Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas
patrocinado por Dubai en 2006, y catalogada como
BEST.
(Best Practices Database)
País/Estado — Brasil
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — tropical y subtropical
Ámbito de la actuación — nacional
Agentes — gobierno central
Categorías —
Servicios sociales: educación; salud y bienestar; seguridad ciudadana; reducción y prevención del delito.
Buena gestión urbana: sistemas de informacion administrativa; transparencia y responsabilidad; seguimiento, evaluación y auditoría.
Equidad de género e inclusión social: necesidades por razón del género; eliminación de trabas a la igualdad de género (medidas de discriminación positiva); integración; fomento del auto-liderazgo de las mujeres.
Tecnologías, instrumentos y métodos: soporte lógico (incluyendo sistemas expertos); soporte físico; sistemas y técnicas de gestión; sistemas y tecnologías de información y comunicación; tecnologías apropiadas; formación y capacitación.
Contacto Principal
Grupo Ejecutivo Programa Delegacia Legal
— gobierno central
César Campos
Policía Local - Secretaria de
Segurança Pública
Av. Gomes Freire 320, 2o floor
Río de Janeiro, CEP 20231-010
Brasil
Telefax :55-21-3399-1101/3399-3288, 55-21-3399-1101
Socio
Procuradoria Geral de Justiça do Estado do Río de Janeiro — gobierno central
Renata Maria Nicolau Cabo [renata@mp.rj.gov.br]
Av. Marechal Câmara
370 2nd floor Río de Janeiro, Cep 20.020-010
Brazil
Telefax 55-21-2550-9329/2550-9125
Colaboración administrativa.
Colaboración política.
Socio
Tribunal de Justiça do Río de Janeiro State — gobierno central
Joaquim Domingos de Almeida Neto
Av. Luiz Carlos Prestes s/no
Río de Janeiro
Barra da Tijuca, Cep 22.775-055
Brazil
Tel : 55-21-3385-8748
Fax :55-21-3385-8748
Colaboración administrativa.
Colaboración política.
Socio
Polícia Militar do Estado do Río de Janeiro — gobierno central
Hudson de Aguiar Miranda
Rua Evaristo da Veiga, 78
2nd floor
Centro
Río de Janeiro
CEP 20.031-010 Brazil
Tel : 55-21-3399-2000
Fax : 55-21-3399-2020
Colaboración administrativa.
Colaboración política.
La policía legal o civil registra y hace constar los delitos
denunciados y elabora una investigación que contiene un informe
oficial del delito, los resultados de la investigación y las pruebas
para acusar o absolver a los delincuentes. Posteriormente, la
investigación es remitida a un juez o directamente al fiscal, quien podrá o no presentar cargos contra los sospechosos en nombre del Estado antes de llegar al Tribunal de Justicia. La calidad del trabajo policial alcanzó a finales de los años noventa un mínimo histórico.
Los equipos y las instalaciones, venidas a menos, así como un personal
descontento y sin preparación profesional, habían hecho de las
comisarías un lugar hostil para el ciudadano medio, el cual evitaba
por todos los medios solicitar su asistencia. Además, las comisarías
alojaban en condiciones infrahumanas a hombres y mujeres detenidos en
espera de juicio, en incluso mantenían a aquellos que ya habían sido
declarados culpables simplemente porque el sistema de prisiones no
contaba con habitaciones suficientes. Las cárceles, masificadas y en
condiciones de total insalubridad, trajeron consigo todo tipo de
enfermedades y constantes intentos de fuga. Aparte de no cumplir con
el Código Penal Brasileño, las cárceles se convirtieron en recintos
donde se cometían atrocidades humanas, llevadas a cabo por policías
sin escrúpulos, que trastornaban el funcionamiento de las comisarías.
Estos factores contribuyeron a acrecentar aún más la impunidad y, en
algún modo, el número de delitos cometidos, así como la violencia en Río de Janeiro.
