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País/Estado — Filipinas
Región según Naciones Unidas — Asia
Región ecológica — tropical y subtropical
Ámbito de la actuación — ciudad
Agentes — fundación; gobierno central.Categorías — Gestión ambiental: higiene ambiental; seguimiento y control; gestión de recursos. Infraestructuras, comunicaciones y transporte: uso y producción de la energía; medios de comunicación; gestión y tratamiento de residuos. Vivienda: vivienda asequible; carencia de hogar, personas sin hogar; propiedad del suelo y seguridad; acceso a la financiación de la vivienda; industria de la construcción.
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El Programa de Desarrollo Urbano-Rural Integrado de San Carlos es una iniciativa de la Julio and Florentina Ledesma Foundation, Inc. (JFLFI) [Fundación Julio y Florentina Ledesma, Inc.] en colaboración con agentes clave para promover el crecimiento económico sostenible en la ciudad de San Carlos. El Programa surgió cuando la JFLFI se dio cuenta de que las Unidades de Gobierno Local no podían ser permanentemente dependientes del gobierno central, lo que llevó a la Fundación a establecer una iniciativa de desarrollo para que la ciudad se convirtiera en un estándar global de excelencia en desarrollo sostenible integrado, manteniendo al mismo tiempo su carácter urbano y rural. El Programa tiene como objetivo la transformación de una comunidad rural pequeña en una ciudad moderna y sostenible que sea económicamente viable y socialmente responsable. El Programa se lleva a cabo bajo la dirección de un Plan General de Desarrollo que propone una estrategia práctica para cambiar de una economía tradicional históricamente basada en el azúcar a una economía basada en una industria no convencional y sostenible.
Con la finalización de la primera fase del Plan ya se han evidenciado cambios significativos. En el ámbito de la protección ambiental se está llevando a cabo la rehabilitación de la cuenca hidrográfica, obteniendo ganancias sustanciales en plantaciones forestales. A tal efecto se han establecido tres Centros de Crecimiento Rural que servirán como focos de desarrollo rural. El programa de vivienda social ha proporcionado una garantía de propiedad del suelo al menos a cinco mil hogares desfavorecidos. Dicho programa ha ganado un premio nacional a la mejor práctica de buena gestión local así como el Premio Mundial del Hábitat 2006. El desarrollo energético ha comenzado con el inicio de la construcción de la primera planta de bioetanol y cogeneración del país. El desarrollo adicional de infraestructuras, comunicaciones y transporte se ha realizado mediante la construcción de un aeropuerto municipal para la logística del sector agrario, la ampliación del puerto marítimo, un nuevo mercado y la rehabilitación del sistema de distribución de agua asociado al establecimiento de parques públicos, lo que ha estimulado de forma significativa la actividad económica y ha mejorado la calidad de vida de los residentes. Por otra parte, una nueva red de carreteras proporciona acceso a las aldeas de montaña y ha aumentado la productividad agrícola, equilibrando así el desarrollo urbano-rural.
Previamente al comienzo de la iniciativa se constató que el desarrollo promovido por el Ayuntamiento de San Carlos no iba en la dirección adecuada, tal y como puso de manifiesto la desigualdad económica imperante entre las comunidades rurales de la montaña y las del centro urbano de la llanura, situación agravada por la insurgencia comunista y el bandolerismo local de principios de los años 1980, que provocó una elevada emigración urbana y en consecuencia un inmediato declive urbano y una pobreza urbana y rural manifiesta.
Las áreas prioritarias del programa son la vivienda social, el desarrollo energético y de infraestructuras y la protección ambiental. Estas prioridades se basan en las condiciones geográficas y sociales anteriormente mencionadas y reciben apoyo formal de los estudios llevados a cabo por el grupo Urbis Consulting para la redacción del Plan General de Desarrollo. La JFLFI estableció un consorcio de desarrollo compuesto por el gobierno local de San Carlos y por ONGs como la Fundación Ford y la Fundación Consuelo para establecer las prioridades y las intervenciones de desarrollo aportando soluciones estratégicas.
