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Nota del editor: Esta práctica es una actualización de Integración de asentamientos informales en la ciudad (Río de Janeiro, Brasil), buena práctica GOOD de 2004. El texto resaltado en negrilla corresponde al añadido en la práctica actualizada.
País/Estado — Brasil
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — tropical y subtropical
Ámbito de la actuación — ciudad
Agentes — gobierno local; organización no gubernamental (ONG); agencia internacional.Categorías — Buena gestión urbana: gestión y administración públicas; legislación; políticas públicas; descentralización; reforma institucional; sistemas de informacion administrativa; colaboración con la sociedad civil. Procesos de planificación urbana y regional: planificación comunitaria; remodelación urbana; planeamiento regional; normativa de planeamiento. Vivienda y derechos humanos: aplicación del derecho a una vivienda digna; propiedad asegurada; arrendamientos seguros; vivienda accesible; prevención de deshaucios forzados; igualdad de derechos de propiedad y herencia (para las mujeres).
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Río de Janeiro, como muchas otras ciudades del mundo, ha sufrido un proceso de crecimiento tan acelerado que sus planes urbanísticos tradicionales no han podido acompañarlo. Como consecuencia del déficit de habitaciones formales, los inmigrantes construyeron sus casas en terrenos vacantes sin infraestructura o servicios urbanos. La habitación informal ha crecido significativamente, el 40% de los domicilios están construidos en asentamientos irregulares o en favelas. Esos asentamientos en general poseen alta o inadecuada densidad, y carecen de servicios urbanos esenciales como alcantarillado, agua potable y drenaje.
Como respuesta al problema de las favelas, la Secretaría Municipal de Urbanismo de la Municipalidad de Río de Janeiro, creó el Posto de Orientaçao Urbanística e Social (POUSO). Cada POUSO es una unidad descentralizada de la autoridad local, cuyo principal objetivo es el de integrar los asentamientos informales en la ciudad como nuevos barrios, teniendo en cuenta las necesidades y los deseos sus habitantes, que participan en todo el proceso.
El proyecto consiste en:
Ese proyecto ha tenido un impacto positivo en la ciudad como un todo. Ha sido implantado en comunidades a lo largo de la ciudad, mejorando las condiciones económicas y la calidad de vida en los barrios, y promoviendo justicia social y territorial. Actualmente funcionan 30 unidades del proyecto POUSO localizadas en diferentes partes de la ciudad, que atienden a 61 comunidades, beneficiando 250.000 habitantes en 58.000 domicilios.
La Secretaría Municipal de Urbanismo de la Ciudad de Río de Janeiro tradicionalmente se hace cargo de las actividades de planeamiento relativas a la ciudad formal. Entretanto la ciudad se enfrentó con un rápido crecimiento poblacional que resultó en un gran aumento de los asentamientos informales, que hoy en día corresponden a un 40% de los domicilios. Como consecuencia de la oferta insuficiente de asentamientos formales, los inmigrantes ocuparon las tierras vacantes y construyeron sus casas sin previsión de infraestructura o de servicios urbanos. Esas casas están localizadas, en su mayoría, en favelas o lotes irregulares. Los habitantes de esas áreas son usualmente los de más bajos ingresos, desempleados, subempleados, mujeres jefes de familia, afro descendientes e inmigrantes. La mayoría de esa población está compuesta de niños y jovenes.
Además, la informalidad trae problemas como consecuencias adversas para el medio ambiente: erosión del suelo, deslizamientos, contaminación del suelo y del agua. A pesar de todos los problemas, el proceso de planeamiento no tuvo capacidad de enfrentar esas dificultades. Las autoridades locales desarrollaron servicios urbanos en áreas consolidadas y trataron de integrarlas a la ciudad formal. Pero, para integrarlas efectivamente a las ciudades era necesario, no solamente proveer la infraestructura urbana, sino poner en marcha también un sistema de regularización de las construcciones. Como respuesta a todo esto, en julio de 2003, se creó un programa nuevo para afrontar la regularización de los asentamientos informales. Fue el primer paso para combatir la informalidad que ocurre en gran parte de la ciudad. Ese es el inmenso desafío para el que se diseñó el proyecto POUSO.
Las comunidades informales son seleccionadas para formar parte del programa si cumplen algunos requisitos, como situarse en tierra segura y firme, tener sus vecinos organizados e interés en participar del programa. También se tiene en cuenta si la comunidad ya se ha beneficiado del programa de infraestructura.
