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País/Estado — Brasil
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — árida y semiárida
Ámbito de la actuación — nacional
Agentes — gobierno central; gobierno regional; gobierno local; paraestatal; organización no gubernamental (ONG); asociación de profesionales.Categorías — Ordenación territorial: planeamiento y calificación del suelo; sistemas de información geográfica (SIG); incentivos al desarrollo; conservación de espacios libres; urbanización y desarrollo de suelo; remodelación urbana y suburbana; gestión inmobiliaria. Buena gestión urbana: gestión y administración públicas; fomento de la colaboración pública y privada; legislación; políticas públicas; mujeres en puestos de responsabilidad. Vivienda y derechos humanos: aplicación del derecho a una vivienda digna; prevención de deshaucios forzados; propiedad asegurada; igualdad de derechos de propiedad y herencia (para las mujeres).
Secretaria Nacional de Programas Urbanos - SNPU do Ministerio das Cidades Esplanada dos Ministérios bloco A - 2º andar - sala 242 Brasília DF CEP- 70.05.901 Tel: (55)(61) 2108-1642/1650 Fax: (55)(61) 3224-8607
Secretaria Nacional de Programas Urbanos - SNPU do Ministerio das Cidades Esplanada dos Ministérios bloco A - 2º andar - sala 242 Brasília DF CEP- 70.05.901 Tel: (55)(61) 2108-1642/1650 Fax: (55)(61) 3224-8607
Socios
Brazilian Institute of Real Estate Registrars - IRIB
Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB)
Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (CONAMP)
Associação dos Notários e Registradores do Brasil (ANOREG)
26 gobiernos federales, 207 municipalidades y 7 ONG
Secretaría Nacional de Seguridad Pública Secretaría Nacional de la Reforma Judiciañ Secretaría Nacional de Legislación Económica pertenecientes al Ministerio de Justicia
Secretaría Nacional de Habitação (SNH) perteneciente al Ministerio de Urbanismo
Secretaría Nacional de Sanidad (SNS) perteneciente al Ministerio de Urbanismo
Secretaría Nacional de Movilidad y Transporte (SNMT), perteneciente al Ministerio de Urbanismo
Ministerio de Medio Ambiente
Ministerio de Minas y Energía (MME)
Secretaría Especial para la Promoción de Políticas de Igualdad Racial perteneciente a la Presidencia de la República
Caixa Econômica Federal (CEF)
Secretaría Nacional del Suelo (SPU)
Rede Ferroviaria Federal S.A. (RFFSA), Ministerio de Transporte
Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), Ministerio de la Seguridad Social
Comisión de Desarrollo Urbano (CDU) y Constituição, Justiça e de Cidadania (CCJC), perteneciente al Congreso Nacional
Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU)
Federación Nacional de Prefeitos (FNP)
Naciones Unidad América Latina (UN. HABITAT)
El Programa apoya a Estados, Municipios, las ONG, las OBC y otras entidades de la administración pública en la promoción de la regularización de terrenos situados en asentamientos informales, eliminando las barreras administrativas y de propiedad que han excluido a éstos de la así llamada ciudad legal
, consiguiendo su total reconocimiento dentro del sistema formal, administrativo y judicial vigente en el resto de ciudades brasileñas.
El Programa se basa en tres estrategias:
La mediación en los conflictos de propiedad, tomando medidas preventivas contra las expulsiones forzadas y articulando procesos de negociación que aseguren el derecho al alojamiento.
La expansión de los conocimientos relativos al contexto del desarrollo de parcelas irregulares en el país (mediante cartas a los alcaldes, cuestionarios y la revisión de los datos municipales.)
La meta planteada por el Programa para 2006 es la de haber comenzado el proceso de regularización que beneficiará a un millón de familias, de las cuales 848.000 están en una fase avanzada del proceso de regularización, 596.000 con el título ya concedido, 364.000 con títulos registrados en notarios públicos y otros 400.000 títulos ya entregados.
En marzo de 2006 el progreso de las acciones llegará a 207 municipios brasileños de 26 Estados, beneficiando a 908.243 familias de clase baja con el proceso ya en marcha y con 214.078 títulos ya entregados.
Las ciudades brasileñas están caracterizadas por la presencia de asentamientos irregulares de las clases bajas: favelas y subdivisiones del suelo ilegales o ‘clandestinas’ que constituyen espacios irregulares, vulnerables e inseguros. Hay doce millones de hogares en esta condición y con una posición ambigua dentro de la ciudad y la ciudadanía.