En 1999, el Gobierno del Estado lanzó un programa para renovar y
restaurar las instalaciones en las comisarías, formar a la policía y
promover la introducción masiva de las nuevas tecnologías de la
información y la comunicación (TIC), para así centrar la actividad
policial en la mejora de las investigaciones. También se construyeron
prisiones de guardia para alojar a unos 7.000 reclusos bajo
disposición judicial. En un corto periodo de tiempo, no habrá celdas
en las comisarías y los derechos humanos de cada recluso serán
respetados. Han participado numerosos socios y el Ministerio de
Economía ha empleado una gran cantidad de dinero en el Programa.
- 22 de septiembre de 1999 — Creación del Grupo Ejecutivo
del [ (P)DL]Programa Delegacia LegalDecreto
25.599.
- 20 de diciembre de 1999 — Incentivo de beca para todos
aquellos policías que se matriculen en el programa de cursos
electrónicos.
- 28 de noviembre de 2000 — Inclusión del mantenimiento de las instalaciones en el PDL.
- 10 de junio de 2003 — Incluir al Departamento Técnico de la Policía en el PDL.
Investigaciones universitarias han demostrado que sólo el 8% de todos
los delitos criminales registrados en las comisarías fueron
investigados y remitidos al Fiscal General del Estado. Muchos de ellos
fueron devueltos debido a defectos técnicos y a las pruebas
insuficientes para presentar cargos antes de un juicio. A su vez,
debido a la baja calidad de las investigaciones, solamente un 1,5% de
los casos registrados finalizaron en una sentencia definitiva,
mientras que el resto tuvo que ser revisado. El transcurso de tiempo
entre que comienza la investigación y se llega hasta el final del
procedimiento en un juicio puede llevar años, ya que las
investigaciones son devueltas varias veces a la policía para llevar a
cabo otras nuevas. Aunque no está previsto en el Código Penal Brasileño, las comisarías violan diariamente los derechos humanos de los reclusos.
El tema central durante las elecciones del año 1998 fue la lucha
contra la delincuencia. La nueva administración del estado tuvo como
principal objetivo la creación de una Política de seguridad
pública integrada, con la que se llevaran a cabo reformas que
hicieran énfasis en la policía legal, ya que ésta es un brazo del
Sistema Judicial Criminal, ya que interactúa directamente con las
fuerzas armadas, el fiscal general del estado, el Tribunal de Justicia
y el Sistema de Prisiones. Otra de las razones fue que las comisarías
realizaban investigaciones muy alejadas de la norma, comprometiendo de
este modo al sistema judicial y contribuyendo a la impunidad.
La prioridad fue revertir las causas de la baja calidad y productividad de las centros encargados de llevar a cabo las investigaciones policiales:
- Las comisarías funcionaban aisladas unas de otras, no se
mantenían interconectadas y no seguían los procedimientos; la
información o el lenguaje adecuado, y no compartían las bases de
datos, no pudiéndose beneficiarse de posibles sinergias entre ellas.
- Baja calidad profesional en el trabajo de los agentes de
policía, los cuales no habían recibido ningún tipo de formación, y
realizaban investigaciones e informes de mala calidad.
- Imperfecciones en los informes, desorden y muchos trámites y
papeleo en todas las fases del trabajo en la comisaría, tales como contactar con el Estado, registrar la información, así como en la investigación y en simples operaciones básicas en la comisaría.
El Programa Delegacia Legal (PDL) fue diseñado para hacer
frente a esta situación. Su principal preocupación es conseguir la
seguridad de la ciudadanía, así como recuperar la confianza perdida en
la policía. Las mujeres fueron objetivo prioritario en las medidas,
con la creación de nueve Comisarías especiales para
mujeres (DEAM),
todas ellas dirigidas por agentes femeninas. El objetivo de estas
comisarías era centrarse exclusivamente en los delitos contra las
mujeres. Siguen la misma norma que otras comisarías Delegacias
Legais (en lo referido a construcción, informatización de las bases
de datos, etc.). Las instituciones pertenecientes a Delegacias
Legais tienen a su vez a su disposición psicólogos y trabajadores
sociales para atender a personas con problemas, normalmente mujeres,
que acuden a la policía en busca de ayuda.
