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País/Estado — España
Región según Naciones Unidas — Europa
Región ecológica — costera
Ámbito de la actuación — regional (internacional)
Agentes — gobierno regional; gobierno central; fundación.Categorías — Erradicación de la pobreza: creación de puestos de trabajo. Vivienda: vivienda asequible; acceso a la financiación de la vivienda; ordenanzas y estándares.
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Como consecuencia de la dificultad para acceder a una vivienda, tanto por la fuerte inflación de los precios en el mercado inmobiliario, como por la creciente disparidad entre la evolución de los salarios y la del coste de la vivienda, se hicieron necesarios programas que dieran respuesta a las necesidades de los ciudadanos. Dichos programas consistían en la creación de dos redes: una de mediación para el alquiler social, con la idea de incrementar el número de viviendas en régimen de alquiler al que puedan acceder los sectores sociales más sensibles, y otra de viviendas de inclusión, para dar soporte a las entidades sin ánimo de lucro que gestionan viviendas tuteladas para colectivos en riesgo de exclusión social, con la idea de fomentar e incrementar la oferta de estas viviendas y ayudar a personas que requieren una atención especial.
Desde su creación en el año 2005 hemos constatado un creciente interés tanto de las administraciones locales como de las entidades sin ánimo de lucro por formar parte de ellas. La red de mediación ha permitido dar salida a las viviendas desocupadas y resolver la demanda de vivienda a precios asequibles (actualmente existen 89 bolsas de mediación que han gestionado desde su inicio unas 9.000 viviendas).
Por otro lado, la red de viviendas de inclusión ha servido para atender la necesidad de las entidades sociales y de los colectivos para los que trabajan. Esta red la constituyen actualmente 108 entidades que gestionan unas 600 viviendas albergando y tutelando a unas 2.400 personas.
También hemos constatado las sinergias entre ambas redes, ya que los usuarios de la red de inclusión que han superado la tutela y avanzan hacia su propia autonomía pasan a ser usuarios de la red de mediación.
En los últimos 10 años los precios del mercado residencial y las facilidades de financiación han llevado a muchas familias al endeudamiento, y la oferta de vivienda de alquiler no ha sido una alternativa a la compra para los sectores de población con menos recursos: jóvenes, trabajadores con rentas medias-bajas y personas en riesgo de exclusión residencial.
A partir de nuestra propia experiencia desde 1997 en la aplicación de cláusulas sociales y de experiencias previas ejercidas por algunos municipios y/o entidades, los cuales ya habían empezado a captar vivienda del mercado libre para ofrecerla a precios más asequibles, se hizo un estudio y se solicitó colaboración para crear la red de mediación; de un modo parecido se procedió con la red de inclusión. Se solicitó la colaboración y el saber hacer de la fundación Caixa Catalunya —que ya daba apoyo a entidades sin ánimo de lucro que gestionaban viviendas para sus procesos de inclusión, sobre todo en materia de rehabilitación y asesoramiento— para la creación del nuevo programa. De esta forma, creamos el marco metodológico y el marco legal.
La red de mediación tiene como objetivo dar salida a la vivienda del parque desocupado y conseguir un parque suficiente de viviendas para políticas sociales. La gestión y la coordinación la lleva a cabo ADIGSA, previo convenio de colaboración entre ayuntamientos y otras administraciones locales para la creación de las bolsas de mediación, donde sus gestores se comprometen a informar de los objetivos y ventajas de la red, a buscar viviendas y a tramitar los contratos.
La red de inclusión tiene como objetivo fomentar e incrementar el número de viviendas tuteladas con el objetivo de garantizar una vivienda digna a los colectivos mal alojados, sin hogar, etc.; todo ello estableciendo sinergias entre las propias entidades e inclusive con la Administración.
Gracias a la creación de un marco metodológico y legal en las políticas de vivienda se pudieron destinar recursos financieros. Por un lado, a las bolsas de mediación se les concede una aportación anual que se calcula en base a la población del territorio que atiende (padrón continuo), además de una facturación variable en concepto del volumen de gestión y de los servicios prestados. Del mismo modo, las entidades sin ánimo de lucro perciben anualmente una aportación fija por cada una de las viviendas de inclusión que gestionan.