En cuanto a la provisión de soporte financiero, se ha elegido la
prioridad de satisfacer la demanda de las ciudades dentro de las
Regiones Metropolitanas donde el escenario del desarrollo irregular de
los terrenos y la escasez de vivienda e infraestructuras son grandes.
La cláusula de primer registro gratuito
ha sido incluida
en la ley federal 10.931/2003 y la misma disposición ha sido
propuesta dentro del contexto del Proyecto de Ley 3.057, que regulará ambos procesos de subdivisión de la propiedad y regularización de los terrenos.
El reto inicial era conseguir la asignación de recursos financieros para la creación del Programa, que empezó insertarse en el Plan Plurianual y a ser definido como meta prioritaria por el Gobierno Federal.
El Programa da Apoyo a Estados y Municipios con recursos del presupuesto federal a través de tres modalidades. La primera es el cumplimiento de los requerimientos básicos para los Planes de Regularización de Terrenos. La segunda modalidad busca apoyar la elaboración de programas y proyectos de regularización y la tercera es la de adoptar medidas administrativas y judiciales y también está abierta a las ONG y OBC.
Los recursos financieros federales fueron también movilizados a través de los programas existentes de urbanización del Secretariado de Vivienda y Saneamiento del Ministerio de Urbanismo (6.093.640 dólares EEUU) des 2004 a 2006. Estas acciones incluyen una componente de regularización del suelo.
El Secretario Nacional del Suelo proporcionó recursos financieros para el registro de la propiedad y permitió la regularización de terrenos a través de acuerdos con las administraciones municipales.
El Ministerio de Justicia proporcionó 46.962,96 dólares EEUU en recursos financieros para acciones de regularización del suelo en las favelas de Rocían y Vidigal en Rio de Janeiro.
El acuerdo con la Alianza de Ciudades permitió una contribución de 500.000 dólares EEUU en concepto de metodologías de desarrollo y estrategias para la elaboración de Planes de Regularización Municipal y para complementar la estructuración del equipo técnico nacional que encabeza el Programa.
El Ministerio de Urbanismo, entró en contacto con el Sistema de Trenes Brasileño S.A. (RFFSA) y el Instituto de la Seguridad Social (INSS) con el objetivo de promover la regularización del suelo y de fomentar el alojamiento de interés social en terrenos pertenecientes a estas compañías públicas.
El apoyo administrativo e institucional se consiguió a través de acuerdos con varios Municipios y Estados, las oficinas de registro de la propiedad y ANOREG, que garantiza un primer registro gratuito para las familias de bajos ingresos.
Para la expansión nacional de estas ideas entre profesionales de la ley y gestores urbanos se han celebrado varios eventos que han promovido la expansión del nuevo orden legal-urbano consolidado por el Estatuto Municipal de 2001 y el Acta Provisional 2.220/2001.
La nueva orden legal-urbana brasileña permite la regularización del suelo, pero requiere de muchos procedimientos que obstaculizan que las acciones de regularización sean completas. La falta de conocimientos sobre los derechos actuales fue afrontada mediante el fortalecimiento del Estatuto de la Ciudad y el Acta Provisional 2.220/2001 con acciones de formación, puesta en marcha mediante una red de regularización vía Internet, de acuerdos con jueces, fiscales y otros.
Las acciones del Programa buscan introducir residentes de los asentamientos irregulares en el sistema formal de registro y no crear un sistema secundario paralelo para el registro de la población de menores ingresos. Para resolver el problema resultante de los altos costes del registro fue crucial participar activamente en la elaboración de la Ley Federal 10.931/2004, que garantiza un primer registro gratuito en las regularizaciones de terrenos promovidas por las autoridades públicas. Paralelamente, Proyecto de Ley 3.057/00 está siendo discutida. Ésta propone un capítulo específico sobre regularización del suelo que lo abarca todo, desde la elaboración del proyecto a su registro público, considerando todos los pasos, simplificando procedimientos y haciendo posible completar los programas de regularización existentes.
Siguen creciendo los recursos financieros destinados a la regularización del suelo. Las contribuciones del Presupuesto Federal comenzaron en 2003 por una suma de 2.314.814 de dólares EEUU, incrementándose a 4.907.407 en 2005 y a 6.759.259 en 2006, para sumar un total de 13.981.480 de dólares EEUU. La participación de la Alianza de Ciudades sumó otros medio millón de dólares. Los recursos para las medidas de urbanización también consideran la regularización de los programas HBB y Pat-Prosanear por un total de 10.923.649 de dólares. En 2006 el Gobierno Federal puso a disposición de la regularización del suelo y las medidas de urbanización un billón de reales, lo que indica la fuerza creciente del Programa.
