País/Estado — España
Región según Naciones Unidas — Europa
Región ecológica — costera; montañosa
Ámbito de la actuación — provincial/estatal
Agentes — gobierno regional; gobierno local; sector privado; organización de base comunitaria (OBC); asociación de profesionales.

Categorías — Vivienda: vivienda asequible; carencia de hogar, personas sin hogar; acceso a la financiación de la vivienda; acceso igualitario a la vivienda y su propiedad. Buena gestión urbana: gestión y administración públicas; fomento de la colaboración pública y privada; legislación; políticas públicas; recursos humanos y formación de dirigentes; descentralización; movilización de recursos; responsabilidad; gobernabilidad urbana y metropolitana; colaboración con la sociedad civil; presupuestos y toma de decisiones participativas; transparencia y responsabilidad; seguimiento, evaluación y auditoría; mujeres en puestos de responsabilidad. Vivienda y derechos humanos: aplicación del derecho a una vivienda digna; vivienda accesible; vivienda asequible.

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Resumen

Este programa se diseñó en un contexto social con alto nivel de desempleo, y aprovecha lo único que tenían las personas con necesidad de vivienda: ilusión y tiempo. El Programa de promoción pública de viviendas en régimen de autoconstrucción fue ideado en los años ochenta por técnicos de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, con el objeto de solucionar el problema del acceso a la vivienda de las personas con menores recursos económicos. Contaba con la participación de tres actores principales: los autoconstructores, los ayuntamientos y la propia Junta de Andalucía. ¿Qué papel jugaban cada uno de ellos?

Los ayuntamientos, además de aportar el suelo donde se construirían las viviendas, debían seleccionar entre los vecinos del municipio al grupo de autoconstructores que iban a participar en el programa. Igualmente debían realizar una labor de apoyo administrativo, técnico y económico durante todo el proceso. La Junta de Andalucía aportaba el dinero necesario para la compra de los materiales. Además, contrataba el apoyo técnico necesario: los estudios geotécnicos, los técnicos que redactaban el proyecto y los técnicos que realizaban la dirección de las obras. A su vez, los autoconstructores debían construir las viviendas sin la intervención de empresas constructoras. Una vez construidas, las viviendas se repartían entre los autoconstructores.

Aun siendo considerables los logros obtenidos desde el punto de vista cuantitativo (3.373 viviendas repartidas en 152 municipios andaluces), destacan los resultados cualitativos del programa. Entre otros aspectos cabe nombrar la alta identificación de los autoconstructores con sus viviendas al haberlas construido ellos mismos, la buena calidad de las viviendas, la creación de fuertes lazos de cooperación entre los autoconstructores o el aprendizaje de oficios de la construcción para muchos de ellos, los cuales han seguido desempeñando posteriormente.

Fechas Clave

• 1988 — Fecha de inicio. Se aprueba el Decreto 120/1988, de 23 de marzo, por el que se regulan las actuaciones de promoción pública de vivienda en régimen de autoconstrucción.
• 1992 — I Plan Andaluz de Vivienda y Suelo. Se regula y mejora el Programa de autoconstrucción.
• 1996 — II Plan Andaluz de Vivienda y Suelo. Se produce un importante impulso al programa.
• 1999 — III Plan Andaluz de Vivienda y Suelo. Se trasladan las competencias a las delegaciones provinciales.
• 2003 — IV Plan Andaluz de Vivienda y Suelo. El Programa de autoconstrucción queda como programa a extinguir.
• 2008 — Fecha de finalización. Se cierran los últimos expedientes y se terminan las últimas viviendas del programa.

Fechas principales de un expediente tipo:

1. Solicitud del ayuntamiento de una actuación de autoconstrucción.
2. Aprobación de la actuación por la Junta de Andalucía.
3. Encargo de estudios geotécnicos y redacción del proyecto.
4. Formación del grupo de autoconstructores e inicio de las obras.
5. Terminación de las obras y adjudicación de las viviendas.

