País/Estado — País
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — alta meseta
Ámbito de la actuación — ciudad
Agentes — organización no gubernamental (ONG).

Categorías — Erradicación de la pobreza: acceso a créditos. Vivienda: vivienda asequible; carencia de hogar, personas sin hogar; acceso a la financiación de la vivienda; acceso igualitario a la vivienda y su propiedad. Buena gestión urbana: fomento de la colaboración pública y privada; políticas públicas; recursos humanos y formación de dirigentes; movilización de recursos; colaboración con la sociedad civil.

Contacto Principal

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Resumen

Pese a la incertiumbre existente al comienzo del proyecto debida a la dolarización de la economía nacional, el escenario ecuatoriano ofrecía, sin embargo, elementos potencialmente favorables que se tradujeron en resultados positivos para cientos de familias ecuatorianas con pocos ingresos. Estas tuvieron la oportunidad de acceder a viviendas de buena calidad a un bajo coste.

El Centro de Investigaciones CIUDAD jugó, en este proyecto, el papel de enlace entre los agente públicos y privados y se encargó de organizar la demanda y dirigirla hacia los subsidios estatales existentes.

Una estrategia de múltiples alianzas permitió la movilización de recursos en una proporción de 1 a 4. Durante este proceso, más de 500 familias que viven bajo el umbral de la pobreza han conseguido una vivienda en propiedad. Sin la contribución de las compañías de construcción y bancos que otorgaron créditos a las familias esto no hubiera sido posible. La intervención se ha visto mejorada por la interacción y el diálogo entre los distintos agentes implicados en este tema de la vivienda.

En 2004, gracias al apoyo de ACSUR-Las Segovias, se recibieron contribuciones adicionales del Ayuntamiento y la Diputación de Valencia; y en 2006, la Generalitat Valenciana también hizo una donación. El desafío específico de CIUDAD es la sostenibilidad del proyecto, para poder asegurar la continuidad de las acciones y de la participación de los agentes.

Fechas Clave

• 1 de Marzo de 2001 — Comienzo del proyecto.
• 21 de Setiembre de 2001 — Firma del primer Acuerdo de Cooperación entre las distintas partes.
• 23 de Diciembre de 2001 — Inauguración del primer Programa de Vivienda.
• Febrero de 2004 — Apoyo del Ayuntamiento y la Diputación de Valencia, contribuyendo con fondos y una nueva línea de crédito.
• 1 de Julio de 2005 — Comienzo de la segunda fase del proyecto. CIUDAD comienza a operar con los fondos sin el respaldo de la Unión Europea. Se busca la sostenibilidad del proyecto.
• Febrero de 2006 — Contribución de la Generalitat Valenciana al fondo y sus operaciones.
• Febrero de 2006 — Puesta en marcha de la Campaña del Contrato Social para la Vivienda.

Descripción

Situación previa a la iniciativa

Establecimiento de prioridades

El límite de ingresos que deben tener para ser verse beneficiados por el programa se establece cada cierto tiempo. Normalmente se fija a un nivel ligeramente más alto que el umbral de la pobreza. El proyecto prioriza el trabajo con colectivos organizados, aunque no descarte la puesta en práctica de programas con residentes no organizados. También hace énfasis en al apoyo de asociaciones con una alta participación de mujeres.

Formulación de objetivos y estrategias

Los objetivos específicos son definidos y actualizados en base al análisis de las potencialidades y los obstáculos presentes en el contexto local, que pueden tanto ayudar a las familias a alcanzar el objetivo de tener su propia casa como dificultar sus esfuerzos en esa dirección.

Las estrategias formuladas son el resultado de la relación creada entre el equipo del proyecto y los diversos agentes.

Objetivos generales

• Facilitar el acceso a hipotecas a familias con pocos recursos y mejorar su capacidad para gestionar el proceso de construcción.

Objetivos específicos

• Ayudar a las familias a sacar partido de los subsidios.
• Asegurar que tienen acceso a préstamos adecuados garantizados por instituciones financiers formales.
• Asegurar que disfrutan de una vivienda asequible y de calidad.
• Contribuir sostenidamente al acceso a alojamiento decente de la población con menos ingresos.

