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País/Estado — España
Región según Naciones Unidas — Europa
Región ecológica — costera
Ámbito de la actuación — barrio
Agentes — gobierno regional; organización de base comunitaria (OBC); fundación; institución académica o de investigaciónCategorías — Erradicación de la pobreza: generación de ingresos; creación de puestos de trabajo; formación profesional; acceso a créditos; Vivienda y derechos humanos. Servicios sociales: educación; ocio; salud y bienestar; seguridad ciudadana; reducción y prevención del delito; acceso igualitario a los servicios sociales (especialmente para las mujeres)grupos vulnerables (incluyendo a las mujeres). Buena gestión urbana: gestión y administración públicas; fomento de la colaboración pública y privada; legislación; políticas públicas; recursos humanos y formación de dirigentes; descentralización; movilización de recursos; gobernabilidad urbana y metropolitana; colaboración con la sociedad civil; presupuestos y toma de decisiones participativas; transparencia y responsabilidad; seguimiento, evaluación y auditoría; seguimiento, evaluación y auditoría.
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C/ Gladiolo s/n, CP 21005, Huelva, España. Tel: +34 959 545138 Fax: +34 959 545015E-mail: distrito5@valdocco.org
Calle Gladiolo s/n. CP 21005, Huelva, España. Tel: +34 959 545013 Fax: +34 959 153164E-mail: valdocco@valdocco.org
Campus de El Carmen, Pabellón nº 7. CP 21071, Huelva, España. Tel: +34 959 219412 Fax: +34 959 219367E-mail: depaz@uhu.es
Plaza de los Descubridores, s/n. CP 21005, Huelva, España. Tel: +34 959 157589 Fax: +34 959 157589E-mail: avvhispanidad@ono.com
La Junta Municipal del Distrito V de Huelva impulsó un espacio de análisis y reflexión con objeto de mejorar la situación de la ciudadanía en este distrito. A partir de ahí la Fundación Valdocco toma la iniciativa y se encarga junto con el Observatorio Local de Empleo (OLE), dependiente de la Universidad de Huelva, de la realización de un diagnóstico socio-económico de la zona como primer paso para la realización de un plan integral. A estos trabajos se sumaron la Junta de Andalucía y otras entidades del ámbito privado, surgiendo así el Plan Integral del Distrito V de Huelva.
El Plan Integral del Distrito V de Huelva, basado en un concepto de planificación estratégica y en un diagnóstico participado, ha sido fruto de un intenso trabajo compartido y de la estrecha colaboración de la administración autonómica; junto a la iniciativa y participación responsable de las entidades que conforman el entramado social y vecinal comprometidas con el desarrollo de los barrios que lo integran (entidades que desempeñan un papel crucial para la mejora de la calidad de vida de sus habitantes y la transformación de los mismos).
La problemática de exclusión social que se detecta desde el principio implica, dada su complejidad, que cualquier acción aislada se vuelva irrelevante, en el mejor de los casos, e incluso perjudicial en la solución de la problemática, dada la interrelación entre los distintos aspectos que la componen y entre las causas y los efectos cruzados. Todo esto lleva a plantear la necesidad de aplicar la metodología de la planificación integral centrada en la participación para poder dar respuesta al requerimiento concreto de la zona.
El Distrito V se encuentra en la periferia de la ciudad e integra a más de 20.000 habitantes de siete barrios que estaban en una situación grave de exclusión social, con riesgo de convertirse en insoportable, y sin perspectiva de transformación. Existían grupos muy vulnerables: con problemas de delincuencia y drogas, parados de muy larga duración, etnia gitana no integrada, mayores solos sin recursos, mujeres sin formación ni trabajo, jóvenes sin perspectivas de futuro, con viviendas muy deterioradas, etc. Por el contrario se contaba a la vez con algunas instituciones y agentes sociales que venían interviniendo en la zona desde hace más de veinte años, con un gran conocimiento de la misma y una gran implicación en la resolución de sus problemas. También se contaba con cierto espacio disponible con posibilidades de utilización comercial o para la instalación de zonas de ocio, servicios, etc; y con la cercanía del campus universitario, el Hospital Juan Ramón Jiménez y buena conexión mediante el transporte urbano con el centro de la ciudad.
El distrito se encuentra bien comunicado y con potencialidades no aprovechadas que se pusieron de manifiesto en el diagnóstico participativo que se realizó con las 68 entidades participantes. No obstante, la situación de la población es muy deficiente: bajo nivel de educación y absentismo escolar, hábitat y viviendas no saludables, pobreza, situación de gueto...
Por ello, las prioridades que se establecieron consensuadamente, dentro de la atención integral de la población, fueron: incremento del nivel de educación y reducción del absentismo; construcción de un nuevo centro de salud; escrituración de la vivienda y transformación urbanística; formación profesional con perspectiva de género adaptada al mercado laboral; fomento de la cultura emprendedora; dinamización socio-cultural, organizativa y de liderazgo del tejido social; y acompañamiento familiar.
