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Presupuestos participativos (Vitória, Brasil)

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2010, y catalogada como BEST. (Best Practices Database)
País/Estado — Brasil
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — isleña
Ámbito de la actuación — ciudad
Agentes — gobierno local; organización de base comunitaria (OBC); institución académica o de investigación; paraestatal; sector privado

Categorías — Buena gestión urbana: gestión y administración públicas; fomento de la colaboración pública y privada; políticas públicas; presupuestos y toma de decisiones participativas; transparencia y responsabilidad; movilización de recursos. Procesos de planificación urbana y regional: programación de la inversión del capital; elaboración de presupuesto; planificación comunitaria; remodelación urbana; gestión y resolución de conflictos. Participación ciudadana y riqueza cultural: participación comunitaria; riqueza social y cultural; educación cívica.


Contacto Principal

Prefectura de Vitória — gobierno local
Luciane Aparecida Bolda [labolda@vitoria.es.gov.br]

Av. Mal. Mascarenhas de Moraes, 1927, 
Bento Ferreira, Vitória, Espírito Santo,
P.C.: 29050-945
Brasil

Tel: +55 27 3382-6106 / 6066
Fax: +55 27 33826383


Socio

Prefectura popular de Vitória — organización de base comunitaria (OBC)
Waldemar Cunha Santos

C/Escadaria Maria Ortiz, 55, Centro
Vitória, Espírito Santo
P.C.: 29015-130
Brasil

Tel: +55 27 3223-8680 
E-mail: conselhopopulardevitoria@hotmail.com
mailto:
Colaboración política.


Socio

Universidad Federal del Estado de Espírito Santo — institución académica o de investigación
Maurício Abdala Guerrieri [mauricio.abdala@uol.com.br ]

Av. Fernando Ferrari, 514, Goiabeiras
Vitória, Espírito Santo
P. C.: 29075-910
Brasil

Tel: +55 27 4009-2513 
Colaboración técnica.


Socio

Gobierno del Estado de Espírito Santo — gobierno local
José Carlos Martins Coelho [jccoelho@sedurb.es.gov.br]

Rua Sete de Setembro, 362 Palácio da Fonte Grande, 5º andar, Centro
Vitória, Espírito Santo
P. C.: 29015-000
Brasil

Tel: +55 27 3223-5653
Fax: +55 27 3132-1203 
Colaboración financiera.


Socio

Caixa Econômica Federal(Banco público brasileño) — paraestatal
Jeferson W. Rondon de Souza

Av. Nossa Senhora dos Navegantes, 635, Ed. Corporation Office, Enseada do Suá
Vitória, Espírito Santo
P. C.: 29050-335
Brasil

Tel: +55 27 3357-5600
Fax: +55 27 3357-5555 
Colaboración financiera.


Socio

Banco Interamericano de Desarrollo (BID) — sector privado
Claudia Fernanda Riedlinger de Magalhães [claudiar@iadb.org]

SEN,  Quadra 802,  Cj F Lote 39
Brasília  D.F.
P. C.: 70800-400
Brasil

Tel: +55 61 3317-4276 
Colaboración financiera.


Resumen

Los Presupuestos Participativos, que comprenden la planificación, supervisión y ejecución de los presupuestos públicos con la participación de la ciudadanía, tienen como objetivo democratizar la gestión municipal mediante la planificación y aplicación de los recursos públicos de un modo más transparente y eficiente.

Esta es un práctica que combina los elementos de la democracia representativa y participativa, organiza un espacio de participación directa de la población para el debate de las necesidades de la ciudad. Consta de varias etapas:

Durante los encuentros regionales, además de definir sus prioridades, los participantes también eligen a sus representantes para la siguiente fase del proceso.

En las etapas de participación indirecta, los representantes elegidos discuten sobre el análisis técnico de las peticiones efectuadas durante los citados encuentros regionales, los ingresos y gastos municipales dictados para el año próximo, y los criterios para la distribucíón de los recursos. Finalmente, se definen las inversiones de los Presuspuestos Participativos para los dos años siguientes.