De cara a mejorar la gestión de la red de mediación, se creó una aplicación informática con la que tener conocimiento de todas las consultas, contratos y solicitudes de los usuarios hacia las bolsas, y también como mecanismo para que todas a la vez tuvieran la misma información.
Trimestralmente se imparten cursos de formación para reforzar la mediación y profundizar en posibles cambios legislativos o de aplicabilidad técnica. En estos programas la administración pública no es un simple recurso legal y económico sino que aporta su capital humano reforzando y colaborando con las bolsas y entidades sin ánimo de lucro, aunque no es menos cierto que la atención directa al usuario se realiza desde las bolsas y entidades.
Una vez analizadas las experiencias previas en otros municipios y entidades fue necesario establecer el marco teórico y legal para llevar a buen puerto los programas.
De entrada, hubo que convencer a otros municipios de las ventajas de implantar las bolsas de mediación. Para ello habían de reconocer el parque de vivienda desocupada y considerar la demanda que tenían. Respecto a las entidades sin ánimo de lucro, se trataba de una cuestión de fortalecer la pequeña red ya preexistente y de reforzar las sinergias que había entre ellas; del mismo modo, expandirse en todo el territorio catalán, ya que la red preexistente era mayoritariamente de Barcelona y de sus alrededores.
En el caso de la aplicación de la cláusula social del programa, se basa sobre todo en concienciar y sensibilizar a las empresas constructoras de que reservar uno o dos puestos de trabajo en la obra que han de desarrollar no les representa ningún perjuicio económico, ni siquiera en su ejecución. Los perfiles escogidos para estas reservas suelen ser del nivel más bajo y, como provienen de los servicios sociales y/o promociones económicas de los ayuntamientos, generalmente han pasado por un proceso de formación en la construcción. Superado este primer momento, la respuesta de los municipios, entidades y empresas constructoras ha sido muy positiva, creándose el nivel de corresponsabilidad necesario para poder llevar a cabo todos los programas.
Haber podido establecer un marco legal y poder hacer una aportación económica también ha favorecido el desarrollo de los programas. Aún así, hay ciertos elementos que pueden representar un escollo sobre todo para las entidades sin ánimo de lucro, no tanto por el esfuerzo que hacen para poder sufragar el mantenimiento de las viviendas para los colectivos en riesgo de exclusión residencial, como por tener que sensibilizar a algunos propietarios del uso que se dará a su vivienda y por hacer frente a normativas fiscales que gravan tanto a la entidad como al propietario. Otros elementos a considerar son la diversidad territorial, la propia evolución del mercado de la vivienda y el sistema financiero, elementos a tener en cuenta para resituar el programa de manera que pueda ajustarse al máximo a las necesidades de la ciudadanía. Por otro lado, las ayudas que se ofrecen a los propietarios, como son las obras de rehabilitación para poner al día su vivienda en alquiler, son ejecutadas en su mayoría con empresas de inserción, que ya cumplen con el requisito máximo de trabajadores en situación de riesgo de exclusión.
Desde la creación de las redes se ha constatado un creciente interés tanto de las administraciones locales como de las entidades sin ánimo de lucro en formar parte de éstas. La red de mediación ha permitido dar salida a las viviendas desocupadas y resolver la demanda de vivienda a precios asequibles. Las garantías que ofrece el programa de mediación a los propietarios, como son las ayudas a la rehabilitación, los seguros de caución y multirriesgo o la propia mediación, han sido el elemento clave para captar estas viviendas que de otro modo no se habrían abierto al mercado.
Por su lado, la red de inclusión ha servido para atender la necesidad de las entidades sociales y de los colectivos con los que trabaja. También hemos consolidado el puente entre las dos redes, ya que los colectivos de riesgo que ya han salido de la tutela de las entidades hacia su propia autonomía pueden haber sido usuarios de la otra red (la de mediación).
Cabe destacar que aquellas administraciones locales que gestionan viviendas por medio de los Servicios Sociales refuerzan la red de viviendas de inclusión, como se recoge en el Decreto 13/2010, sección 5, donde se la califica como «Red de viviendas de Inclusión Social Municipal».