Los objetivos se establecen mediante un proceso participativo desde el consenso y la asunción de responsabilidades por parte de las diversas administraciones públicas. El objetivo central del plan es conseguir una calidad de vida para todos los ciudadanos del Distrito V, recuperando derechos individuales, sociales y económicos en materia de educación, salud, vivienda, trabajo, renta, infraestructuras, protección social, ocio... todo ello enmarcado en una política global de desarrollo urbano transferible a otras realidades.
Se establecen nueve ejes estratégicos: seguridad ciudadana; educación; formación profesional e inserción laboral; desarrollo económico y creación de empleo; desarrollo cultural, ocio y tiempo libre; coordinación y movilización ciudadana; vivienda, urbanismo y hábitat saludable; salud y hábitos saludables; y protección y servicios sociales. El otro gran objetivo fue conseguir que la población se empoderara y ejerciera su liderazgo para reclamar y conseguir sus propios derechos a través de su propio esfuerzo; con especial atención a las mujeres.
El plan se concibió sin financiación propia y después con una mínima financiación específica que permitiera el mantenimiento de su oficina técnica (funciones de liderazgo, coordinación, movilización y gestión) y la existencia de una asistencia técnica (funciones de dinamización, apoyo técnico y metodológico, evaluación y seguimiento) formada por el centro de investigación OLE, la Universidad de Huelva y la Fundación Valdocco. Estas dos instancias, complementadas eficazmente, aportaron su experiencia institucional, la coordinación y el liderazgo de las 68 entidades que conforman el plan con sus recursos al servicio de la acción coordinada y sinérgica. Toda la primera fase de elaboración del diagnóstico y de los proyectos del Plan Integral (2000-2002) no contó prácticamente con ninguna financiación pública específica; fue financiado por las dos entidades antes mencionadas. En el año 2003 se contó por primera vez con una financiación específica por parte de la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social, que se hizo cargo de financiar la Oficina Técnica del Plan del Distrito V, ante la negativa del Ayuntamiento de Huelva de financiarla.
En su línea de actuación, el Plan Integral contempla la exigencia a las distintas administraciones para que cumplan con sus responsabilidades en esta zona directamente o a través de las entidades que trabajan en la zona. Desde el Plan Integral se coordina la sinergia y la integralidad de la acción.
El Plan Integral del Distrito V de Huelva ha utilizado como referencia metodológica la llamada planificación estratégica adaptada —ver referencia 5— a través de cuatro fases:
Los resultados de estos trabajos se recogieron en la matriz Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades (DAFO) correspondiente. Por último, en asamblea de todas aquellas personas y entidades que a lo largo de este proceso se habían ido sumando se ratificó definitivamente el diagnóstico y se decidió la elaboración del Plan Integral para el Distrito V de Huelva.
El plan se coordina y dinamiza desde la asamblea, las nueve comisiones de trabajo, las subcomisiones necesarias y el comité director, integrado por los coordinadores de cada comisión, el equipo técnico, la coordinadora de la oficina técnica y un representante de las administraciones local y autonómica.
En la actualidad, después de cinco años de desarrollo exitoso, se está sometiendo el plan a una renovación y adaptación a las nuevas circunstancias: la evaluación y diseño del II Plan de Acción Quinquenal (2008-2013).
Los problemas más importantes con los que nos hemos encontrado son la participación (aprendizaje y proceso), la implicación de algunas administraciones públicas —concretamente del Ayuntamiento de Huelva, que no ha sido capaz de mantener sus compromisos, la posible competencia por los fondos públicos de los componentes del plan, y el diálogo y coordinación desde culturas organizativas muy diferentes (público y privado, distintos niveles de la administración con diferentes partidos políticos gobernando, distintos departamentos de la misma administración, diferentes organizaciones con intereses y concepciones muy diferentes, etc). Todo esto se ha superado con mucho diálogo y respeto, profundizando en el conocimiento mutuo —ver referencias en general y la quinta en particular—.
La acción del Plan Integral no ha finalizado. Los resultados más relevantes a largo plazo se refieren al proceso de participación y asunción de responsabilidad de los actores locales, lo cual afectará a medio y largo plazo a la gobernanza del territorio. Los resultados obtenidos son los siguientes:
No obstante, cada uno de los ejes estratégicos y planes parciales pueden mostrar resultados más inmediatos y tangibles de los que destacamos:
La sostenibilidad del proceso se sustenta sobre dos pilares fundamentales: la satisfacción de necesidades de la población y el empoderamiento.