Estrategias generales

• Priorizar el trabajo con residentes organizados.
• Priorizar organizaciones con una alta participación de mujeres.
• Capitalizar las oportunidades ofrecidas por el contexto, especialmente la existencia del Sistema de Incentivos a la Vivienda (SIV) del MIDUVI.
• Construir alianzas estratégicas con el sector público y privado

Las dificultades se convierten en oportunidades. Sin el apoyo adecuado, es muy difícil para las familias que se pueden beneficiar del subsidio cumplir con los requisitos demandados por el MIDUVI para obtenerlo (ahorros acumulados, precualificación por entidades financieras en caso de créditos mayores, compromiso de venta y adquisición...). Paso a Paso vió en esta dificultad la oprtunidad de apoyar a esste sector de la población y ayudar al estado a alcanzar mejor los objetivos de una política que el proyecto considera, en principio, adecuada por su naturaleza equitativa.

Estrategias específicas

1. Ayudar a las familias a beneficiarse del subsidio de vivienda:

   Problemas que necesitan solución	Acciones
   Información limitada respecto a los beneficios y la accesibilidad al SIV.	Difundir los beneficios del subsidio entre las organizaciones populares que luchan por la vivienda.
   Dificultad para reunir la información y los ahorros necesarios requeridos para optar al mismo.	Proporcionar asesoramiento para asegurar que se cumplen los requisitos.
   Muy poca o ninguna experiencia en procedimientos formales. Falta de confianza.	Proporcionar asesoramiento y apoyo en la tramitación del subsidio o del crédito.

2. Ayudarles a obtener el acceso a los créditos adecuados:

   Problemas que necesitan solución	Acciones
   No son capaces de aculmular ahorros significativos.	Proporcionar microcréditos de inicio desde las ONG que les permitan alcanzar el mínimo necesario para poder pedir un préstamo institucional.
   No son considerados fiables para obtener un crédito.	Alianzas estratégicas con el sector de la banca ética para complementar la financiación de la vivienda y ofrecer ventajas en los créditos, asistencia técnica financiera, formación de líderes, concienciación, difusión, control y seguimiento.

3. Ayudarles a acceder a una vivienda asequible y de calidad:

   Problemas que necesitan solución	Acciones
   La autoconstrucción sin apoyo técnico o financiero resulta en viviendas más caras y con problemas técnicos.	Apoyar a organizaciones pro vivienda a elegir las mejores altenativas técnicas, constructivas y financieras.
   La producción individual de viviendas rara vez incluye espacios colectivos y además tiene costes más altos.	Promover proyectos de construcción de viviendas.
   El mercado inmobiliario se rige por un alto volumen de beneficios.	Establecer acuerdos con compañías constructoras dispuestas a minimizar los beneficios, ofreciendo casas de buena calidad a bajo coste y compensando los menores márgenes con el volumen de producción.
   La especulación con el suelo urbano.	Buscar la participación de los gobiernos locales para condicionar suelo urbano de bajo coste en zonas de crecimiento definidas por ellos.

4. Proporcionarles sostenibilidad a las iniciativas para el acceso a viviendas decentes:

   Problemas que necesitan solución	Acciones
   Acabar con la creencia infundada de que hacer préstamos a familias con pocos recursos es altamente arriesgado y no se obtiene beneficio.	Demostrar la calidad del proyecto a las entidades financieras asociadas a la experiencia, así como a otros socios potenciales en el futuro. Garantizar préstamos dentro del proyecto en condiciones similares a las del mercado.
   La incierta continuidad del SIV como política estatal que beneficie a sectores empobrecidos.	Reclamar y fortalecer el subsidio como política estatal a través de la concienciación y de campañas de movilización social.
   Falta de confianza e incredulidad ante los procesos de habitabilidad que involucran a varios agentes.	Socializar la experiencia.
   Los fondos disponibles para los microcréditos deben crecer para lograr un mayor alcance y cobertura geográfica y para alcanzar la sostenibilidad de la iniciativa.	Buscar contribuciones al Fondo en forma de donaciones y créditos blandos. Buscar contribuciones para financiar los costes operativos de manera que se pueda asegurar la continuidad del mismo.
   Fragilidad de las economías domésticas.	Desarrollar estrategias paralelas para fortalecer las economías populares (en proceso). Crear fondos para promover microempresas (en proceso)miento de las expectativas y demandas.	Fortalecer el equipo técnico.
   El problema de la vivienda no es asumido del todo por los agentes implicados	Fortalecer las alianzas con los socios estratégicos. Campaña Contrato Social para la Vivienda (en su fase inicial)