El objetivo global era mejorar la calidad y la productividad de los cuarteles de policía, lo que a su vez requería centrarse en las siguientes metas a alcanzar:
- Formación del personal de la comisaría y reclutamiento de policías para que desempeñasen funciones administrativas
- Introducción absoluta de las nuevas tecnologías de la información
y la comunicación en el trabajo, normalización de los procedimientos
y el lenguaje utilizado, aumento de la seguridad que se tiene sobre la
información y generación estadísticas de confianza;
- Diseño de un amplio programa de formación para los agentes;
- Renovación de las instalaciones para todos los cuarteles y
especialmente los de las comisarías: instalaciones cómodas: aire
acondicionado, luz adecuada, mobiliario nuevo, baños y dormitorios y
un auditorio para las reuniones con los asistentes sociales.
- Desarrollo de un programa para el mantenimiento continuo del
sistema para evitar que el Cuerpo de Policía cayera en desuso y se
deteriorasen sus facultades físicas.
- Un nuevo patrón de trabajo basado en procedimientos completamente informatizados y donde un solo agente fuese responsable de cada investigación, desde su inicio y hasta el final.
El compromiso alcanzado por parte del Gobierno del Estado con el
Programa se adivina fácilmente, atendiendo al gran presupuesto
destinado al mismo: 130,5 millones de dólares EEUU. De ellos, 74,5
millones de dólares EEUU son capital de inversión y 56,0 millones de
dólares EEUU son utilizados en los gastos de la operación (desde 1999
hasta marzo de 2006). Ésta última cifra contiene aproximadamente unos
9 millones de dólares EEUU provenientes del Sistema Judicial del
Estado de Río de Janeiro para construir instalaciones que alberguen a
las personas detenidas. Unos 4,3 millones fueron donados por el
Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) para construir un refugio para las
mujeres y llevar a cabo Delagacias Legais en la región de Baixada Fluminense.
Todos los recursos técnicos llegaron de mano de acuerdos de
cooperación con las universidades
Instituto Alberto
Luiz Coimbra de Pos-Graduacao e Pesquisa de Engenharia (COPPE/UFRJ),
Núcleo Superior de Estudos Governamentais (USEG/UERJ),
Escola de Políticas Públicas e Governo da Universidade
Cândido Mendes (EPPG/UCAM) y
Escola Nacional de Ciências Estatísticas (ENCE/IBGE)
y empresas privadas, especialmente en lo que se refiere al desarrollo de los nuevos sistemas de información, seguridad y formación on-line.
Los fondos y reservas del Estado fueron utilizados para contratar a
personal, unas 300 personas sin tareas policiales: arquitectos,
personal cualificado para la creación de estadísticas, encargados del
procesamiento de datos, y otros expertos que pondrían en marcha el
Grupo Ejecutivo del PDL, encargado de diseñar, supervisar y formar a
los equipos, así como de administrar la llegada de abastecimientos a
Delagacias Legais.
Al mismo tiempo se mejoraron las relaciones con el Fiscal General del
Estado y el Poder Judicial para así mejorar la calidad de las
investigaciones y la comunicación, mediante el intercambio de archivos en formato digital. La revisión de investigaciones pendientes también fue respaldada por estas dos instituciones, aportando los recursos técnicos y financieros necesarios.
El intercambio de información en formato digital con las empresas que
controlaban el crédito en general ([ (C)DL]Câmara de Dirigentes
Lojistas y Serasa), generó a su vez más aportaciones para la creación del sistema digital de datos e información del PDL.