Los análisis técnicos están basados fundamentalmente en las líneas maestras han sido tratadas durante juntas municipales específicas, en las que también hay participación popular, que conducen a un ordenamiento integral de la ciudad que va más allá de una visión local y específica.

Para conseguir construir una conciencia crítica y un proceso autónomo de toma de decisiones, se ponen a disposición de los representantes algunos procesos de formación relativos a la participación popular, la democracia, las políticas públicas y los presupuestos participativos, además de caravanas en varias ciudades. El objetivo es proporcionar a los represenatantes herramientas que les permitan entender la complejidad que suponen la planificación y la provisión a la ciudad de las infraestructuras y equipamientos públicos necesarios.

En torno al 3,5% de los habitantes del municipio han tomado parte en las etapas asamblearias durante los tres años que se han llevado a debate de los Presupuestos Participativos. El plan de inversiones de estas tres ediciones comprende 201 acciones (obras y servicios), fundamentalmente en las áreas de educación, sanidad, infraestructuras, deporte, ocio, y vivienda.

Fechas Clave

Descripción

Situación previa a la iniciativa

La experiencia previa a los Presupuestos Participativos estuvo marcada por la inestabilidad, tanto política como metodológica, poniendo en evidencia la ausencia de criterios distributivos, que deberían priorizar a las zonas más pobres de la municipalidad. Además, se le había perdido el respeto a la voluntad de la población, había perdido su capacidad autónoma y democrática.

Establecimiento de prioridades

Siguiendo la metodología propuesta, tras realizar una evaluación precisa por parte de los delegados y el equipo de la administración, se decide que la prioridad del proyecto será destinar la mayor cantidad de recursos a las zonas más pobladas y empobrecidas, que presenta los más bajos índices de escolarización y la mayor escasez de infraestructuras y equipamientos públicos de la ciudad. Además, la puesta en marcha de procesos formativos es una prioridad dentro de las etapas establecidas que debe permitir crear un contexto adecuado para la continuidad de organizaciones sociales autónomas, respetuosas con las competencias de las instituciones públicas.

Formulación de objetivos y estrategias

Los objetivos principales del proyecto son: democratizar las administraciones públicas, realizar una planificación de la ciudad basada en la equidad y la justicia social, que contribuya a la consolidación y el aumento de la participación popular. Mediante las estrategias que hemos adoptado deberíamos conseguir avanzar en los siguientes aspectos:

Movilización de recursos

Los recursos disponibles para la implantación de los Presupuestos Participativos vinieron principalmente de las arcas de la ciudad. Sin embargo, parte del presupuesto viene de fuentes de financiación externa (Banco Interamericano de Desarrollo, Banco brasileño de desarrollo, CAIXA). Los Presupuestos Participativos son coordinados por una secretaría de gobierno; la Secretaría de Gestión Estratégica, responsable tanto del planeamiento y la coordinación de políticas, como de las acciones sectoriales en la gestión de la ciudad. La gestión de recursos es llevada a cabo conjuntamente por las secretarías encargadas de la ejecución de aquellas obras y servicios, aprobados por los Presupuestos Participativos y la Secretaría de Finanzas. Incluso se creó un departamento específico para la ejecución de los Presupuestos Participativos, que está formado por seis técnicos de diferentes áreas. La coordinación entre los movimientos sociales y el poder legislativo de la ciudad se lleva a cabo conjuntamente con otra secretaría, la de coordinación política.

Considerando que la población pide adoptar políticas en diferentes campos, los Presupuestos Participativos son un proyecto que involucra a todas las secretarías del gobierno. De este modo, un grupo de técnicos, formado por representantes de las secretarías requeridas, se constituyó con el objetivo de realizar un seguimiento y análisis de la ejecución de las obras y servicios aprobados con una perspectiva técnica.