Los objetivos clave de la iniciativa son:
Las estrategias para conseguir estos objetivos incluyen:
Los recursos iniciales de financiación privada fueron proporcionados por la JFLFI. Esta cantidad se utilizó como soporte para obtener el apoyo de otras organizaciones como San Julio Realty, la Fundación Ford y la Fundación Consuelo. La financiación para la redacción del Plan General de Desarrollo, que ascendió a 16 millones de pesos filipinos, ha provenido en su totalidad de este consorcio sin recibir ninguna cantidad por parte de la Unidad de Gobierno Local.
Una vez redactado el Plan General, el gobierno local asignó 3 millones de pesos filipinos para el funcionamiento del Consejo de Desarrollo. El apoyo técnico y financiero lo proporcionaron el Deutscher Entwicklungsdienst (DED) [Servicio Alemán de Desarrollo] y la Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) [Sociedad Alemana de Cooperación Técnica] para las iniciativas de reforestación y de planeamiento. Otros recursos financieros provinieron de fundaciones tales como la Fundación Schmitz-Hille y la Fundación W.P. Schmitz, y de donaciones tanto de empresas privadas como de particulares. Una estrategia innovadora en la movilización de recursos fue la aprobación de una ordenanza municipal por parte del gobierno local que imponía una tasa sobre el agua de 75 centavos por cada metro cúbico de agua consumido por los residentes. Este método supone un total de 1,2 millones de pesos filipinos al año. Este fondo para la rehabilitación de la cuenca hidrográfica lo gestiona el Consejo de Desarrollo y lo utiliza para obtener financiación de otros fondos. Un acuerdo de colaboración público-privada con el gobierno alemán proporcionó otros 3 millones de pesos filipinos para la rehabilitación de la cuenca hidrográfica.
Previamente a la puesta en marcha de la iniciativa, la mayoría de los proyectos del gobiero local y la provisión de servicios básicos se realizaba de forma reactiva y bajo demanda, careciendo de una dirección estratégica. Además, estos servicios se proporcionaban de forma concentrada y no tenían una base lo suficientemente amplia. Para dar respuesta a estos problemas paralelos, la JFLFI adoptó las estrategias fundamentales para establecer un marco de desarrollo integrado y estratégico que implicara a sectores comunitarios y a agentes clave.
Durante la fase preliminar de planificación, las ONGs, las comunidades rurales y urbanas y los sectores privados que operaban en la zona cubierta tomaron la decisión de proporcionar los recursos para la redacción del Plan General de Desarrollo. El sector privado tomó las decisiones de ámbito económico en el diseño del proyecto, y también aportó la inyección de capital y las posteriores inversiones empresariales que resultaron en la creación de empleo.
Para promover el desarrollo de la agencia social, varias organizaciones sin ánimo de lucro (como la JFLFI, la Fundación Ford y la Fundación Consuelo) contribuyeron de forma sustancial a la redacción del Plan General de Desarrollo e incorporaron proyectos socialmente relevantes y de capacitación.
La JFLFI promovió la formación de una fundación independiente, el CDSC, para supervisar la puesta en marcha del Plan. La creación del Consejo de Desarrollo resolvió problemas cruciales de dicha puesta en marcha tales como la discontinuidad del programa debida a cambios en el liderazgo político y la apatía burocrática. La JFLFI estableció un mecanismo de participación popular mediante el Plan de Participación Local basado en un sistema de evaluación rápida y participativa que conduciría al desarrollo de una planificación de ámbito local. En el proceso de planificación y puesta en marcha de los programas, el Consejo de Desarrollo lleva a cabo las consultas periódicas entre las comunidades y los agentes. Para promover el interés de la población, el Consejo incorpora a representantes procedentes de diversos sectores de la comunidad como la Iglesia, el sector educativo, el sector privado y la sociedad civil.