Los principales problemas al establecer el PDL fueron tanto de naturaleza política como de naturaleza técnico-cultural:
- inexistencia de un modelo de referencia;
- reticencias por parte de cierto sector conservador de la policía hacia el PDL, a favor de los viejos métodos y rutinas de trabajo, pese a estar contentos con las nuevas instalaciones;
- indiferencia por parte del gobierno federal con respecto a las innovaciones técnicas introducidas por el PDL;
- problemas con ciertos hábitos y rutinas fijas por parte del Cuerpo de Policía, tales como permiso de tres días por turno trabajado;
- dificultades en la puesta en marcha de los nuevos procedimientos
digitales y las nuevas herramientas empleadas por el PDL,
debido a problemas de adaptación, comúnmente encontrados cuando se
pasa a nuevos sistemas tecnológicos en un entorno burocrático;
- inexistencia de una ley que defina y establezca claramente la función de cada institución (Fuerzas Armadas, Cuerpo de Policía y el Fiscal General del Estado), asegurando la movilización de los recursos a medio plazo para alcanzar los objetivos del PDL, y así prevenir una recaída en el mantenimiento de las instalaciones, y de los equipos y sistemas informáticos, a la vez que se formaliza y normaliza el funcionamiento del personal no policial, crucial para el correcto funcionamiento de las comisarías.
El primer problema fue resuelto mediante el desarrollo de los sistemas
de información necesarios para el PDL con la ayuda de los
asesores COPPE/UFRJ y de compañías privadas (Acker y Eduweb).
Las reticencias de ciertos segmentos de la policía y de ciertos
organismos federales están todavía presentes, aunque muchas de ellas
ya se han visto disminuidas. Estas resistencias al nuevo programa se
explican por motivos políticos y, por lo tanto, llevará tiempo lograr eliminarlas. Por su parte, la evolución en los hábitos de conducta enraizados en el tiempo de los agentes más veteranos ha sido modesta, y persisten en su lucha por los antiguos turnos y rutina de trabajo. Algunos de estos problemas de adaptación y el proyecto de ley del Cuerpo de Policía están puestos en manos de asesores externos que aportan su ayuda para resolver este conflicto.
En total existen 142 zonas y 32 comisarías especiales repartidas a lo
largo de todo el Estado de Río, de las cuales 87 ya han pasado a ser Delagacias Legais. Esta cifra debería aumentar hasta los 102 al final de este año, todas ellas funcionando:
- Con plena adopción de las TIC en el curso del trabajo;
con instalaciones diseñadas y construidas para asegurar la adecuación
y la dignidad de los agentes de policía y sus usuarios, sin las
celdas infrahumanas que hacinaban a los detenidos, muchas de ellas
todavía presentes en algunas comisarías convencionales, aunque con la
intención de ser eliminadas antes de terminar el año 2006.
- 7.000 presos en espera de juicio han sido trasladados a 12
instalaciones de guardia construidas bajo el mando del PDL,
aunque todavía quedan unos 4.913 presos bajo un entorno hostil y
vejatorio, hasta que las otras ocho nuevas instalaciones sean
construidas.
- Formación a diferentes niveles para casi todos los miembros de
las fuerzas policiales (aproximadamente unos 10.500 agentes), en
particular en lo que se refiere al procesamiento de información (8.000
agentes formados).
- Se contrató y se formó a unos 900 ciudadanos como personal
técnico con el objetivo de liberar de tareas administrativas a unos
2.000 agentes de policía, para así desempeñar su función en tareas de
investigación.
- Interconexión con la policía técnica, bajo el mando del
PDL, incluyendo la renovación de los equipos e instalaciones y
la informatización del trabajo.
- Expansión de la red a diferentes bases de datos, interconectadas
con la oficina de Delagacias Legais, el Fiscal General del
Estado, el sistema de prisiones, el Tribunal de Justicia, y en menor
medida, con las Fuerzas Armadas y con el Departamento Técnico de
Policía.
