, 65 pgs.
VEYRET, Yvette (2007) Os Riscos. O homem como agressor e vítima do meio ambiente São Paulo: Contexto, 2007, 319 pgs.
Carvalho, C. S., Galvão T. (2006) Prevenção de Riscos de Deslizamentos em Encostas Brasília, DF: Brasil, Ministério das Cidades.
Lambert, R. (2002) Engineering in Emergencies U.K., TDG Publishing.
Ministério do Planejamento e Orçamento (1996) Desastres Brasília, DF: Brasil
IPCC (2007) IPCC Fourth Assessment Report: Climate Change UN, 2007
Notas
[1]: N. del T.: El Fondo de Garantía por el Tiempo de Servicio (FGTS) otorga al trabajador protección financiera en situaciones de dificultad, como el despido sin justa causa o la ocurrencia de enfermedades graves. El ciudadano también puede utilizar el FGTS para formar un patrimonio que puede ser retirado, por ejemplo, en el momento de la compra de una vivienda propia o para la jubilación.