El universo de la urbanización irregular del suelo se sacó a la luz y comenzó a ser mejor conocido tras los contactos con el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE), lo que hizo posible cuantificar las viviendas irregulares ocupadas por las clases bajas, y localizar la escasa sanidad pública y privada. La asociación con el Frente Nacional de Alcaldes (FNP) y con parte de la Campaña por la Tenencia Segura en Brasil de UN-Habitat hizo posible sacar cuestionarios en los Municipios de Brasil para comprobar la situación de la tenencia del suelo y de las medidas de regularización en marcha.
Hasta ahora, el Gobierno Federal no había reconocido el derecho al alojamiento en tierras que le pertenecieran. Este escenario comenzó a cambiar tras la adopción de políticas de regularización del suelo en 2003, con la aplicación del reconocimiento del principio de la función social de la propiedad urbana a los suelos federales, así como a las propiedades de las compañías públicas como el INSS y la RFFSA.
Las poblaciones residentes no participaban en las acciones relativas a la regularización del suelo en sus comunidades. Ahora, la participación es uno de los puntos de partida de las medidas del Programa. De esta manera, la metodología adoptada por los proyectos incorpora la participación a las comunidades implicadas en todas las fases del proceso. Este trabajo comunitario facilita la participación popular en la puesta en marcha y seguimiento de los programas de regularización del suelo. Esto ha ido tomando su lugar a través de la introducción y discusión de las propuestas; participación en los procesos; divulgación a través de folletos sobre intervención; asambleas; audiencias públicas y la formación de comisiones de seguimiento.
Las acciones que implican a profesionales del derecho buscan organizar a la Asociación Brasileña de Jueces (AMB), la Asociación Nacional de Fiscales (CONAMP), el Instituto de Registradores (IRB) y la Asociación de Notarios y Registradores (ANOREG) a través de acuerdos de articulación.
Se creó una red electrónica de regularización del suelo a través de Internet, para divulgar, discutir y compartir información, experiencias y avances relacionados con el tema, con más de 2.000 suscriptores. Se creó una biblioteca virtual para extender la materia y divulgar la legislación, jurisprudencia y textos relacionados. Se hicieron cuarenta y cinco talleres de movilización y capacitación para profesionales del derecho y gestores urbanos sobre la nueva orden legal-urbana. Está teniendo lugar un Curso Virtual de Regularización del Suelo con el objetivo de preparar a 900 participantes de instituciones gubernamentales y otros especialistas.
Los indicadores adoptados son el número de familias que están en procesos de regularización del suelo en fase avanzada, con títulos obtenidos o con títulos registrados en las oficinas del registro, de cara a proporcionar una visión analítica y sistemática del proceso.
La transferencia de recursos proveniente del Presupuesto Federal para la puesta en marcha de las medidas de regularización del suelo en el periodo 2004-2005 asciende a un total de 7.192.242,44 dólares EEUU y de 6.759.259 dólares EEUU en 2006. Ese mismo año el Gobierno Federal puso un billón de reales para medidas de urbanización y regularización del suelo.
En 2006, el progreso de las medidas directas e indirectas alcanzó a 207 municipios brasileños y 26 estados, se beneficiaron 908.243 familias de bajos ingresos, con procesos ya en marcha, en 1.173 áreas. De éstas, 388.395 familias están en fases avanzadas del proceso de regularización, 214.078 han conseguido ya su título y 77.242 los han registrado en las oficinas del registro.
La regularización del suelo ahora es parte de la agenda de las políticas públicas locales. En 2004 hubo peticiones de recursos federales del Ministerio de Urbanismo por parte de 200 estados, ayuntamientos y ONG. En 2005 estas peticiones se cuadruplicaron, alcanzando la cifra de 1.000 en 2006.