Actualmente existen 89 bolsas de mediación que han movilizado desde su inicio unas 9.000 viviendas, y contamos con 108 entidades sin ánimo de lucro que gestionan unas 600 viviendas que albergan y tutelan a 2.400 personas. Las obras de rehabilitación impulsadas desde el programa de cesión a la administración han sido ejecutadas por empresas de inserción o por empresas acogidas a la cláusula social. Los recursos aportados desde la Administración autonómica (humanos, técnicos y financieros) han permitido crear sinergias entre las distintas administraciones (locales y autonómica) y la sociedad civil.
La sostenibilidad del programa se debe a una firme voluntad política de dar respuesta, por un lado a una necesidad básica recogida en la misma constitución y refrendada por todo un marco legal que recoge esta voluntad, y por otro, las voluntades de la sociedad civil y el resto de las administraciones de llevar a cabo estas políticas que beneficien a todos los ciudadanos.
El haber conseguido un incremento en la oferta de vivienda de alquiler en el mercado inmobiliario a precios inferiores en un 15-20% respecto del precio del mercado nos demuestra la efectividad del programa. De la misma manera, haber evolucionado hasta 108 entidades con 630 viviendas de inclusión, así como haber logrado una cobertura el último año del 92% de las reservas de puestos de trabajo bajo la cláusula social de las obras de rehabilitación licitadas por Adigsa, nos ejemplifica la solidez que está tomando la red de inclusión.
El 2 de febrero de 2010 se publica el nuevo Decreto 13/2010 del Plan por el Derecho a la Vivienda 2009-2012, en el que se mantienen las líneas de trabajo de los años anteriores y se refuerzan los programas de vivienda social. También se mantiene el Anexo II de regulación de la cláusula social, contenida en el pliego de bases y referida a las obras que incorporan reserva de puestos de trabajo, así como se publica la propuesta de acuerdo de gobierno sobre las medidas en materia de contratación pública.
Por lo tanto, la Administración autonómica, las Administraciones locales, las entidades sin ánimo de lucro, las empresas de inserción, etc. recogen nuevamente el testigo para avanzar y consolidar estos programas, que permiten a una franja importante de la población (que va desde los más vulnerables a los no tan vulnerables) a no quedar excluidos residencial ni laboralmente. La aplicatividad del decreto se está llevando a cabo bajo convenios de colaboración entre la Administración autonómica y el resto de entes colaboradores.
Con una relativamente pequeña inversión pública se ha conseguido dar respuesta a varios problemas: la salida al mercado de vivienda desocupada, la rehabilitación del parque de viviendas (las ayudas al propietario han incentivado precisamente estas reformas), la sostenibilidad del entorno, la asequibilidad de los precios de la vivienda, el incremento de viviendas de inclusión, los procesos de inserción laboral y las mejoras en la integración social y de convivencia.
Cabe destacar la capacidad de corresponsabilidad entre administraciones, así como las sinergias establecidas entre las entidades sociales y entre éstas y la administración. De todas maneras, se debe tener en cuenta que aún hay escasa oferta de vivienda social y que muchas veces no existe el equilibrio entre oferta y demanda, siendo imprescindible estar permanentemente preparado para poder hacer frente a estos desequilibrios, teniendo muy presente tanto el sistema financiero, que en más de una ocasión puede representar una amenaza, como el mercado inmobiliario, ya que según sea su evolución nos veremos obligados a trazar nuevas estrategias que permitan mantener los mismos beneficios a los ciudadanos con menos recursos.
Para mantener en condiciones el programa se ha de ser sensible a las necesidades reales de la población, tener en cuenta los desequilibrios territoriales y estudiar el mal alojamiento, con el objetivo de mejorar todavía más la situación residencial de los ciudadanos. Del mismo modo, para mejorar el acceso al mercado laboral, se han de reforzar los cursos de formación en sus áreas municipales y sensibilizar a otras administraciones de la aplicabilidad de la cláusula social, que sin sobrecoste, permite insertar laboralmente a personas en riesgo de exclusión laboral. También sería necesario hacer un estudio de la distribución de las entidades que gestionan viviendas de inclusión, no sólo por su colectivo sino por su distribución territorial, para tener más conocimiento de la realidad de cada territorio y así establecer respuestas más adecuadas a sus necesidades.