Debido a la falta de vivienda formal de bajo coste, el 40% de la vivienda en Río es irregular y se encuentra en zonas inadecuadas, a menudo superpobladas y sin urbanizar. La gente que vive en estos asentamientos son sobre todo personas con escasos ingresos, desempleados, subempleados, mujeres cabeza de familia, afro descendientes e inmigrnates, y en su mayoría jóvenes y niños.
Las prioridades generales son:
A veces es necesario establecer prioridades específicas para cada comunidad, que son identificadas por un diagnóstico inicial, observando su infraestructura social y los problemas de cada comunidad. Como consecuencia, pueden ser desarolladas diferentes actividades, tomando en cuenta los principales objetivos del proyecto, y ese proceso requiere la participación popular.
El principal objetivo es reducir la informalidad en Río de Janeiro por medio de la transformación de comunidades de bajos ingresos en nuevos barrios, siempre y cuando esos asentamientos no se encuentren en áreas de riesgo o de protección ambiental. La estrategia propuesta es:
Parte de los recursos financieros vienen del presupuesto de la Municipalidad, especialmente los relacionados con los sueldos de los profesionales y con los costes de manutención de las dependencias de los POUSO, material de oficina y seguridad de los trabajadores.
El BID contribuye como financiador de la construción de las unidades del POUSO y del mantenimiento de la infraestructura ejecutada en el proceso de mejoría de las favelas. Los costes de las intervenciones físicas en los asentamientos informales relativos a la previsión de infraestructura, no están incluidos en los costes del proyecto POUSO, pues para eso existe un proyecto específico anterior a la creación de esas unidades descentralizadas.
Con relación a los recursos humanos, todos los urbanistas, arquitectos e ingenieros (15 profesionales), así como los empleados de nivel medio que trabajan en las unidades del POUSO, son funcionarios públicos de la Secretaría Municipal de Urbanismo. Los funcionarios sociales (uno por POUSO) provienen de la Secretaría Municipal de Asistencia Social. Integran el equipo local mujeres residentes, contratadas por varias ONG (CIEDS) como agentes comunitarias, que actúan como un puente entre las autoridades y las comunidades. A su vez, las CIEDS son formalmente contratadas por la Secretaría Municipal de Urbanismo, y disponen sus agentes locales en las comunidades en las que los proyectos de mejoría se están llevando a cabo.
Las unidades del POUSO están ubicadas en treinta comunidades, pero su proyecto se extiende hacia otros asentaminetos cercanos, atendiendo actualmente un total de setenta comunidades. El equipo, se compone de doce técnicos (arquitectos e ingenieros), que trabajan dos o tres veces por semana en cada unidad del POUSO. Además hay asistentes sociales y agentes comunitarios, aproximadamente tres por unidad. Los agentes locales, en su mayoría mujeres, son pagados por la Municipalidad. Las mujeres suelen dedicarse a los asuntos de la comunidad, pues la ven como una extensión de sus casas y desean mantener un ambiente saludable para sus hijos. Con un trabajo comunitario remunerado, las mujeres tienen la oportunidad de trabajar cerca de su casa y al mismo tiempo cuidar sus hijos.
Además de los trabajadores remunerados están los voluntarios. Este grupo, compuesto por 25 residentes elegidos por las diferentes áreas de las comunidades, está preparado para actuar como enlace entre las comunidades y el gobierno. Estos voluntarios organizan reuniones informales con los vecinos donde se discuten las ventajas de tener leyes específicas para el uso y la ocupación de la tierra, como la mejoría de la calidad de vida y el acceso a los servicios municipales, especialmente el correo y el servicio de recogida de basura. Se clarifican los derechos que tendrán los vecinos una vez que sus comunidades estén integradas en la ciudad, y también las obligaciones que resultarán. Con la colaboración de los vecinos, los voluntarios y el equipo del POUSO, trabajan en conjunto para desarrollar las leyes de uso y ocupación del suelo teniendo en cuenta la cultura local y las características específicas de la comunidad (altura de las edificaciones, desnivel de las calles, etcétera).
Al final del proceso de consulta a los vecinos, se hace una última reunión para la aprobación de la legislación. Además de todo eso, otro objetivo del proyecto es la inserción de esas áreas en los sistemas de información geográfica de la ciudad. La coordinación de este proyecto se lleva a cabo por un urbanista, dos arquitectos y un asistente social. Además de proponer acciones y análisis del proceso de regularización de cada unos de los asentamientos, las acciones de coordinación y monitorización incluyen la formación de todo el equipo de trabajadores, encuentros entre el equipo de cada unidad con los demás equipos, evaluaciones y visitas frecuentes a las áreas incluidas en las unidades de POUSO. Además, se ha planeado la expansión del proyecto a otras 6 comunidades a lo largo de este semestre, que incrementarán el número de unidades del POUSO a 36, distribuidas en 67 comunidades.