El refuerzo de los mecanismos legales:
La Constitución Federal de 1988 y el Estatuto de la Ciudad son los pilares de un nuevo orden legislativo y urbano. Incluso desde la creación del Programa de Títulos Pasados en 2003, se han celebrado a nivel sectorial y regional incontables seminarios nacionales, así como uno de carácter internacional, de cara a establecer y fortalecer el reconocimiento del nuevo orden urbano y legal y a llamar la atención sobre el hecho de que la regularización del suelo es una medida capaz de promover reformas urbanas e inclusión social. Se ha hecho un esfuerzo especial con los profesionales de la ley con el objetivo de romper con el punto de vista tradicional conservador, que no considera las realidades socio-económicas que implican el acceso al suelo urbano y al alojamiento en las ciudades.
El fin de la ambigüedad legal y la inserción inequívoca de los ciudadanos en la ciudad, con el reconocimiento de la completa ciudadanía, provoca un impacto positivo en la vida cotidiana de los mismos, comenzando por la seguridad de la propiedad del suelo, un mejor acceso al crédito, un primer registro gratuito, un domicilio oficial, la urbanización, el disfrute de infraestructuras básicas, equipamientos colectivos y nuevas áreas de ocio.
La iniciativa está basada en un proceso que incluye la completa regularización urbana, ambiental, administrativa y de la propiedad. La regularización judicial de áreas y solares debe ser reconciliada necesariamente con la regularización urbana y ambiental de los asentamientos, así como con la introducción de programas socioeconómicos y de otro tipo que buscan la completa integración de los residentes.
La sostenibilidad financiera de las medidas de regularización del suelo se conseguirá a través de la integración de las políticas sociales nacionales con las locales. En la operación de transferencia de los recursos federales a las partes interesadas, a los cuales se les pidió contribuir con una contribución económica para ejecutar las medidas propuestas.
Con respecto a los aspectos socioeconómicos, la regularización tiene como objetivo la inclusión social de forma que permita a los residentes tener un título de propiedad que los inserte en el mercado, haciendo posible incluso pedir préstamos para mejorar las condiciones de alojamiento. Dar mayor prioridad a la propiedad por parte de las mujeres es un camino para asegurar que la propiedad continuará beneficiando a la familia, dado que cuando las parejas se separan, es la mujer la que generalmente queda al cargo de los hijos.
Desde una perspectiva cultural, la identidad y tradiciones de las poblaciones residentes han sido respetadas y apoyadas como en los casos de las antiguas comunidades de cimarrones o lo que queda de ellas, los centros religiosos del candomblé y los descendientes de los indios nativos.
Como las ocupaciones irregulares se sitúan a menudo en áreas protegidas ambientalmente, los proyectos de regularización han previsto la urbanización con la pérdida de parte de los residentes cuando ha sido necesario y sobre todo con una recuperación del área asociada con medidas educativas para la preservación ambiental. Los residentes se han convertido en socios para estos nuevos empleos.
El reconocimiento y fortalecimiento del Nuevo orden urbano y legal brasileño es fundamental para que se aplique de forma efectiva. Con la Constitución Federal de 1988 y el Estatuto de la Ciudad de 2001 se ha creado un marco legal prometedor que permite medidas efectivas para afrontar los asuntos urbanos, no sólo por parte del Estado, sino por parte de toda la sociedad brasileña.
En la formulación de programas de regularización del suelo es crucial entender la naturaleza y las dinámicas de los procesos que producen la informalidad urbana. Un acercamiento multidisciplinar a los asuntos de regularización del suelo, combinando la dimensión judicial con los aspectos económicos, sociales y políticos se convierte en la propuesta de medidas para una regularización del suelo sostenible. Esta es la fórmula para confrontar el problema cuando uno se encuentra con la diversidad de las ocupaciones informales y la especifidad de la estructura federativa brasileña.
La experiencia demuestra la importancia de las articulaciones y asociaciones que incluyen a los estados y la sociedad civil organizada, que lleva a la amplia incorporación de los asuntos de regularización sostenible del suelo en las agendas de la política pública local.
La regularización significa enfrentarse a las prácticas arraigadas y barreras normativas que todavía existen hoy en día. En la experiencia de regularización de suelo federal y del suelo de empresas públicas aparecieron varias dificultades de naturaleza normativa, administrativa y operacional, constituyéndose en obstáculos a ser resueltos mediante articulaciones con socios SPU, INSS RFFSA, en una propuesta de legislación federal que permita la simplificación de procedimientos y la cumplimentación de las medidas.
La conciencia de la necesidad de expandir y mejorar el actual orden legal-urbano, principalmente haciendo la regularización más ágil, llevó a la participación efectiva del Ministerio de Urbanismo en el debate sobre el proceso de revisión de la ley de subdivisión urbana en el congreso federal.