Proceso

La historia de los movimientos populares en Vitória ha estado marcada por las interferencias de los poderes del estado mediante prácticas represivas, que han conducido a la percepción de la participación pública como instrumento de los poderes políticos, lo cual aumentó el carácter clientelista de la relación entre el poder político y la sociedad. La implantación de espacios para la participación popular se enfrenta a este marco histórico. Se pretende enfocar la planificación de la ciudad como la definición del uso de los recursos públicos, de un modo en que las decisiones se tomen de manera colectiva, bajo una serie de normas claras y previamente acordadas. La publicidad de estas normas y decisiones, la transparencia en la gestión de los recursos públicos, y la inversión en procesos educativos son estrategias que contribuyen a superar un reto como este, que requiere de intervenciones a largo plazo.

La visión parcial de la planificación de la ciudad, que requiere acciones específicas y localizadas es, del mismo modo, un reto que al que el Gobierno está haciendo frente. Una muestra del compromiso sobre este tema es la apuesta por un debate sibre los problemas y necesidades de la ciudad, que obtenga como resultado una planificación de calidad. Este hecho se constata en todos los gobiernos que han puesto en práctica los Presupuestos Participativos en Vitória: primero el proceso se centró en áreas globales, tras lo que el área a debate se limitó a los barrios. Esta circunstancia sumada a la histórica dislocación del movimiento popular contribuyó a la preponderancia de demandas locales, peculiares y específicas. Este recorrido nos lleva hasta la metodología adoptada en la última edición de los Presupuestos Participativos en la que se aumentó el área a debate y deliberación, que agrupa los vecindarios en áreas de planificación, estimulando de este modo procesos que hagan pensar la ciudad como un todo.

Con estas áreas de planificación, se crean espacios para la participación popular directa con el objetivo de debatir, señalar y clasificar sus problemas desde la elección de las necesidades prioritarias. Más adelante, las necesidades de obras y servicios son analizadas a nivel técnico por profesionales del ayuntamiento. Así es el equipo del gobierno quien define qué prioridades pueden ser incluidas en la Ley Presupuestaria de la Ciudad. El proceso de evaluación se realiza mediante reuniones entre representantes del pueblo y técnicos de la corporación municipal. La valoración se hace mediante informes administrativos que fusionan la imformación previamente notificada por las diferentes áreas específicas. En ocasiones también puede ser pertinente una investigación cualitativa. Los indicadores más frecuentes son: el grado de ejecución de las acciones prioritarias aprobadas, el porcentaje de inversiones realizadas en áreas con una calidad de vida urbana baja y la satisfacción de la población.

Resultados obtenidos

De los recursos para llevar a cabo las acciones aprobadas en el presupuesto participativo el 71% serán destinadas a regiones con una calidad de vida baja. El índice que califica aquellas áreas está basado en indicadores de educación, ingresos, vivienda y salubridad - el cual representa al 54% de la población de la municipalidad, y al 64% de los niños de 0 a 11 años; en estas regiones las mujeres son cabeza de familia en el 34% de los hogares.

El porcentaje de ejecución de las acciones prioritarias aprobadas es del 52%, considerando tanto las completadas como las que se encuentran en fase de ejecución. Estas acciones comprenden:

Debido a su complejidad, algunas actuaciones necesitan más tiempo para madurar antes de comenzar su ejecución. Con la finalización del 20% de los proyectos prioritarios, en 2010 se emprenderán nuevas acciones en las áreas de educación, bienestar, vivienda y sanidad.

La ejecución de las medidas aprobadas es un proceso que implica organización tanto popular como institucional que posibilita la integración entre diferentes áreas.

La creación de un equipo técnico ha subsanado las necesidades de análisis técnicos y presupuestarios, y ha optimizado la preparación de los proyectos, al tiempo que ha contribuido a la consolidación de la planificación participativa de la institución.

Sostenibilidad

El debate sobre la sostenibilidad de esta práctica está, básicamente, centrado en el fomento de la capacidad de gobierno y de gestión de los agentes involucrados en el proceso del debate presupuestario, por ejemplo, cuán efectivas pueden ser las inversiones en la capacitación permanente de los agentes sociales del autogobierno que son también corresponsables de la gestión de la ciudad y del uso y control de los recursos públicos. El fomento de dicha capacidad se puede percibir como el medio para la movilizar a la sociedad y mantener los procesos democráticos en relación con el Estado.