Analizando una promoción, a modo de ejemplo, se concretan las siguientes fechas:

• 29 de agosto de 1996 — Solicitud del ayuntamiento.
• 23 de julio de 1998 — Contrato de redacción de proyectos.
• 24 de noviembre de 1998 — Informe favorable al proyecto.
• 16 de diciembre de 1998 — Convenio entre el ayuntamiento y la Junta de Andalucía.
• 26 de febrero de 1999 — Inicio de las obras.
• Agosto de 2002 — Terminación de las obras y adjudicación de las viviendas.

Descripción

Situación previa a la iniciativa

Establecimiento de prioridades

Ante esta situación, de alto nivel de desempleo y grave dificultad de acceso a la vivienda para determinados colectivos sociales, se diseñó —por los técnicos de la Dirección General de Arquitectura y Vivienda de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía— un nuevo programa de vivienda que diese respuesta a estos colectivos desfavorecidos. Así nace el Programa de promoción pública de viviendas en régimen de autoconstrucción.

Se tomaron como puntos de partida varios aspectos:

1. La autoconstrucción, entendida como la construcción de viviendas directamente por las personas que van a vivir en ellas, ha constituido desde siempre un modo de construcción habitual en Andalucía.
2. El alto nivel de desempleo implicaba que los colectivos afectados podían dedicar trabajo personal a la construcción de las viviendas.
3. Los recursos limitados requerían la optimización de los recursos disponibles y la participación conjunta de todas las partes en el programa: de las personas con necesidad de vivienda, de los técnicos redactores de los proyectos, de las administraciones locales y de la Junta de Andalucía.

Formulación de objetivos y estrategias

El Programa de Promoción Pública de Viviendas en régimen de autoconstrucción tenía como objetivo principal proporcionar una vivienda a familias con escasos recursos.

Los objetivos específicos eran:

• Potenciar la construcción de vivienda pública en pequeñas y medianas poblaciones.
• Mejorar la calidad en el diseño de las viviendas de promoción pública promoviendo, entre otras cosas, concursos de arquitectura.
• Fomentar la ayuda mutua como forma de crear ciudadanía.
• Favorecer la formación de los autoconstructores en los diferentes oficios de la construcción.

Las estrategias desarrolladas eran:

• Compartir los gastos entre la administración autonómica, la administración local y los autoconstructores. Para ello se potencia la cooperación interadministrativa.
• Impulsar los tres ejes fundamentales de la vivienda pública, la calidad técnica, la eficiencia económica y la satisfacción residencial; además de la ayuda mutua como forma de optimizar esa relación calidad-precio-satisfacción.
• Potenciar la creación de vivienda protegida en pequeñas poblaciones rurales. Se ha contribuido al arraigo de la población rural en sus propias localidades.
• Utilizar la vivienda como medio para fomentar los valores de la ciudadanía.

Movilización de recursos

El Programa de Promoción Pública de Viviendas en régimen de autoconstrucción necesitaba de la aportación económica, técnica y humana de todas las partes implicadas.

1. La Junta de Andalucía aporta el dinero necesario para la adquisición de los materiales que se van a emplear en la construcción de las viviendas, contrata mediante concurso a los técnicos que redactan el proyecto y dirigen la obra, y contrata a la empresa que realiza los estudios geotécnicos del terreno. Igualmente tramita el expediente administrativo completo mediante el personal propio de la Junta de Andalucía, tanto en las delegaciones provinciales como en los servicios centrales.
2. El ayuntamiento aporta los terrenos sobre los que se van a edificar las viviendas, selecciona el grupo de autoconstructores y gestiona, económica y técnicamente, la ejecución de las viviendas.
3. El grupo de autoconstructores construye las viviendas con su trabajo personal. Este grupo debe organizarse, normalmente mediante unos estatutos que regulen la relación entre ellos, la forma de trabajo, la aportación de cada familia, etc.
4. Los técnicos redactan el proyecto según los criterios de la Dirección General de Arquitectura y Vivienda de la Junta de Andalucía y dirigen la ejecución de la obra. Los proyectos se adaptan a la especificidad y las necesidades del grupo de autoconstructores, así como a su capacidad para la ejecución de la obra.

