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País/Estado — Paraguay
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — tropical y subtropical
Ámbito de la actuación — ciudad
Agentes — gobierno local; sector privado;Categorías — Buena gestión urbana: gestión y administración públicas; legislación; políticas públicas; recursos humanos y formación de dirigentes; movilización de recursos; reforma institucional; sistemas de informacion administrativa; apertura y transparencia; responsabilidad; colaboración con la sociedad civil; presupuestos y toma de decisiones participativas. Tecnologías, instrumentos y métodos: transferencia de tecnologías; creación de redes; sistemas y tecnologías de información y comunicación; formación y capacitación. Participación ciudadana y riqueza cultural: participación comunitaria; riqueza social y cultural; educación cívica.
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Municipalidad de Ñemby
Calle Próceres de Mayo y Constitución
Ñemby, Paraguay
Tel: 595 21 960300
Fax: 595 21 960300
E-mail: muninemby@gmail.comJuan de Salazar entre Artigas y San José Asunción, Paraguay Tel: 595 21 220715 Fax: 595 21 220715E-mail: ebogado@usaid.gov
Esta presentación expone cómo, en un plazo no extenso de tiempo, una iniciativa bien dirigida puede transformar totalmente la situación de un municipio y permitir la exportación del modelo exitoso a otros municipios.
El propósito de la iniciativa fue cambiar los paradigmas de gobierno local a través de un difícil y sistemático enfrentamiento contra la aguda crisis política, administrativa y financiera, que vivía el municipio a principios de la administración del Sr. Blas Lanzoni. La situación inicial era de extremo sectarismo político, reflejado en el cambio en el periodo precedente de cinco años, de seis intendentes, además de una petición desestimada de destituir al intendente actual. La estructura administrativa anterior era inadecuada: la base de batos de contribuyentes estaba desorganizada e incompleta; y la ciudadanía, poco participativa, renunciaba al pago de impuestos debido a la desconfianza y apatía.
La crisis política se superó evitando la actitud de venganza y acercando a los implicados a un mesa de diálogo que consensuó la paz política, casi inédita en el país.
La mejora integral del municipio se centró, con ayuda del incremento de las recaudaciones y tasas, en impulsar la transparencia y la participación ciudadana. Para ello se generaron importantes cambios en la organización y la cultura, incluyendo el inédito programa Vecinos, que consiste en el cobro de los impuestos por parte de estos a los demás vecinos. Los logros fueron significativos:
Se realizaron reuniones con los líderes políticos, con asesores internos y externos (pertenecientes a un organismo asociado a la Agencia Internacional de Desarrollo de los Estados Unidos (USAID)), así como consultas a la poca ciudadanía organizada. Las prioridades que se establecieron fueron: la superación del sectarismo político, el logro del equilibrio presupuestario, el aumento de la eficiencia en la gestión, el compromiso de la ciudadanía y la realización de obras muy reclamadas por ésta. El liderazgo correspondió a la intendencia municipal, a cercanos colaboradores, a algunos líderes sociales y políticos y al posterior apoyo del cuerpo legislativo.
Fueron formados censistas y notificadores a fin de llegar a los contribuyentes con una sólida posición legal e informativa, focalizando su acción en los principales 160 grandes contribuyentes.
El municipio apoyó legislativamente y puso todos sus recursos humanos disponibles para el desarrollo del proyecto. Los escasos recursos financieros fueron priorizados hacia el proyecto, lográndose acuerdos con los numerosos deudores, tanto internos como externos, a fin de obtener un flujo de caja realizable.
Al mismo tiempo el equipo de comisiones vecinales realizaba diarias reuniones con referentes comunitarios a fin de informar de los planes a los ciudadanos y lograr su participación efectiva. Se establece un programa denominado Vecinos cobrando impuestos a vecinos, de inusitado éxito de participación y recaudación. Los primeros recursos financieros fueron canalizados en obras de sectores menos favorecidos (puestos de salud, puentes, plazas, caminos). Una vez consolidado el proceso se iniciaron las audiencias públicas de presupuesto y la rendición de cuentas a la comunidad organizada aprobándose numerosas obras.
La inestabilidad política que motivó el cambio, en el periodo precedente de cinco años (1996-2001), de seis intendentes y un pedido de destitución del actual a inicios de su mandato (2001-2006); representó uno de los principales escollos, que fue superada merced a una generosa actitud sin ánimo de revancha del intendente y al apoyo estratégico de algunos referentes políticos, lográndose así una paz política que perdura hasta hoy.
La conciencia de la poca capacidad de gestión y de recursos financieros, técnicos y humanos para resolver la grave problemática a enfrentar (casi nula inversión, baja participación ciudadana, grandes deudas heredadas, desorganización e ineficiencia operativa y desgana) motivó la firma de un acuerdo con la USAID para recibir asistencia técnica y emprender el desafío de superación. Se realizaron numerosos cursos de formación y jornadas de motivación para funcionarios, mejorándose la estructura y la capacidad de gestión. Se efectuó una reestructuración de los sistemas de información a fin de consolidar la numerosa información generada (en el capítulo resultados alcanzados citamos algunos indicadores de gestión).
El problema de la escasa participación y confianza se superó con un acercamiento real al ciudadano, mediante reuniones informativas y de organización de la comunidad, canalizándose los recursos para obras y asistencia únicamente por comisiones vecinales activas y reconocidas. Pasaron de 50 comisiones a 270. El aumento de la calidad de gestión de la sociedad organizada, que es aún deficitario, es razón actualmente de otro proyecto de fortalecimiento del capital social con apoyo del Gobierno japonés, el Banco Mundial y una organización no gubernamental.