El principal asunto todavía pendiente de resolver es quién ostenta la autoridad entre el Consejo de Desarrollo y la Unidad de Gobierno Local para la puesta en marcha del programa. También hay una ausencia de coordinación en el programa debido a la tendencia existente de puesta en marcha independiente por parte de los departamentos del gobierno local. Sin embargo, este problema se está tratando de resolver utilizando el enfoque de convergencia en la planificación de los recursos.
El Consejo de Desarrollo lleva a cabo el seguimiento de la puesta en marcha del proyecto junto con la Oficina de Desarrollo y de Planeamiento Urbano. El seguimiento del proyecto se realiza a través del Sistema de Control de Desempeño del Gobierno Local [Local Government Performance Monitoring System] y su impacto, especialmente en la provisión de servicios, se mide utilizando el Sistema de Control del Indicador Básico de Pobreza Local [Core Local Poverty Indicator Monitoring System]. El funcionamiento de este sistema se basa en la comunidad, permitiendo a las personas comprobar que su propio estándar de vida sea acorde con las prioridades del Plan General de Desarrollo.
Los resultados obtenidos son el reflejo de los resultados esperados del Programa de desarrollo, y han sido los siguientes:
Se ha incorporado un sistema para la sostenibilidad dentro del programa. En el ámbito financiero, el programa de vivienda necesita que los beneficiarios paguen la amortización establecida, que retorna al programa para su expansión. En lo que respecta al programa ambiental, las ganancias financieras del impuesto sobre el agua se utilizan como garantía para acceder a financiación externa, como por ejemplo la colaboración público-privada con el gobierno alemán y con empresas inmobiliarias.
Los aspectos sociales y económicos relacionados con la sostenibilidad se garantizan a través de la implicación de las comunidades en la toma de decisiones. En los proyectos ambientales se establecieron contratos de administración con asociaciones comunitarias. El programa de vivienda social proporciona formación a los habitantes más desfavorecidos de las zonas urbanas en habilidades para lograr el sustento con tecnología de la construcción con elementos naturales. Se creó una empresa social de ámbito comunitario para la producción de bloques de tierra comprimida y de tejas de microcemento. Los recursos tecnológicos fueron proporcionados por la organización alemana MISEREOR. Las iniciativas de infraestructuras y transporte llevaron a un incremento de las inversiones y de la accesibilidad, aumentando así la productividad agrícola y el empleo.
El ámbito cultural se abordó respetando los derechos de las poblaciones indígenas para que fueran productivos en sus dominios. Se diseñó un sistema de pago a medida para cubrir el coste de los terrenos para sus viviendas, teniendo en cuenta su capacidad de pago. Los contratos de gestión establecidos con las comunidades marginales establecidas en zonas ambientales protegidas reafirman sus derechos de acceso a los recursos naturales.
El componente clave de la iniciativa es el establecimiento de la planta de bioetanol. Este elemento es crucial en la transformación de la industria de caña de azúcar existente para crear una fuente de energía verde sostenible. En el ámbito institucional, la JFLFI estableció el Consejo de Desarrollo para que la iniciativa pudiera continuar más allá de los cambios de liderazgo político, al ser ésta una entidad independiente. El Plan General de Desarrollo se institucionalizó mediante la aprobación de la Ordenanza para su puesta en marcha hasta 2020. Éste también es un convenio entre el Consejo de Desarrollo y la Unidad de Gobierno Local de San Carlos que otorga al Consejo la responsabilidad para gestionar el fondo de impuestos sobre el agua durante un periodo de 15 años.
Previamente a su puesta en marcha definitiva hubo que afrontar el reto del mantenimiento del Programa debido a los cambios políticos producidos tras las elecciones. De hecho, una vez que se había completado el Plan General de Desarrollo en 1999, el entonces Jefe del Ejecutivo Local saliente se mantuvo inflexible en su decisión de no traspasar el Plan al nuevo Jefe del Ejecutivo Local. En 2001, con el objetivo de prevenir un problema similar, la JFLFI presionó para la creación de un cuerpo independiente para supervisar el desarrollo del programa, el Consejo de Desarrollo. Una lección aprendida es que la iniciativa debería tener una identidad distinta y separada de los intereses políticos.