En 2004 se iniciaron una serie de experiencias para favorecer el acceso a una vivienda digna a colectivos con dificultades, mediante el soporte de acciones de mediación residencial. Su objetivo era poner viviendas de alquiler a disposición de colectivos que, a causa de no cumplir ciertas garantías, tenían dificultades para acceder a ellas.
Una vez demostrada la capacidad de este proceso entre entidades y diferentes ayuntamientos, se vio la necesidad de crear un marco normativo, metodológico y legal que permitiese dar cobertura a toda la Comunidad Autónoma. El nacimiento de la red de mediación para el alquiler social dejó algún vacío, sobre todo con lo referente a las entidades sin ánimo de lucro que atienden a los colectivos más excluidos, por lo que se normalizó y se dio carácter legal a la nueva red de viviendas de inclusión.
Estas dos redes complementarias una de la otra son de sencilla transferibilidad, tienen voluntad política y son fácilmente exportables a cualquier comunidad en la que existan viviendas desocupadas, en la que haya necesidad de acceso a la vivienda y en la que haya necesidad de adecuación de la vivienda. Con una inversión relativamente pequeña por parte de la Administración, no han de existir impedimentos legales para poder desarrollar esta práctica de mediación entre ciudadanos y entidades sin ánimo de lucro. Del mismo modo, se debe procurar que las obras de rehabilitación las desarrollen aquellas empresas dedicadas a la inclusión laboral o que apoyen la cláusula social.
El desarrollo de los programas ha permitido conocer los ámbitos de actuación de las distintas entidades sin ánimo de lucro, así como a las bolsas de mediación conocer a las entidades que ejercen en sus municipios, creándose sinergias entre ellas y permitiendo establecer mecanismos de derivación, bien sea entre entidades, bien sea entre entidades y la propia bolsa de mediación, estableciéndose una red que permite cada vez más la cohesión social del territorio.
Una vez más se constata que trabajando en red y en favor de la transversalidad se obtienen mejores resultados que trabajando de forma individual. Se ha observado una alta capacidad de aceptación dentro de los municipios, de forma que se solicita desde las propias viviendas de inclusión la gestión directa de los Servicios Sociales y se demanda la aplicabilidad de las cláusulas sociales en aquellas obras de rehabilitación que ellos mismos desarrollan.
La conjugación de los tres programas nos ha permitido trabajar en más de un flanco, dando respuesta a más de una necesidad, abarcando los colectivos de la llamada franja intermedia con recursos escasos, los colectivos necesitados de tutela y los que están en un proceso de inserción laboral. La práctica en su conjunto y el poder trabajar de forma individual su capacidad de transferirse los ha hecho más ricos.
| Socio | 2005 | 2008 | 2009 |
| Fundació Caixa Catalunya | 7,14% | 5,10% | 4,96% |
| Total (euros) | 9.916.134,48 | 11.505.094,40 | 9.673.233,00 |
La práctica se ha llevado a cabo a raíz de de los decretos de despliegue del Plan por el Derecho a la Vivienda y del Pacto Nacional para la Vivienda 2007-2016, recogidos ambos en la Ley 18/2007 de Derecho a la vivienda.
En esta ley se recoge en sus artículos 69 y 70 las grandes líneas de actuación de las dos redes, en las que se describe por ejemplo que el departamento competente en materia de vivienda ha de establecer el sistema de concertación público y privado para estimular a propietarios e inversores privados a poner en el mercado vivienda destinada a personas y a unidades de convivencia con dificultades para acceder a la vivienda; que el sistema ha de ser gestionado por la red de mediación y la de inclusión, y que las viviendas obtenidas por el sistema de mediación pueden ser ofertadas a las entidades sin ánimo de lucro o a los servicios sociales municipales para que las puedan utilizar como viviendas de inclusión.
Sin olvidar que en su artículo 2 (finalidades), punto j, dice textualmente «potenciar la participación de las cooperativas de vivienda y de las entidades de carácter social y asistencial en las políticas de vivienda, en actuaciones de promoción, construcción, conservación, rehabilitación y renovación del parque y en trabajos de administración y gestión de las viviendas», lo que permite que las obras de rehabilitación se lleven a cabo con empresas de inserción y que se mantenga viva la cláusula social en dichas obras.
Algunos municipios legislan (servicios, tasas, etc.) en beneficio de aquellos propietarios que aportan su vivienda a los programas sociales.
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