Proceso

El proceso de una actuación del Programa de Promoción Pública de Vivienda en régimen de autoconstrucción es largo y complejo, debido a la intervención de varias administraciones, empresas y personas.

Se resume en los siguientes pasos:

1. Los ayuntamientos solicitan a la Junta de Andalucía la construcción de un grupo de viviendas de autoconstrucción, aportando para ello información sobre el solar en el que se construiría la promoción, informes socio-económicos sobre la necesidad de viviendas en el municipio, etc. Cada promoción debe tener entre 10 y 25 viviendas.
2. La Junta de Andalucía acepta la solicitud e inicia el proceso de contratación de los técnicos (proyecto, dirección de obras y estudio geotécnico del solar). Las viviendas tienen que cumplir los requisitos técnicos exigibles a las viviendas de promoción pública, con una superficie útil de 70 metros cuadrados.
3. Paralelamente, el ayuntamiento selecciona al grupo de autoconstructores en función de criterios sociales y económicos. Los participantes deben tener ingresos inferiores a dos veces el salario mínimo interprofesional y no tener vivienda en propiedad.
4. A continuación se firma un convenio entre la Junta de Andalucía y el ayuntamiento regulando los derechos y obligaciones de las partes.
5. Los autoconstructores construyen las viviendas.
6. El ayuntamiento, durante la ejecución de la obra, va recibiendo las cantidades económicas pactadas en el convenio, encargándose de realizar los pagos necesarios para la obra.
7. Terminada la obra se recepcionan las viviendas, realizándose la adjudicación de una vivienda a cada autoconstructor.
8. Para finalizar, se firman los contratos de compra-venta, pasando a ser las viviendas propiedad de los autoconstructores, los cuales quedan obligados a devolver la cantidad aportada por la Junta de Andalucía para los materiales, en cuotas mensuales muy bajas.

Cabe destacar algunos aspectos importantes del proceso:

• El proyecto técnico de las viviendas debe caracterizarse por su sencillez constructiva, racionalidad y economía, y tener presente en todo momento a las personas que construirán las viviendas. Las viviendas deben ser iguales en superficie, número de habitaciones, etc.
• El número de viviendas debe ser inferior a 25 para facilitar la organización entre los autoconstructores, y superior a 10 viviendas, para aumentar la potencialidad del grupo a la hora de construir y reducir los costos en la adquisición de materiales.
• Resulta fundamental que todos los autoconstructores construyan todas las viviendas sin saber cual va a ser la suya. La adjudicación debe producirse una vez finalizada la construcción.
• La agilidad administrativa resulta en todo caso primordial, ya que las familias que se embarcan en una promoción de autoconstrucción lo hacen en base a una necesidad de vivienda que no puede dilatarse durante un número ilimitado de años. En algunos casos, los retrasos y paralizaciones de la obra han supuesto el desistimiento de las promociones.

El ayuntamiento realiza una labor fundamental en todo el proceso:

• Además de aportar el solar, debe seleccionar un adecuado grupo de autoconstructores.
• Desempeña una labor de arbitraje en caso de surgir incidencias (renuncia de algún autoconstructor y sustitución por otro, problemas en la organización, etc).
• Realiza una parte importante de la gestión administrativa, económica y técnica de la obra.

Resultados obtenidos

Los resultados cuantitativos se resumen en la realización de 216 promociones que equivalen a 3.373 viviendas de promoción pública, construidas por las familias que actualmente las habitan, a lo largo de 152 municipios andaluces. Sin embargo, siendo satisfactorio el resultado cuantitativo, es aún más satisfactorio el resultado cualitativo del programa. En cuanto a la calidad de los proyectos de arquitectura, de los más de 500 proyectos redactados, al menos 30 han sido publicados o han obtenido alguna mención o premio, destacando dos Premios Nacionales de Arquitectura: «20 Viviendas de Autoconstrucción en La Lantejuela, Sevilla (2001)» y «25 Viviendas en el Puerto de Santa María, Cádiz (2003)». Muchas de las viviendas han sido ampliadas tal y como se había previsto inicialmente, lo cual permite hacer una valoración positiva de los proyectos.