Previamente al comienzo de la iniciativa, los programas de la Unidad de Gobierno Local se iniciaban tomando como base las exigencias políticas, poniendo énfasis en las infraestructuras y limitando de este modo los servicios sociales y las cuestiones ambientales. Este problema llevó a la JFLFI a colaborar con otras fundaciones y empresas privadas para establecer un marco de trabajo mediante financiación para la redacción del Plan General de Desarrollo. Es importante que el desarrollo de la iniciativa sea un esfuerzo multisectorial más que una responsabilidad gubernamental solamente.
La tercera área de preocupación es la globalidad de la iniciativa. Debido al gran número de actividades desarrolladas dentro del programa, surgieron problemas tales como la integración de dichos programas en una iniciativa de desarrollo cohesionada y convergente. Este problema era particularmente difícil ya que era necesario llegar a un equilibrio entre el crecimiento económico y la protección ambiental. La JFLFI llevó a cabo un enfoque de convergencia en el que los departamentos de la administración local trabajan con fundaciones sin ánimo de lucro específicas para la puesta en marcha de un proyecto. Con este objetivo se llevan a cabo reuniones periódicas con representantes de cada sector y de cada organización.
La programación estratégica y el buen desempeño de la puesta en marcha del proyecto son herramientas fundamentales para el mantenimiento del proyecto y para la generación de recursos. Las agencias de financiación externa respondieron favorablemente a iniciativas que tienen un marco de desarrollo claro y un fuerte compromiso por parte de distintos sectores comunitarios. El apoyo actual proporcionado por un gobierno extranjero y por instituciones internacionales representan un testimonio claro de que las limitaciones en los recursos se pueden superar con una planificación eficaz.
Las características innovadoras del Programa son una buena base para su transferencia. En primer lugar, la utilización de la Metodología Integrada para el Desarrollo de la Zona revela la viabilidad de promover un desarrollo equilibrado. La tendencia hacia la urbanización es un fenómeno nacional e internacional y debería ser la base sobre la que otras administraciones locales deberían aplicar sus enfoques antes de que la tendencia se vuelva incontrolable y se agoten los recursos.
La formación de un organismo independiente (como el Consejo de Desarrollo) se puede aplicar a la mayoría de las ciudades si se dan unas condiciones mínimas como son: la existencia de un sector privado sólido, grupos activos de la sociedad civil y una comunidad dinámica. La eficacia del Consejo de Desarrollo es la que ha permitido tomar decisiones rápidas e inmediatas y superar la apatía burocrática del gobierno.
Las características únicas de las estrategias empleadas por la JFLFI atrajeron la atención de otras administraciones locales para su posible reproducción. Más de 30 Unidades de Gobierno Local ya han visitado la ciudad de San Carlos para el estudio de esta iniciativa. A pesar de que estas estrategias se basan en las condiciones político-sociales del municipio de San Carlos, en otras muchas localidades se están encontrando las mismas dificultades que tuvo que afrontar la iniciativa. Para la reproducción del Proyecto se recomienda que otras ciudades y municipios apliquen un enfoque multisectorial en el desarrollo de la planificación y de la puesta en marcha del mismo.
Se ha realizado un esfuerzo para transferir las experiencias del componente ambiental de la iniciativa, en particular la rehabilitación de la cuenca hidrográfica para convertirla en la mayor reserva forestal en las áreas próximas. La naturaleza contigua de la reserva forestal de Negros, que abarca once ciudades y municipios, llevó a la formación del Consejo Director de la Reserva Forestal de Negros del Norte [Northern Negros Forest Reserve Management Council] donde las once Unidades de Gobierno Local acordaron compartir estrategias. En 2005 la ciudad de San Carlos se estableció como el laboratorio de aprendizaje para los programas de rehabilitación de las cuencas hidrográficas de las otras diez administraciones locales para su proyección a zonas más extensas del Parque Natural de Negros del Norte, cubriendo un total de 9.130 hectáreas.