- Publicación de las estadísticas delictivas de forma regular,
revisadas por varias ONG y puestas en conocimiento de los medios de
comunicación, asegurando de este modo una total transparencia.
El
Fiscal General del Estado y los jueces son sabedores de las mejoras en
la calidad de la investigación, así como del incremento en la eficacia
de las investigaciones llevadas a cabo en las comisarías. Numerosos
sondeos de opinión muestran la satisfacción por parte de los usuarios
en lo que respecta al trato recibido por parte del personal de
Delagacias Legais. Este hecho es particularmente visible en el
caso de las mujeres en busca de ayuda, ya que las nuevas oficinas
DEAM, dirigidas por mujeres agentes de policía, hacen que se sientan
más cómodas en el uso de las instalaciones destinadas a sus
necesidades: sanitarios femeninos, celdas individuales para mujeres,
ayuda y atención psicológica, etc.. Aún no se ha registrado en las
nuevas comisarías la información concerniente al servicio de las
personas mayores, niños y adolescentes.
Las actividades y funciones del PDL se financiaron en primera
instancia con las fondos del Estado de Río de Janeiro, exceptuando la
cantidad de 4.3 millones de dólares EEUU, proveniente de un préstamo
aún mayor, que previamente se había concedido al Gobierno de Estado por
el BID, préstamo que en la actualidad está siendo pagado
regularmente por el prestatario (Acuerdo de Préstamo número 1037-OC-BR
firmado el 22 de Julio de 1999), y una aportación por parte del
gobierno central de Brasil (9 millones de de dólares EEUU) para la
reforma de la policía técnica.
La Oficina del Fiscal General del Estado y el Tribunal de Justicia son
unos aliados de gran utilidad para el PDL, ya que han sabido
amoldarse al nuevo modelo de servicios y trabajo conjunto con Delagacias Legais. La función constitucional de la Oficina del Fiscal General de cuidar por el buen funcionamiento del Cuerpo de Policía se ha tornado mucho más fácil.
Las excelentes relaciones alcanzadas con las entidades financieras y crediticias en el intercambio de información a cerca de la pérdida o falsificación de documentos personales y sobre las direcciones donde localizar a los sospechosos en las investigaciones policiales a su vez refuerza el concepto institucional del PDL. Esto se ve reflejado también en las solicitudes de los alcaldes de ciudades periféricas que aún tienen que transformar sus comisarías convencionales en Delegacia Legal.
Según se ha obtenido a partir de un sondeo de opinión, los usuarios de Delegacia Legal admiten que han recibido una buena atención por parte del Programa y creen que esos estándares de servicio y de calidad deberían ser puestos en funcionamiento también en otras agencias de gobierno. Esto otorga al PDL cierto apoyo a corto plazo. El conocimiento a nivel internacional del PDL como la mejor manera de llevar a cabo este servicio público es de extraordinaria importancia si se quiere asegurar su sostenibilidad en el medio y largo plazo.
El viejo discurso de los agentes de policía de que no podían llevar a
cabo su trabajo de manera eficaz debido a la falta de instalaciones
adecuadas, armas nuevas y vehículos renovados, etc., en verdad
encierra la idea de que han tenido que adaptarse a la nueva situación
a la fuerza, ya que el PDL sí ha avanzado en materia de
renovación de las instalaciones y equipos disponibles. La primera
lección aprendida es que la policía no tenía la costumbre de revisar de manera crítica sus propias prácticas, por ejemplo, comprendiendo sus propios problemas y fallos, y discutiendo y poniendo en marcha posibles soluciones. Debido a que no había un lenguaje normalizado, ni normas de conducta o informaciones transparentes, cada agente intentaba esconder sus propios fallos para así no mostrarse débil ante los compañeros.