En cuanto a la calidad constructiva, aun sin ser los autoconstructores profesionales de la construcción, la calidad de las viviendas es buena ya que éstos se esmeran en su ejecución al ser los usuarios finales. También se explica por las mejoras, principalmente de materiales, consensuadas por tod@s durante la ejecución de las obras. En el aspecto social los resultados son muy satisfactorios:

• Existe un reconocimiento en cada una de las poblaciones del esfuerzo realizado por los autoconstructores.
• La identificación de los usuarios con las viviendas es alta.
• El aprendizaje de oficios de la construcción por los autoconstructores ha permitido que muchas de las personas que participaron activamente en el programa hayan seguido desarrollando actividades aprendidas durante la construcción de su vivienda.
• Se han creado lazos muy importantes entre los autoconstructores.
• Se ha desarrollado la responsabilidad compartida entre las administraciones, autonómica y local, y los habitantes, y se ha profundizado en la agilización y mejora de algunos protocolos de la administración.

Sostenibilidad

En el aspecto financiero, el Programa de Promoción Pública de Viviendas en régimen de autoconstrucción supone la aportación por parte de la Junta de Andalucía de una cantidad económica que permite la compra de los materiales para la construcción de las viviendas. Esta cantidad ha ido variando en el tiempo y ha alcanzado los 24.000 euros por vivienda. Una vez finalizada la construcción, cada uno de los propietarios deberá devolver esa aportación en un plazo de 25 años. De esta forma, la Junta de Andalucía recupera parte de la inversión realizada y puede volver a invertir ese dinero en políticas de vivienda.

En el aspecto social y económico, la autoconstrucción ha permitido el acceso a la vivienda de sectores desfavorecidos de la sociedad, ha ayudado a la fijación de residencia de una parte de los jóvenes y vecinos de los pueblos, evitando así su emigración a las ciudades, y ha potenciado el valor de ser ciudadano. Cabe destacar la alta participación de mujeres en la ejecución de las viviendas. De hecho, en algunas promociones, las mujeres tuvieron que hacerse cargo de las obras debido a que los hombres accedían a trabajos prolongados en el tiempo o trabajos temporales, como los agrícolas. Siendo el de la construcción un campo tradicionalmente vinculado a los hombres, este programa ha demostrado que tanto hombres como mujeres pueden ser por igual artífices de la construcción de sus viviendas. Las promociones de autoconstrucción han realizado la función de escuelas-taller, en el sentido de permitir a muchos participantes aprender un oficio, y por tanto mejorar posteriormente su situación económica.

En cuanto a aspectos culturales y sociales, el diseño del programa implicaba la necesidad del trabajo en grupo, lo que requería un esfuerzo importante de organización colectiva, generalmente en base a unos estatutos. Cada autoconstructor debía emplear un número de horas semanales en la ejecución de las viviendas en los horarios convenidos y, en caso de no poder hacerlo personalmente, debía enviar a otra persona que lo sustituyese. En cualquier caso, la particularidad de cada obra y cada grupo implicaba una forma de trabajo específica. La sencillez de los proyectos y su forma de construirlos, con medios manuales y con escasez de medios mecánicos, contribuía positivamente a la mejora de los aspectos ambientales de la construcción.

En cuanto a aspectos legislativos, el Programa de autoconstrucción, surgido mediante el Decreto 120/1988, tuvo su continuidad en los planes de vivienda posteriores aprobados por la Junta de Andalucía: los cuatro planes andaluces de vivienda y suelo. Vivienda y Suelo.