La corresponsabilidad en la toma de decisiones contribuye, no sólo a garantizar la ejecución de las necesidades priorizadas por el pueblo, sino que también permite la existencia de espacios para el debate de los proyectos y las políticas públicas que se llevarán a cabo y el mejor modo para hacerlo.

Otro aspecto que debe ser destacado es que este modelo puede replicarse en otros departaments de la misma administración. Obviamente, se deberían realizar los ajustes adecuados, tomando en cuenta las peculiaridades de cada caso. Nos estamos refiriendo a dudas y procesos de debate que puedan ser modificados con el objetivo de mejorar la elaboración de las políticas públicas, expandiendo la participación popular más allá de la decisión de qué trabajos serán priorizados cada año. Por tanto, es una práctica opuesta a la tecnocrática y normativa planificación tradicional que ha demostrado su ineficiencia para establecer relaciones de corresponsabilidad entre la ciudad y los ciudadanos, así como sus deficiencias para resolver problemas que que se tornan cada vez más complejos cuando dependen de diferentes territorios.

Lecciones aprendidas

Una importante enseñanza de los Presupuestos Participativos fue la de entenderlos como un ámbito de planificación integral de la ciudad, poniendo el énfasis en las distintas áreas a partir de la identidad cultural, social y económica, y no a partir de la perspectiva de las directrices políticas del gobierno. Las peticiones de inversión pública no deben ser analizadas de forma aislada, sino que deben estar basadas en criterios concretos, como la disponibilidad de recursos presupuestarios y las necesidades de servicios e infraestructuras necesarias para el desarrollo de la ciudad. La legitimidad de este cambio se refuerza por el hecho de que una gran cantidad de experiencias en Brasil adoptan los mismos criterios, especialmente Porto Alegre y Belo Horizonte.

La importancia del proceso para la formación de los actores implicados fue otra importante lección que aprendimos. Es de gran importancia trabajar con ahinco a lo largo de todo el proceso de preparación de los actores, creyendo en los Presupuestos Participativos como una importante herramienta que ayuda al establecimiento de nuevas relaciones con el gobierno —relaciones que se espera que estén basadas en el derecho y en la corresponsabilidad en la administración de la ciudad y sus recursos. Deberían construirse políticas basadas en una relación de protección y buen entendimiento. Esto con la asunción de un papel político y pedagógico que empuje al fortalecimiento de las prácticas asociativas democráticas bajo el auspicio de la ética, la justicia social y los derechos está relacionado con el desarrollo de procesos formales de aumento de la capacidad de autogobierno, pero tambien .

La integración entre las diferentes áreas municipales es un reto constante en la ejecución de los Presupuestos Participativos, y debe ser constantemente actualizada. La mayoría de las quejas están referidos a la actuación de más de un cuerpo administrativo. Esta situación ha llevado a la creación de un grupo de técnicos, compuesto por representantes de; diferentes cuerpos administrativos, y al desarrollo de un sistema de evaluación integral de la ejecución de los trabajos.

Transferibilidad

Vitória ha estado trabajando en la Red Brasileña de Presupuestos Participativos [Red Brasileira do Orçamento Participativo] desde su creación en 2007. La red se creó para integrar las experiencias en presupuestos participativos en Brasil. Tras cinco encuentros e incontables reuniones virtuales, la red realiza el intercambio de prácticas de Presupuestos Participativos, y por tanto, la preparación de aquellos gestores que estarán implicados en las actividades de la red. Actualmente, 57 ciudades brasileñas forman parte ella. La red facilita la relación entre numerosas ciudades que presentan atractivas e interesantes iniciativas, las cuales han sido analizadas para contrastar si se adecuan a las necesidades de Vitória. Es preciso señalar las más significativas:

La experiencia de Vitória ha contribuido a este proceso. En el V Encuentro de la Red Brasileña de Presupuestos Participativos, que se llevó a cabo en João Pessoa, en marzo de 2010, Vitória lideró el debate en lo referente al segumiento de la ejecución de los Presupuestos Participativos, desde sus aspectos prácticos. Esta práctica debería ser sistematizada y ponerse a disposición de todos las ciudades miembros de la red. En este camino, Vitória ha contribuido directamente a la puesta en marcha de los Presupuestos Participativos en Cachoeiro de Itapemirim, en el estado de Espírito Santo, en colaboración con los equipos técnico y de gestión de dicha prefectura.