Movilización de recursos

No siempre es posible un contrato formal de colaboración. A veces es suficiente con un acuerdo verbal. Los recursos financieros del proyecto provienen de donaciones (Ayuntamiento y Diputación de Valencia, Generalitat Valenciana y Unión Europea), acuerdos de préstamos de larga duración (Ayuntamiento y Diputación de Valencia), créditos blandos (ASDE así como fondos del Banco Interamericano de Desarollo que están negociandose a día de hoy). Estos recursos son obtenidos gracias a la redacción y aprobación de proyectos llevados a cabo de acuerdo a las demandas de las organizaciones donantes.

Los fondos tienen dos propósitos básicos: cubrir los costes operativos y garantizar los préstamos. El seguimiento del programa y la gestión de los retrasos en los pagos están a cargo del equipo del proyecto, mientras que la recuperación física de los créditos, por razones operativas y de reducción de costos, se hace a través de las oficinas de Coop. CCQ y Banco Pichincha, que proporcionan este servicio gratis o a un precio subsidiado.

Sin embargo, el total de los fondos movilizados en las intervenciones es 4 veces mayor que el fondo de crédito del proyecto. Estos fondos se movilizan de acuerdo a los requerimientos específicos de cada donante:

• Una condición imprescindible para comenzar el proceso es haber ahorrado entre el 2 y el 10% del coste de la vivienda.
• La cantidad de dinero recibida por las familias a cuenta del subsidio se distribuye siguiendo las reglas de aplicación y el sistema de concesión del SIV del MIDUVI. El proyecto y la compañía constructora proporcionan apoyo con información, asesoría, préstamos para completar los ahorros requeridos para optar al subsidio y seguimiento durante el proceso.
• Aunque existen acuerdos verbales de colaboración con las entidades financieras asociadas, esto no supone un incumplimiento de los requisitos mínimos establecidos por cada entidad para la extensión de los créditos a las familias. Sin embargo, se tiene una consideración especial con las fechas límite, según la cantidad necesitada y la capacidad de pago de cada familia. Un requisito para la extensión del crédito es que el beneficiario nunca haya sido incluido en un registro de morosos. Para muchos de los beneficiarios, su participación en Paso a Paso es su primera experiencia con un préstamo expedido por una institución.
• Los fondos con los que contribuyen las diferentes Municipalidades para el acondicionamiento del suelo (movimiento de tierras, reparaciones de las calles colindantes, reposición de canalizaciones faltantes...) son manejadas directamente por la organización de residentes de cada proyecto de viviendas.

Proceso

Gracias al apoyo proporcionado por el Estado, que permitía acceder al crédito con un 35% del coste de las unidades de vivienda, se desarrollaron propuestas y se reunió a todos los agentes implicados: ONGs, constructoras, entidades financieras, organizaciones sociales y familias beneficiarias.

A pesar de que en 2006 prácticamente se suspendió el subsidio, la fortaleza de las alianzas establecidas ha permitidola continuidad de la iniciativa. La estrategia aplicada por los nuevos programas desarrollados sin contar con el subsidio, es prolongar los plazos para el pago de los préstamos de las entidades financieras asociadas, que ahora deben ser extendidos para compensar la falta de subsidios.

Esto no elimina la necesidad de abogar por la reinstauración del subsidio estatal, una tarea que nos afecta a todos, reivindicándolo como la única política social en materia de vivienda emprendida por el Estado en la última década.

La coordinación de los agentes, inicialmente alrededor de intervenciones concretas, ha evolucionado gradualmente para asumir grandes retos y metas, como alcanzar un Contrato Social para la Vivienda, entendido como la institucionalización y formalización de los compromisos, especialmente de los gobiernos nacional y locales, así como de sectores privados y agentes comunitarios, para lograr la solución a uno de los problemas sociales que más afectan a la sociedad ecuatoriana.