Lecciones aprendidas

Esta iniciativa demuestra que existen opciones alternativas a las empleadas habitualmente para la resolución del complejo problema del acceso a la vivienda para las personas con escasos recursos. Como principales enseñanzas cabría destacar la capacidad de las personas para organizarse colectivamente con el fin de desarrollar proyectos y la potencialidad de las administraciones cuando se trabaja conjuntamente. Y como consecuencia de lo anterior, la capacidad de las administraciones y de la ciudadanía para trabajar conjuntamente en proyectos de envergadura.

El resultado demuestra que la participación de la ciudadanía en estos proyectos, aunque pueda suponer dificultades añadidas en algunos aspectos, comporta grandes beneficios, tales como la calidad de las viviendas por el cuidado en su construcción, la participación en la toma de decisiones, el ahorro de costos, la identificación de los usuarios con las viviendas, el aprendizaje de nuevos oficios por los participantes, etc.

Transferibilidad

La autoconstrucción es un sistema utilizado en muchas partes del mundo, ya que es la respuesta inmediata de cualquier persona con necesidad de vivienda. El Programa de autoconstrucción canaliza esta forma de construcción existente y da un paso más al permitir a personas con escasos recursos autoconstruir su vivienda, al facilitar un suelo, unos técnicos, y una aportación económica inicial. Las promociones de autoconstrucción de Andalucía le deben mucho a la Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua, donde ya se realizaban actuaciones de este tipo hace muchos años. En este caso, como en tantos otros, la verdadera transferencia se ha producido desde el sur al norte.

Cabe pensar en una posible traslación de esta práctica a otros países de nuestro entorno como Marruecos, Mauritania, Senegal, etc en los que exista la posibilidad de que las personas con necesidad de vivienda dediquen su trabajo personal a la construcción de sus viviendas y donde exista la posibilidad de que la administración organice el proceso en la medida de lo expuesto.

Perfil Financiero

Todas las cantidades expresadas en la tabla son en Euros.

Políticas o legislación relacionadas

El Programa de Promoción Pública de Viviendas en régimen de autoconstrucción ha sido diseñado por la administración regional mediante la redacción de legislación específica para ello. A lo largo del tiempo ha continuado el programa, incorporándose a los nuevos planes de vivienda aprobados por la Junta de Andalucía. En un inicio, el Programa de autoconstrucción surge mediante el Decreto 120/1988, por el que se regulan las actuaciones de promoción pública de vivienda en régimen de autoconstrucción. Posteriormente se publicaron:

• El Decreto 119/1992, de 7 de julio, por el que se regula el régimen de financiación de las actuaciones de los sectores públicos y protegidos en materia de vivienda, establecidos en el I Plan Andaluz de Vivienda 1992-1995.
• Decreto 51/1996, por el que se regulan las actuaciones contenidas en el II Plan Andaluz de Vivienda y Suelo 1996-1999.
• Decreto 166/1999, de 27 de julio, por el que se regulan las actuaciones contenidas en el III Plan Andaluz de Vivienda y Suelo 1999-2002.
• Decreto 149/2003, de 10 de junio, por el que se aprueba el IV Plan Andaluz de Vivienda y Suelo 2003-2007.

Referencias

Durante los más de veinte años de vida del Programa de autoconstrucción, han sido muy numerosos los artículos publicados al respecto. Por destacar algunos dentro de todos ellos, se editaron varios libros sobre promoción pública de viviendas tales como Arquitectura Pública en Andalucía o Concurso de Proyectos de varios años, todos ellos editados por la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía.

Han sido publicados numerosos artículos sobre los proyectos ganadores de premios nacionales en revistas especializadas de arquitectura. Principalmente sobre las «20 Viviendas de Autoconstrucción en La Lantejuela, Sevilla (2001)» y «25 Viviendas en el Puerto de Santa María, Cádiz (2003)». Son numerosas las menciones en prensa local, al ser un programa que edificaba viviendas en pequeñas poblaciones para las que una promoción, por pequeña que fuera, tenía gran importancia.