Todos los asentamientos en los que se implantó el proyecto fueron estudiados en todos sus aspectos técnicos, especialmente en cuanto al tipo y altura de las edificaciones, anchura de las calles y tipo de suelo. Los vecinos participaron de las discusiones sobre la nominación de las calles y las leyes de uso y ocupacion del suelo. En esas comunidades se promovieron actividades educativas relativas a los problemas diarios y del medio ambiente.
Hasta el día de hoy se han aprobado leyes para uso y ocupación del suelo para 15 comunidades, y hay estudios para otras 15. 29 comunidades ya tienen la denominación de sus calles oficialmente aprobada. Las leyes establecen el límite de altura de las edificaciones, garantizan las condiciones mínimas de iluminación y ventilación y la anchura de las calles para que los vehículos de los servicios municipales puedan circular. Además, delinean el límite entre el espacio público y el privado. La mejora de las condiciones habitacionales es el resultado de una mejor organización del espacio, donde las áreas públicas (calles, jardines, recreacion) son respetadas. También la limitación de la altura de las edificaciones mejora la circulación del aire en las comunidades, y asegura que no aumente la densidad. La asistencia técnica garantiza que todas las edificaciones, nuevas o renovadas, tengan ventanas en los servicios, lo que impone condiciones de salubridad. Todas esas mejorías tienen efectos positivos, especialmente para los niños y mujeres, que son los que permanecen más tiempo en las casas.
De hecho, toda la ciudad se beneficia con estas mejoras. Además, el proyecto hizo crecer un sentimiento de participación comunitaria y conciencia política entre los vecinos. El proyecto POUSO, por sus diversos convenios, hizo posible una mejor integración entre los varios actores, organizaciones e instituciones. La integración legal de los diversos sectores del Gobierno representa un cambio considerable en la administración pública. Los resultados generaron mayor impacto en la ciudad que los que pudieran generar acciones aisladas.
El proyecto es altamente sostenible porque ha conseguido integrar los asentamientos informales en la ciudad y legalizar todas las edificaciones a través de los permisos de construcción. En lo que respecta al mantenimiento diario, esas áreas pasan a integrarse a la rutina de los servicios urbanos. El hecho de que todas las calles tengan un nombre, asegura a los residentes una dirección oficial. Las actividades educativas preparan a los residentes para solucionar sus problemas diarios sin causar prejuicios al medio ambiente. Finalmente, la población local, que participa en todas las etapas del proyecto, puede entender el proceso y participar activamente en el proceso de inclusión de sus barrios. Eso significa que la participación de los vecinos en el diseño y la puesta en marcha del proyecto, garantiza su sostenibilidad. También, la actitud de los técnicos, con respeto y consideración al modo de vida y costumbres de las poblaciones, garantiza la buena aceptación de los proyectos por la población local.
La población que vive en los asentamientos informales es, en general, la segunda o tercera generación de inmigrantes. Esto tuvo como resultado que la ciudad fuera desafiada a cambiar sus hábitos y cultura relacionados con las prácticas constructivas de los asentamientos. La educación de los vecinos, en lo que se refiere a la necesidad de los cambios y a la protección del medio ambiente en su vida diaria, es crucial para el éxito del proyecto.
Un punto importante a destacar es que los propietarios de los inmuebles legalizados pagarán impuestos como los de la ciudad formal. Está siendo estudiado un sistema de impuestos que tenga en cuenta los bajos ingresos. Esto se ha hablado con los residentes y se les ha explicado que es parte de sus deberes como ciudadanos, que posen derechos y obligaciones.
El proyecto POUSO, al integrar los asentamientos informales en los barrios, garantiza la igualdad, la justicia territorial y la inclusión social. Por lo tanto, se trata de un proyecto altamente sostenible.
Todos los aspectos siguientes están incorporados en las iniciativas del proyecto POUSO Integrando asentamientos informales como nuevos barrios. Estos puntos fueron considerados como claves para determinación de futuras leyes, estrategias y planes comunitarios.
El proyecto POUSO es una política pública a nivel municipal. Se establació en zonas de especial interés, declaradas por ley, lo que fue posible gracias a la aprobación en 1992 de la Ley 16, que estableció el plan de desarrollo de la ciudad de Río de Janeiro, y brindó a las autoridades municipales la posibilidad de regularizar asentamientos informales. Con el fin de regularizar estos asentamientos, se aprobó una ley que los delimitaba y declaraba como áreas de especial interés, y cuyo objetivo era garantizar los derechos de lo ciudadanos a una vivienda legal y segura. Estos derechos se establecieron el la Constitución Brasileña aprobada en 1988.