No obstante, este nuevo nivel de intervención no ha sufrido retrasos. Al contrario, se ha intensificado el trabajo, puesto que es el elemento visible que valida las alianzas entre los implicados como una respuesta efectiva al déficit de vivienda.

Resultados obtenidos

Los proyectos de vivienda se desarrollan capitalizando las condiciones favorables del contexto local y superando las dificultades con estrategias específicas.

Los préstamos iniciales que dirigen a las familias hacia el sistema formal de banca se están extendiendo a las condiciones de mercado, con tasas de interés establecidas por las entidades reguladoras (Banco Central de Ecuador) por lo que esta experiencia puede ser replicada por cualquier otra entidad del sistema nacional financiero.

El precio de las nuevas unidades de vivenda está por debajo de los precios de mercado, demostrando que es posible tener beneficios similares, reduciendo los márgenes de beneficio pero incrementando la cantidad de viviendas construidas.

Cada nuevo proyecto de vivienda se desarrolla con la implicación de las organizaciones de residentes y administraciones locales. Así se genera un entorno de producción de viviendas más adecuado, mejorando la calidad de la construcción y la provisión de servicios sociales básicos. Es además más agradable desde la perspectiva de cohabitación con futuros vecinos y también desde el diálogo establecido con las autoridades, que empieza durante la etapa de diseño del proyecto.

Las metas y objetivos alcanzados entre 2001 y 2005 se resumen a continuación:

• 543 familias se benefician del subsidio de vivienda.
• Se han democratizado los préstamos.

Paso a Paso ha concedido 1.132 préstamos, un 75% de ellos para familias que viven por debajo del umbral de la pobreza. Tres entidades financieras formales han concedido préstamos a familias:

• Cooperativa CCQ: 287 préstamos.
• Cooperativa Fond Vida: 17 préstamos.
• Banco de Guayaquil: 25 préstamos.

La compañía constructora ECO&Arquitectos ha concedido 56 préstamos directos.

Otros resultados:

• Género: el 61% de los préstamos dePaso a Paso se han otorgado a mujeres.
• Programas de vivienda y cobertura geográfica: Paso a Paso ha apoyado a 15 programas de vivienda y ECO&Arquitectos los ha construido en Quito, Riobamba, Alausí, Cotacachi e Ibarra.
• Reparto de viviendas: 673 familias han sido admitidas en programas de viviendas. 361 han recibido una nueva casa. 165 esperan a recibirla en 2006. 147 esperan a recibirla en 2007.
• Desarrollo de recursos de los sectores público y privado: entre 2001 y 2005 se han movilizado más de 3,3 millones de dólares estadounidenses para financiar proyectos de viviendas sociales. Las Municipalidades de Cotacachí y Alausí han contribuido con el acondicionamiento del suelo urbano en el que se han construido las viviendas.
• Progreso hacia el Contrato Social para Vivienda: ocho acuerdos de cooperación se han firmado para promover programas de vivienda. Se ha creado un grupo colectivo para el debate de propuestas acerca de la falta de vivienda en el que participan una agencia internacional (UN-Habitat), tres ONGs (Habitat for Humanity, Fundación Mariana de Jesús y Centro de Investigaciones CIUDAD), dos organizaciones populares de segundo nivel (Foro Urbano y Federación Nacional de Barrios), seis organizaciones populares de primer nivel, una constructora (ECO&Arquitectos) y varios profesionales independientes.
• Compromiso creciente de los gobiernos locales: a día de hoy, se están negociando otros dos acuerdos más con las Municipalidades de Tulcán e Ibarra.

Sostenibilidad

No obstante, son esenciales fondos adicionales para asegurar la sostenibilidad a largo plazo, y estamos trabajando para alcanzar esa meta. La calidad de nuestro portafolio es una garantía para la continuidad, y nuestra tarjeta de presentación para asegurar nuevos fondos. Paso a Paso presume de una tasa de impago inferior al 1%.