La mejora de la calidad de vida requiere la satisfacción de todas las necesidades de forma sinérgica, sin jerarquización, y la capacitación de la población para conducir su propio proceso de desarrollo (empoderamiento). Es por esto que el funcionamiento del Plan Integral se basa en el conocimiento compartido, la mutualización de la información y el trabajo colaborativo entre el conjunto de actores.
Financiera. La base está en que las actuaciones y reivindicaciones del plan son derechos reconocidos en la Constitución que deben ser atendidos por las administraciones públicas con los recursos provenientes de los impuestos de todos. Se han racionalizado los recursos ya existentes en la zona de manera que se optimizan y se aprovechan más eficazmente. Se ha conseguido comprometer financieramente a la Junta de Andalucía, dando estabilidad a los proyectos.
Social, económica y cultural. La estructura del Plan Integral responde a la necesidad de articular todos estos aspectos. Es una estructura de toma de decisiones integradas. En el Plan Integral el sistema de gestión está configurado con los siguientes elementos: asamblea general, comisiones de trabajo, comité director, equipo técnico y oficina técnica del Plan Integral. Todos están relacionados entre sí.
Institucional. Se ha organizado una estructura participativa que permite el continuo feedback, el flujo de información, la asistencia técnica y el asesoramiento continuo a todas las entidades, programas y comisiones del plan.
Se ha logrado una gran participación de todos los actores que actúan en el distrito. Ello ha hecho que se aprendan técnicas de participación y de democracia participativa. La formación de líderes de estas zonas ha permitido trabajar el carácter integral de las actuaciones, dada la multidimensionalidad de las problemáticas de la zona.
El consenso del conjunto de administraciones es un tema esencial, pues son distintos niveles administrativos con diferentes competencias y con gobiernos de distintos partidos políticos. Se ha avanzado bastante en la coordinación con una misma administración. Sin embargo, en nuestro caso la administración local, tan esencial como elemento dinamizador y motor, no ha estado a la altura de las circunstancias. Resulta muy costoso dinamizar y hacer efectivo un plan que en sus primeros años no goza de suficiente apoyo técnico y político traducido en recursos.
Con respecto al carácter partenarial, son muchas las entidades adheridas con distintas misiones, capacidades, disposiciones y compromisos. Es destacable el papel jugado por la participación activa de la Universidad de Huelva. Desde la misma se ha aportado el rigor en la acción, las bases para la investigación-acción y la garantía en las líneas de trabajo en un proceso complejo, muchas veces desconocido por actores vinculados más a la acción y al territorio.
Se hace necesaria una mayor incidencia en el conjunto de la ciudadanía. La población en general que no participa en el tejido asociativo de la zona no ha sido movilizada e implicada suficientemente.
El proceso metodológico participativo y la complejidad de la situación a transformar exigen unos tiempos de amplio recorrido. Mantener la atención en tan largo tiempo requiere invertir tiempo en acciones de animación y coordinación de los propios actores.
A pesar del carácter sinérgico que ha supuesto el plan en la aportación de programas de las entidades y los nuevos recursos captados, se hace necesaria una mayor planificación de estos recursos y una dotación más específica con este objeto. La implantación y aprovechamiento de recursos puntuales, inciertos e indirectos, ha sido frecuente.
El Plan Integral del Distrito V de Huelva es una experiencia innovadora que no tiene su origen en la transferencia desde otra experiencia similar. No obstante, sí existen experiencias anteriores que han contribuido en el diseño de aspectos parciales del proceso iniciado en este distrito. Concretamente, el diseño y ejecución del Plan Integral se nutre de tres tipos de fuentes:
Desde los inicios del proyecto, el Plan Integral ha considerado de vital importancia la posibilidad de transferir la experiencia. Por esta razón, se ha realizado un importante esfuerzo para documentar cada una de las etapas del proceso. El libro que describe cada etapa del proceso se adjunta en la documentación anexa, a la que se puede acceder libremente desde la página web de cada entidad. Se ha presentado la experiencia en multitud de foros, cursos y publicaciones.
Queremos incidir aquí en un elemento que es clave en todo el proceso de diagnóstico, diseño y ejecución del plan. Es un proceso largo, que ha de ser prolongado en el tiempo porque el elemento clave es conseguir la asociación de actores del territorio para lograr fines comunes. Esto requiere construir un conocimiento y una cultura colectiva, lo que requiere el establecimiento de un lenguaje común mediante el diálogo, por lo que la transferencia está más en el proceso que en el resultado concreto para un territorio. Nuestro compromiso con la divulgación y transferencia es total en este sentido.