El PDL ha conseguido aclarar ciertas cuestiones y ha puesto en
evidencia muchas realidades. Una de ellas es la falta de formación de
la autoridad policial para dirigir y administrar. Aunque con buena
formación legal y en ocasiones preparados para abrir fuego, muchos
jefes de policía no están familiarizados con las tareas de
planificación, presupuestos, logística, costes, programación y
ejecución con criterio bajo previa evaluación. Finalmente, el
PDL ha aprendido que a pesar de sus buenas intenciones y de
las fuertes inversiones empleadas para promover una acción colectiva,
todavía hay puntos donde se debe ser críticos con el Programa. Por
ejemplo, la gran cantidad de dinero gastado en el personal para formar
en las nuevas tecnologías a los agentes de policía, así como las becas
de 220 de dólares EEUU al mes pagadas a los agentes, no han alcanzado
los resultados esperados. Evidentemente, ha habido avances en la
formación y educación de la policía, gracias al esfuerzo realizado,
pero las mejoras en productividad y en la calidad de las
investigaciones no han alcanzado todas las expectativas como para ser
consideradas satisfactorias.
Tal y como se ha señalado anteriormente, el PDL está
respaldado por la Política de Seguridad Pública Integrada y está
gobernado bajo un decreto ejecutivo alcanzado por el Gobernador del
Estado Decreto 25,599 y 34.284/2003, el cual se extiende hasta el ámbito del PDL para incluir las instalaciones custodiadas y a la policía técnica.
Desafortunadamente, la Política Federal de Seguridad Pública sólo
respalda la política de estado con respecto a los proyectos de la
policía técnica. La inexistencia de una ley orgánica para el Cuerpo de Policía se llevará a cabo en el presente año.
Como se ha indicado más arriba, el PDL no contaba con la
experiencia previa de un modelo práctico llevado a cabo
anteriormente,pues hasta el momento no se había planeado ni puesto en marcha algo similar. Posteriormente se descubrió que algunos programas similares habían sido puestos en práctica en India y Rusia.
La experiencia del PDL está totalmente abierta a cualquier agencia pública interesada en programas de renovación del cuerpo de policía y solicitudes electrónicas por parte de cualquier gobierno.
|
Socio | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | Total |
|
State of Río de Janeiro Treasury 80% | 22.756,688 | 13.148,257 |
15.485,551 | 33.725,418 | 5.465,331 | 90.581,245 |
|
State Court 9% | 3.780,000 | 5.953,000 | | | | 9.733,000 |
|
SENASP 8% | | | | | 9.049,772 | 9.049,772 |
|
IADB 4% | 142.470 | 237.451 | 237.451 | 237.451 | 94.980 | 949.805 |
|
% | | | | | 3.391,727 | 3.391,727 |
|
% | | | | | 3.486,707 | 4.341,532 |
|
CDL 0,01% | | | 9.000 | | | 9.000 |
|
SERASA 0,06% | | | | | 65.900 | 65.900 |
|
% | 26.679,158 | 19.338,708 | 15.741,002 | 33.962,869 | 18.067,710 |
113.780,446 |
Teixeira, Carlos Eduardo (2005) Projeto Delegacia Legal O
Globo Cuaderno de Informática- edición del 25 de abril de 2005
Altus Global Alliance () The Police Station Walkthrough Kit http://www.imagemachine.com/imagemachine/projects_altus.aspx Local para Global- Abrindo a Delegacia in
ttp://www.delegacialegal.rj.gov.br/Biblioteca/opening_station_ho
use.pdf
Teixeira Coelho, Alessandro; Costa, Everaldo () Utilizando o Balanced
Scorecard como Ferramenta de Análise e Decisão em Treinamento thesis
for a MBA course in the UFRJ
Poncioni, Paula () Tornar-se policial: A construção da identidade
profissional do policial no Estado do Río de Janeiro PhD thesis
Sociology Department Universitiy of São Paulo
http://www.delegacialegal.rj.gov.br/ Biblioteca