El aumento considerable de la recaudación permitió realizar numerosas obras de infraestructuras en salud, educación, caminos, puentes y vivienda, que debido a un crecimiento explosivo de la población (más del 1000% en los últimos doce años) son todavía deficitarias. Un gran desafío por resolver es lograr una incidencia más activa del gobierno local en cuestiones estratégicas, como la salud, la educación, el combate a la pobreza, la generación de empleo y la preservación de un ambiente saludable.
Las herramientas y métodos utilizados fueron:
Aspecto social y económico: Los instrumentos de participación ciudadana utilizados (audiencias publicas de presupuesto, rendición de cuentas, presupuesto participativo y comisiones vecinales para distintos propósitos) están consolidados. En este momento su cualificación y la creación de nuevos instrumentos son motivo de otro proyecto. El capital social ha crecido considerablemente previéndose una importante inversión financiera por parte del Banco Mundial para su fortalecimiento ( 450.000 dólares americanos en tres años).
Aspecto cultural: El proyecto ha llegado a su finalización oficial estableciendo una nueva cultura participativa en la población y, en los líderes comunitarios, una renovada conciencia para erradicar el sectarismo de sus prácticas políticas. La profesionalidad y la capacidad de gestión de los integrantes de la estructura municipal ha crecido, motivando a muchos de sus miembros para convertir su formación en una cuestión cotidiana. Esto posibilita mantener el nivel de gestión alcanzado, así como su crecimiento.
Aspecto institucional: Es profusa la nueva legislación resultante de este proyecto, principalmente en el orden impositivo y de gestión, que sientan las bases para otros proyectos más ambiciosos (como los de asumir como propios los objetivos del milenio). La organización ciudadana se normaliza a través de un documento que rige la conformación y funcionamiento de las organizaciones de la sociedad civil. Se consolida el modelo de presupuesto participativo para la realización de inversiones comunitarias.
El equilibrio financiero es fundamental para poder gobernar democráticamente, pues su falta genera inestabilidad tanto en el cuerpo ejecutivo como en el legislativo, impidiendo el desarrollo normal de las actividades y los proyectos. Resalta la experiencia que, cuando existe voluntad política, los recursos genuinos aparecen sin necesidad de recurrir a préstamos como primera o única solución, y que existe riqueza en nuestras comunidades que no se explota a veces en lo más mínimo. Esta lección ya ha sido aprehendida por otro municipio, al que se ha asistido con efectividad en la aplicación de un proyecto similar, así como regularmente se recibe a munícipes de todo el país, a quienes se les transmite la experiencia.
La participación activa de la comunidad posibilita obtener resultados satisfactorios. En ese sentido, resalta como ejemplo de innovación el programa Vecinos cobrando impuestos a vecinos. Consiste en que los vecinos organizados son formados, gestionan el cobro y un porcentaje importante se les devuelve para aplicar en un bien o servicio comunitario. Esto ha permitido crear una nueva cultura impositiva en varios sectores de la comunidad. También el ejecutivo comunal debe incluir en su agenda diarias o periódicas reuniones con sus ciudadanos con el fin de motivarlos y lograr que se involucren y adquieran autonomía a la hora de tomar sus propias decisiones.
La organización estructural y administrativa del municipio debe corresponderse con los objetivos trazados en los diversos proyectos municipales, así como sus recursos humanos deben ser capaces de lograr un mínimo de eficiencia en la gestión municipal. Una cuestión fundamental es el logro de una paz y un consenso políticos, elementos sin los cuales las condiciones para un desarrollo comunitario sostenible son mínimas. En ese sentido, se requiere amplitud de criterio, capacidad de negociación y bastante espíritu de tolerancia, principalmente del ejecutivo, para articular intereses a veces tan diversos.
Se concretó a través de un convenio de cooperación con el municipio de Carapegua (distante unos 100 kilómetros de Ñemby), que con la ayuda del personal municipal afectado al proyecto en Ñemby y gratuitamente, se aplicaran los mismos procedimientos de mejora de las finanzas, la transparencia y la participación ciudadanas en dicho municipio. Se alcanzaron también importantes resultados en los mismos aspectos aplicados en Ñemby: catastro, impuestos y presupuesto, instrumentos de participación, sistemas de información, ordenanzas municipales, formación en servicio. La Secretaría Técnica de Planificación, organismo de la Presidencia de la República, solicitó en tres ocasiones compartir nuestra experiencia con munícipes que les solicitaron asesoría.
Tras la presentación realizada en la ciudad de Rosario (Argentina), se han procesado pedidos de compartir la experiencia con municipios de otros países, principalmente de Argentina, en especial el programa de Vecinos cobrando impuestos a vecinos. También el Banco Mundial, a través de su representante residente en Paraguay, ha solicitado documentaciones referentes al proyecto. La transferibilidad del modelo está demostrada, pudiendo afirmarse que en la ciudad de Ñemby se han creado prácticas eficientes que fueron y pueden seguir aplicándose en situaciones similares, tanto en Paraguay como en la mayoría de los países latinoamericanos, como también de otros continentes, principalmente en comunas pertenecientes a países en vías de desarrollo.
El personal encargado de aplicar toda la legislación mencionada fue formado previamente para responder con suficiencia a los requerimientos ciudadanos. Esto creó una sólida cultura de manejo legal entre los responsables tributarios del municipio. Una cuestión importante a resaltar es la voluntad política del legislativo, y principalmente del ejecutivo, en no transigir respecto al uso de la ley como instrumento de mejora comunitario.
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