Siguiendo las directrices de la Red Brasileña de Presupuestos Participativos, con respecto a la importancia del trabajo colectivo a nivel estatal, con el objetivo de aumentar el número de ciudades miembros de la red y consolidar las experiencias locales, Vitória ha alentado la fundación de la Red Capixaba de Presupuestos Participativos, con el objetivo de consolidar las prácticas actuales y contribuir a la puesta en marcha de nuevas experiencias en el estado.

Perfil Financiero

Socio

2006 2007 2008 2009 2010
Prefectura popular de Vitória               
Universidad Federal del Estado de Espírito Santo               
Gobierno del Estado de Espírito Santo             14,03%
Caixa Econômica Federal       2,26% 1,63%   
Banco Interamericano de Desarrollo          18,35% 15,63%
Presupuesto total 1.949.841,17 13.575.327,11 19.994.490,1627.785.336,4663.301.387,59

Cantidades expresadas en dólares EE.UU.

Legislación y políticas relacionadas

La Constitución brasileña de 1988 contiene varios artículos sobre participación ciudadana en la definición de las políticas públicas. A partir de esto, se establecen —tanto en los estados federales como en las municipalidades— consejos en los campos de educación, sanidad y bienestar entre otros, que aseguran la democracia participativa en Brasil. Las experiencias en Presupuestos Participativos se han ampliado en este contexto.

Algunas municipalidades han introducido legislación específica sobre participación pública para la elaboración de presupuestos. En la ciudad de Vitória se establecieron por medio de la ley nº 5165 de 2000. No obstante, aunque el planificación jurídica y la legislación específica pueden contribuir a la institucionalización de los Presupuestos Participativos, no pueden garantizar la aplicación de los principios fundamentales de un proceso democrático efectivo.

De entre estos principios debemos señalar:

Referencias

Prefectura de Vitória  (2009)   Boletín de los Presupuestos Participativos.   Número 5, 16 pp. 

Prefectura de Vitória  (2010)   Presupuestos Participativos 2010/2011. Base metodológica   57 pp. Disponible en: http://www.vitoria.es.gov.br/arquivos/20090922_cartilha_op_2010_2011.pdf 

Prefectura de Vitória  (2008)   Boletín de los Presupuestos Participativos   Número 4, 16 pp. 

Prefectura de Vitória  (2007)   Boletín de los Presupuestos Participativos   Número 3, 8 pp. 

Prefectura de Vitória  (2007)   Presupuestos Participativos 2008/2009. Base metodológica   Mayo de 2007, 40 pp. 

Prefectura de Vitória  (2007)   Presupuestos Participativos 2008/2009. Criterios técnicos   Mayo de 2007, 15 pp. 

Prefectura de Vitória  (2007)   Boletín de los Presupuestos Participativos   Número 2, 8 pp. 

Prefectura de Vitória  (2007)   Boletín de los Presupuestos Participativos   Número 1, 8 pp. 

Prefectura de Vitória  (2005)   Presupuestos Participativos 2006/2007. Base metodológica   Mayo de 2005, 20 pp. 

Prefectura de Vitória  (2005)   Presupuestos Participativos 2006/2007. Manual de lor presupuestos públicos    Mayo de 2005, 24 pp. 

Edición del 4-11-2010
Traducción del inglés: Javier Moñivas Ramos
Revisión: Carlos Jiménez Romera
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Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid Universidad Politécnica de Madrid Ministerio de Fomento
Grupo de Investigación en Arquitectura, Urbanismo y Sostenibilidad
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