La enumeración de entidades que han venido a aprender de nosotros o a las que hemos ido a enseñar nuestra metodología sería prolija. Podemos señalar la transferencia parcial de la experiencia a través del proyecto europeo Equal Atenea o la presentación ante todos los ministros de trabajo de la Unión Europea en Turín —ver referencia 8—, así como la presentación ante representantes de diferentes realidades latinoamericanas. La iniciativa desarrollada por el Plan Integral ha sido enriquecedora en cuanto a la novedad del enfoque integral y los principios que en él subyacen (participación social, parternariado, territorialidad, apoyo a la familia), y ha propiciado que el enfoque basado en la integralidad de las acciones sea valorado en otros puntos muy alejados de nuestro territorio.
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Año | Consejería para la Igualdad y Bienestar Social (%) | Consejería de Obras Públicas y Transporte (%) | Fundación Valdocco (%) | OLE (%) | Presupuesto total (euros) |
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2008 | 5 | 93 | 1 | 1 | 7.612.937,96 |
| 2007 | 45 | 50 | 3 | 2 | 857.415,84 |
| 2006 | 10 | 85 | 3 | 2 | 4.610.179,12 |
| 2005 | 5 | 93 | 1 | 1 | 2.555.179,03 |
| 2004 | 45 | 50 | 3 | 2 | 964.112,53 |
El Plan Integral ha recibido el apoyo de todos los estamentos políticos, desde el local hasta el nacional, e incluso el europeo. Todos han coincidido en lo necesario de la iniciativa y en alabar sus logros. En concreto, el espíritu del Plan Integral está en la concepción de los planes de inclusión que fueron diseñados por la Unión Europea y que se fueron extendiendo a todos los estamentos inferiores del territorio europeo. Las Naciones Unidas y el Banco Mundial han adoptado este tipo de metodología y la recomiendan a sus asociados. Nosotros, no obstante, hemos ido más lejos que todos estos organismos, especialmente en el tema de la participación y en la reivindicación cómplice con las distintas administraciones, para extender los derechos fundamentales de hecho donde no están reconocidos por las leyes.
Aunque no ha sido un objetivo de nuestra acción, sí se han provocado cambios normativos. Destacamos la Ley de Empresas de Inserción que se ha propiciado por el plan, así como cambios en las leyes regionales de inclusión. Los decretos que la desarrollan también han sido impulsados desde el plan.
De Paz Báñez, M.A. (2006) «Multidimensionalidad y acción integral en zonas con especiales dificultades», Revista Redes, nº 16, junio, pp. 89-99. Diputación Provincial de Huelva.
García Fernández, M. C. (2006) «El Plan Integral del Distrito V. Una apuesta para erradicar las desigualdades desde la integralidad», Revista Redes, nº 16, junio, pp. 99-110. Diputación Provincial de Huelva.
De Paz Báñez, M.A.; Franco Ligenfert, M.; Asensio Coto, M.J. (2005) «El Plan Integral del Distrito V de Huelva: un ejemplo de participación de ciudadanos y entidades sociales en la investigación y de la universidad en la elaboración y puesta en marcha de un plan de inclusión social», Conferencia internacional e interdisciplinar Avanzando en la relación ciencia-sociedad, Sevilla, 3-5 de febrero.
De Paz Báñez, M.A.; Franco Ligenfert, M.; Asensio Coto, M.J. (2005) «Design and Star-up of a Participative Global Assessment System. Case: District V Integral Plan of Huelva City», Colloque REIT (Reseau Europeen D´Intelligence Territoriale) Liège 2005, Territoire, Bien-être et inclusion sociale, Lieja, Bélgica, 19-21 de octubre.
De Paz Báñez, M.A.; Franco Ligenfert, M.; Asensio Coto, M.J., coordinador (2004) Plan Integral Distrito V Huelva: Servicio de publicaciones de la Universidad de Huelva.
De Paz Báñez, M.A.; Franco Ligenfert, M.; Asensio Coto, M.J.; Rodríguez Ruciero, M.R., coordinador (2004) Estudio del mercado laboral del Distrito V de la Ciudad de Huelva Huelva: Servicio de publicaciones de la Universidad de Huelva.
De Paz Báñez, M.A.; Franco Ligenfert, M.; Asensio Coto, M.J. (2004) «El Plan Integral del Distrito V de la Ciudad de Huelva. Una experiencia de movilización de actores para la inclusión social», Ponencia presentada en la II Conferencia anual de REIT, 20-22 mayo, Pécs, Hungría.
De Paz Báñez, M.A.; Franco Ligenfert, M. (2003) «Huelva Plan: Setting up a Project with Different Levels of Financing Resources», Workshop IV: Financial Instruments in Support Nacional Plans, ponencia presentada en The Second European Round Trable on Poverty and Social Exclusion. Torino, Italy, 16-17 de octubre. Organizado por la Presidencia Italiana de la Unión Europea.
Lewin, Kurt (1946) Action Research and Minority Problems J Social. Issues 2 (4), pp. 34-46.
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