El objetivo principal es la regularización de asentamientos informales mediante la creación de infrastructuras urbanas y una red sanitaria, el establecimiento de leyes que regulen los nuevos usos y ocupaciones del territorio, la legalización de los nombres de las calles y edificios. Como consecuencia del proyecto POUSO, se ha dado nombre oficialmente a 1253 calles, y se han elaborado y aprobado 17 ordenanzas para la ocupación y el uso del suelo. Tanto en la formulación de las ordenanzas para el uso del territorio como en el nombramiento de calles, se han tenido en cuenta los deseos y necesidades de la gente, ya que han participado en el proceso. El hecho de que se esté ejercitando democracia a nivel local, mediante la participación popular en la definición de políticas y leyes locales, ha hecho posible un mejor establecimiento de la democracia en el conjunto del municipio. Tras la regularización urbana, todos los solares y edificios deben contribuir con los impuestos urbanos. Por lo tanto, se están formulando leyes para definir contribuciones especiales para áreas con bajos ingresos.
El proyecto POUSO puede ser considerado un proyecto pionero, en el sentido de que legaliza asentamientos informales. Prevé la base para la legalizacion del suelo, mientras dibuja los planes de parcelación de la tierra. La sostenibilidad del proyecto está basada en la regulación del uso de la tierra y de las construcciones, y de la garantía de la obediencia a esas leyes, apoyada por la población local. El hecho de que los residentes tomen parte en todas las fases del proyecto, incluyendo las actividades de educación ambiental, garantizan el éxito del proyecto.
El diseño del proyecto permite una flexibilidad, que es muy importante para la reproducción en comunidades que suelen tener problemas específicos. Los objetivos generales de la integración de áreas informales en barrios, creando reglamentos, legalizando edificaciones y asegurando el mantenimiento de la propriedad. Las leyes propuestas para usos y actividades pueden variar, de acuerdo con el tipo de tierra ocupada, los planes de desarrollo de la administración pública y las necesidades de los habitantes. El resultado es un consecuente proceso de negociación que envuelve diferentes actores, a través del ejercicio de la democracia. De esa forma el proyecto desarrolla la conciencia política entre los residentes de esas áreas. De esa manera el proyecto pueden ser reproducido en todos los asentamientos informales que puedan ser considerados en condiciones de legalización, en ciudades de todo el mundo.
En diciembre de 2005, el proyecto POUSO ganó el Premio Medellín en el Concurso Latinoamericano y del Caribe para la Transferencia de Buenas Prácticas, seleccionada entre 162 prácticas de Latinoamerica y el Caribe. Fue considerado como uno de los cinco mejores proyectos de Latinoamerica, teniendo en cuenta el criterio adoptado por la Fundación Hábitat, el Foro Latinoamericano y del Caribe y la Municipalidad de Medellín, Colombia.
Entre otras cosas, el premio incluye el derecho del representante de la práctica a actuar como consultor experto en el proyecto piloto de transferir e incorporar la práctica en Medellín. Por lo tanto, el proyecto POUSO se va a llevar a cabo en Moravia, una comunidad de Medellín. El primer paso para la transferencia se puso en marcha en diciembre de 2005, cuando los técnicos del proyecto Moravia y POUSO se reunieron para discutir y comparar los dos proyectos y la situación inicial en Moravia. Una visita a Moravia y una visión general de la comunidad completaron esta fase.
En una segunda fase se llevó a cabo un intercambio de documentos y material, que había sido estudiado para definir el plan de acción de incorporación del proyecto POUSO en Moravia, de acuerdo con sus características específicas. Habrá otras dos fases, cuando el director del proyecto POUSO acuda a Medellín a trabajar con el equipo del proyecto Moravia en la incorporación allí de la unidad del POUSO.
| Socio | Año 1 | Año 2 | Año 3 | Total promedio | Origen de los fondos |
| SMU/PCRJ | 55,88% | 55,88% | 55,88% | 55,88% | Tesoro Municipal de Río de Janeiro |
| Socio 3 | 44,12% | 44,12% | 44,12% | 44,12% | BID |
| Presupuesto total en dólares estadounidenses | 1.020.000 | 1.020.000 | 1.020.000 | 100% | Tesoro Municipal de Río de Janeiro y BID |
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| Buenas Prácticas > Concurso Internacional > 2006 > http://habitat.aq.upm.es/dubai/06/bp1105.html |