La sensibilización y formación de los gestores públicos, profesionales de la ley y movimientos sociales era importante para movilizar y difundir nuevos conceptos y prácticas y para divulgar una nueva mentalidad y cultura sobre la regularización del suelo en Brasil.
La irregularidad en el desarrollo urbano en Brasil proviene de la combinación histórica de varios factores. El orden legal-urbano excluyente y conservador, asociado con el sistema informal de registro de la propiedad en asentamientos de bajos ingresos ha resultado de especial importancia. La constitución brasileña considera a las municipalidades como entidades federadas con la competencia de legislar y promover la apropiada disposición, planeamiento, control de usos, subdivisión y ocupación de las áreas urbanas. La política nacional de regularización del suelo tiene especificidades en este aspecto que divergen de otras experiencias internacionales, empezando con multitud de programas de legislación. La formula de regularización brasileña reconoce y reafirma la competencia municipal de un diseño que legaliza los títulos de propiedad junto con el proceso entero de urbanización e inserción en otras políticas públicas. Este proceso es probablemente más largo y complejo, pero esto remarca el papel principal de los municipios, el derecho a la regularización y legislación comenzando con el planeamiento urbano, las leyes urbanas y los planes municipales. Esta experiencia puede ser transferida a otros países que tienen una federación descentralizada.
Un aspecto importante concierne la movilización, sensibilización y formación, levantando una gran red de articulaciones con el compromiso de los diversos actores y socios envueltos en el proceso de producción del espacio urbano y las diferentes entidades federadas. En este sentido, se firmaron de cara a definir los roles y acciones de cada socio implicado. La participación de las comunidades locales en todas las fases del proceso de regularización debe ser subrayada.
La medida de eliminar los obstáculos judiciales y legales con enmiendas en legislaciones actualmente vigentes, junto con la construcción de capacidades y medidas de sensibilización por el reconocimiento y fortalecimiento del nuevo orden legal-urbano, ha permitido el mayor alcance del Programa y la reproducción en los Municipios más diversos, incluyendo aquellos donde el Ministerio de Urbanismo no proveía de apoyo directo con recursos financieros. Podemos advertir el cambio en el discurso tradicional de los profesionales de la ley, que ahora tienen una mentalidad que ratifica el nuevo orden legal-urbano.
Los proyectos de regularización en las favelas de Rocinha y Vidigal en Rio de Janeiro con apoyo del Ministerio de Urbanismo son emblemáticos del Programa con la participación efectiva de numerosas ONG y de la comunidad en áreas donde los problemas sociales evidencian la necesidad de la intervención del Estado, combinando políticas públicas con la regularización del suelo.
El Programa Papel Passado [Programa de Títulos Pasados] proviene de los avances conseguidos por la sociedad brasileña dentro de la legislación federal que regula las políticas urbanas el Estatuto de la Ciudad Ley 10.257/2001. El Estatuto establece la gestión urbana democrática, los principios de la regularización sostenible del suelo y el instrumento del Usucapión (posesión adversa) Urbano Colectivo. El acta provisional 2.220/2001 establece la concesión especial de éste para el alojamiento, y puede ser aplicado en áreas públicas ocupadas.
Paralelamente a estos dispositivos legales, la Ley 10.931/04 establece un primer registro gratuito por el interés social de la propiedad y la revisión de las leyes federales en la subdivisión del suelo urbano. Ésta última es importante dado que será la legislación de para la mayoría de municipios brasileños que no estarán en condiciones de proponer sus propias leyes. La revisión propuesta en vigor en el procedimiento del Congreso Federal avanza porque trata con la regularización sostenible del suelo estableciendo procedimientos simplificados que permitirán la regularización de los ya consolidados asentamientos informales en las áreas urbanas.
La puesta en marcha del Programa de Títulos Pasados fue fundamental para la adopción en la política federal de principios y líneas de actuación por parte de los estados y las municipalidades. Las medidas se han multiplicado, llevando a la realización de proyectos que han resultado en la regularización de suelos en incontables asentamientos informales a través del país.
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Fernandes, Edésio; Alfonsin, Betania (2004) «Principios, Bases y Retos de una Política Nacional que apoye la Regularización Sostenible del Suelo», Estatuto de la Ciudad, Derecho a la Propiedad y Seguridad en la Propiedad, Página 29
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(2005) Plan director participativo de planeamiento urbano - Poniendo en marcha la estructuración de la ciudad CD
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