El proceso en general, que es más que un mero proyecto, contiene los elemento básicos para asegurar su sostenibilidad:

• Varios agentes en acción.
• Acciones de legitimación social en marcha.
• Reconocimiento por parte de las autoridades locales.
• Reconocimiento por parte de las familias de la calidad y asequibilidad de las soluciones de vivienda, traducido en publicidad gratuita.
• «Reglas del juego» similares a las del mercado.
• Gestión descentralizada de los fondos: cada agencia administra sus fondos, contribuyendo al proceso conjunto desde su propio espacio.
• Propuestas de desarrollo urbano y arquitectónico respetando los estándares técnicos y teniendo en cuenta su afinidad estética con su entorno.

Lecciones aprendidas

• El déficit de viviendas en Ecuador, como en la mayoría de países empobrecidos, es de tal magnitud que el desarrollo de respuestas efectivas y sostenibles para resolverlo sólo es posible a través de alianzas estratégicas entre los sectores público, privado y comunitario.
• Cada contexto, en términos de tiempo y lugar, tiene fortalezas y oportunidades que deben ser evaluadas y explotadas. Por ejemplo: los sistemas estatales de subsidios a la vivienda, entidades que ofrecen microcréditos asequibles a familias con bajos ingresos, la buena voluntad de los gobiernos locales, la sensibilidad social de ciertos sectores privados, el grado de organización, existente o potencial, de la sociedad civil, la estabilidad económica...
• La inestabilidad política tiene efectos adversos en la continuidad de las políticas sociales de larga duración. La sola garantía de continuidad recae en el fortalecimiento de la sociedad, el refuerzo de su capacidad de gestión, y la legitimidad alcanzada por las intervenciones.
• El acceso a una vivienda de buena calidad, que cumpla las necesidades de cobijo de la población, incrementa su autoestima, disminuye la fragilidad de las economías domésticas y genera confianza en las instituciones.
• La experiencia debe ser fortalecida, haciéndose más visible, alcanzando una mayor cobertura geográfica y ensanchando el ámbito de las alianzas, para obtener un impacto político más grande.
• El apoyo a las organizaciones populares debe crecer.

Transferibilidad

La experiencia es reproducible a nivel nacional. Inicialmente, el proyecto se concibió para ser ejecutado en Quito. Actualmente, se han llevado a cabo intervenciones en cinco ciudades y se han programado algunas otras.

En otros paises, sin embargo, los requisitos pueden no ser similares. No obstante, las condiciones básicas para su reproducción existen o pueden ser coordinadas en cada uno de ellos. Éstas son:

1. Una demanda de vivienda organizada.
2. Unos gobiernos locales interesados en apoyar soluciones a la demanda de vivienda en sus ciudades a través del acondicionamiento del suelo urbano.
3. La existencia de entidades de microfinanciación, cuyos clientes sean principalmente microempresas y familias con pocos ingresos.
4. ONGs que participen como coordinadoras del proceso.
5. Constructoras privadas que, sin sacrificar sus ganancias globales, produzcan un mayor volumen de viviendas a un costo menor, racionalizando el proceso constructivo.

Políticas y legislación relacionadas

En el caso específico de Cotacachi, el proyecto se aseguró el apoyo del Alcalde y del Departamento Jurídico del Ayuntamiento en el cumplimiento de un artículo de la Ley del Régimen Municipal que proporciona una exención de de las tasas para la vivienda social. La ley es efectiva, pero, curiosamente, este artículo no se cumple (quizá debido a la falta de conocimiento acerca de las políticas municipales por parte de las propias administraciones locales). En este sentido va a ponerse en marcha una campaña de difusión para dar a conocer este derecho e incluirá un ejemplo de una aplicación efectiva del mismo.

Perfil Financiero

Referencias

Diana Mitlin  (2005)   «Catalysing Pro Poor Development, the role of savings and savings organizations»,   Working Paper.Human Settlements Poverty Reduction in Urban Areas Series, Nº15, IIed. Marzo. Pág.11-12 

-  (2004)   «Equinoccio Azul es un proyecto habitacional especial, las beneficiarias son jefas del hogar»,   Diario Últimas Noticias, Mayo, sección Gestión de Barrios 

-  (2004)   «La Cooperativa Cámara de Comercio de Quito ayudó a concretar un sueño»,   Review Criterios, Año 8, nº 64, Abril. Pág.58-59