Actualmente en Filipinas se han identificado diez emplazamientos en los que se podrían construir plantas de bioetanol, que forma parte del plan nacional para reducir la dependencia de combustibles fósiles. Dado que la ciudad de San Carlos es el primero de dichos emplazamientos en haber comenzado el establecimiento de la planta, es conveniente asegurar su correcta realización la primera vez antes de llevarlo a cabo en otros espacios. A comienzos de octubre de 2007 la JFLFI puso en marcha un Sistema de Gestión Sostenible de los Recursos del Suelo fundamentado en bases científicas. Este Proyecto tiene como objetivo establecer medidas preventivas para mitigar el impacto negativo en la seguridad del agua y de los alimentos y se espera que permita al resto de los emplazamientos identificados aprender de las experiencias del municipio de San Carlos.
| Socio | Dólares EEUU | 2005 (% del presupuesto) | 2006 (% del presupuesto) | 2007 (% del presupuesto) |
| UGL de San Carlos | 4.657.357,65 | 77,59% | 73,99% | 94,08% |
| Fundación Julio y Florentina Ledesma | 908.069,23 | 20,86% | 23,92% | 3,58% |
| Fundación Consuelo | 111.485,73 | 1,55% | 2,09% | 2,34% |
| Total (dólares EEUU) | 5.676.912,61 | - | - | - |
Nota: 1 dólar EEUU = 44,49 pesos filipinos a 20 de junio de 2008.
Las políticas nacionales relacionadas incluyen el Código del Gobierno Local de 1991 (Ley de la República 6713) que transfiere la responsabilidad de provisión de los servicios básicos a las Unidades de Gobierno Local. El Código también trata de proporcionar autonomía a estas unidades otorgándoles poderes corporativos para establecer medidas de generación de ingresos. Otra política es la Ley de la República 7279, conocida como la Ley de Desarrollo Urbano y de Vivienda de 1992, que otorga responsabilidad a las Unidades de Gobierno Local para poner en marcha programas de vivienda. Esta ley también se ha visto reforzada con la Orden Ejecutiva 272 defendida por la JFLFI y sus abogados especialistas en vivienda que autorizó la creación de la Corporación Financiera de Vivienda Social para conseguir el acceso a la vivienda para los más desfavorecidos.
En el ámbito local, el apoyo legislativo del Progama se basa en la aprobación de la Ordenanza Municipal para el desarrollo global y el plano de zonificación de la ciudad que sirve de base para el Plan General de Desarrollo - Ordenanza número 0809 de 2001. El fondo para el impuesto sobre el agua proviene de la Ordenanza Municipal número 37 de 2004 que establece un impuesto sobre el agua que asciende a 75 centavos por metro cúbico consumido. Esta ordenanza ha sido sustituida por la Ordenanza número 76 para incluir a los barangays rurales con sistemas de agua de nivel 3, aportando de esta forma recursos financieros para el programa medioambiental.
Rudy Fernandez (2005) «San Carlos City Launches 10-Year Mango Program», The Philippine Star, 16 de octubre. http://www.bic.searca.orglnews/2005/cca/phi/16.html
Skycraper City (2007) «San Carlos Development Plan, San Carlos City, Negros Occidental», Skycraper City, 14 de octubre. http://www.skyscrapercity.com/showthread.php?t=534850
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Business World Bulletins (2008) «Galing Pook Awardees», Business World Bulletins, 27 de febrero.
Atty. Rita Linda V. Jimeno (2008) «The Gawad Pook Impact», Manila Standard Today, 3 de marzo.
Dr. Billy Tusalem (2004) Social Housing Finance Corporation: A Corporate Study University of St. La Salle, Bacolod City, Neg. Occ., 6127 Philppines. Octubre.
()Memorandum of Understanding (MOU) between San Carlos City LGU & JF Ledesma Foundation, Inc.,
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