Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas
patrocinado por Dubai en 2006, y catalogada como
GOOD.
(Best Practices Database)
País/Estado — Brasil
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — ribera (cuenca hidrográfica)
Ámbito de la actuación — ciudad
Agentes — gobierno local; institución académica o de investigación.
Categorías —
Erradicación de la pobreza: creación de puestos de trabajo; formación profesional; acceso igualitario al empleo, la formación y el crédito.
Desarrollo económico: creación de empresas (sectores formal e informal); fomento de la inversión; formación de capital; formación; desarrollo económico local / metropolitano.
Buena gestión urbana: gestión y administración públicas; legislación; políticas públicas; colaboración con la sociedad civil.
Contacto Principal
Carlos Alberto Andrighetto Canova — gobierno local
Prefeitura Municipal de Três Passos,
Avenida Santos Dumont, 75
98600-000 Três Passos,
Rio Grande do Sul,
Brazil.
Tel: +55 55 3522 1200.
Socio
Associação Riograndense de Empreendimentos de Assistência Técnica e Extensão Rural (EMATER) — institución académica o de investigación
Rua Botafogo, 1051,
Caixa Postal 2727, Porto Alegre,RS
90150-053 - Brazil.
Tel: +55 51 2125 3144.
Colaboración técnica.
El Programa de generación de empleo e ingresos se ha puesto en marcha ante la necesidad de mejorar la economía de la ciudad de Tres Passos de 23.387 habitantes, localizada al noroeste del Estado de Rio Grande de Sul, a 490 kilómetros de la capital y a 30 kilómetros de la frontera con Argentina. Resultado de una estrategia integrada que ha implicado a diversos sectores de la comunidad, el programa se basa en siete prioridades surgidas a través de un diagnóstico diseñado para dar dinamismo a la economía local, con actuaciones que promueven el desarrollo a la vez que generan empleo e ingresos. Estas prioridades reflejan las capacidades latentes que se han encontrado en la sociedad local y en su contexto económico, y que no habían sido totalmente aprovechadas por la debilidad de las políticas gubernamentales de apoyo a la iniciativa económica.
Los siete sectores identificados como prioritarios han sido enfrentados a través de los siguientes programas:
- Programa de expansión de la ganadería porcina.
- Programa de desarrollo de la producción láctea.
- Programa de cultivos frutícolas.
- Programa de fortalecimiento de las empresas del sector primario.
- Programa de cultivo de tabaco.
- Programa de desarrollo de la industria textil.
- Programa de educación empresarial.
Entre 1999 y 2004 el Gobierno Municipal ha destinado 720.000 dólares a estos programas, mientras el sector privado ha invertido 4.200.000 dólares en estas actuaciones. Los resultados de esta experiencia han sido evaluados a través de diferentes indicadores como el incremento en la generación de empleo, el incremento en la creación de empresas, el aumento del número de cabezas de ganado porcino, la mayor producción de lácteos, el aumento en la producción textil y el aumento en las cosechas de frutícolas y de tabaco. Los ingresos que se han generado en los diferentes sectores se han mantenido estables año tras año, apoyados por las inversiones destinadas a estos segmentos y por la expansión de las actividades económicas.
Este dinamismo económico se ha reflejado también en la mejora de los
indicadores sociales: el 100% de las familias están siendo
atendidas por funcionarios de salud comunitarios; el 100%
los residuos dométicos son debidamente recogidos y depositados en
vertedero; más del 90% de la población dispone de agua potable, lo que ha acabado con la mortalidad infantil durante el primer año de vida y una significante reducción en la deserción escolar, mejores expectativas de vida y un mejor indicador IDH.
- Noviembre 1998 — Organización del Seminario de Diagnóstico Estratégico.
- Febrero 1999 — Puesta en marcha del Programa.
- Marzo-Mayo 1999 — Organización de Seminarios sectoriales.
- Noviembre 2003 — Puesta en marcha del Consejo de Desarrollo Municipal.
Al final de la década de los 90, la principal fuente de ingresos en las áreas rurales eran las pensiones de jubilación. Existía un desequilibrio entre el número de personas pertenecientes a los sectores económicamente activos y los jubilados, lo que llevó al estancamiento de la actividad rural dificultando la creación de nuevas empresas y en consecuencia degradando la situación económica.
Las prioridades definidas por el programa de generación de empleo e ingresos se han establecido sobre la base de encuestas realizadas sobre diferentes segmentos económicos y sociales, lideradas por el gobierno local y apoyadas por una exitosa metodología diseñada por el Servicio Brasileño de Apoyo a la micro y pequeña Empresa (SEBRAE). En un seminario que contó con una participación entusiasta de la comunidad, se discutieron las alternativas económicas sentando las bases de un diagnóstico estratégico que ha identificado siete prioridades para encauzar el desarrollo local. Los sectores implicados han sido la ganadería porcina, el sector lácteo, los cultivos frutícolas, el fortalecimiento del negocio agrícola, el cultivo de tabaco, la industria textil y la educación. Para cada sector concreto se diseñaron actuaciones específicas.
Los objetivos principales de este programa están orientados a generar actuaciones que apoyen el desarrollo al tiempo que fomentan la generación de empleo e ingresos. Las actuaciones calificadas como prioritarias, implican la celebración de seminarios específicos en los cuales se diseñan los proyectos y las acciones específicas para cada sector y que son lideradas por comités de gestión, constituidos por agricultores, empresarios, técnicos y otros actores cuyos intereses aseguran una visión precisa sobre la tarea a realizar. Para consolidar este modelo se ha puesto en marcha un consejo de desarrollo municipal, a través de una oficina de desarrollo que reúne a todos los comités de gestión. Los sectores beneficiados ofrecen igualdad de oportunidades tanto a hombres como mujeres sin importar su edad.
Para la puesta en marcha del plan de desarrollo ha resultado crucial el apoyo técnico del SEBRAE para diseñar la metodología que se ha usado para preparar el diagnóstico estratégico. La estructura conceptual del consejo de desarrollo municipal se ha establecido por ley municipal, lo que ha fortalecido el medio institucional y ha favorecido el diálogo abierto entre el gobierno, las instituciones privadas y la sociedad civil, todos ellos con representación en este consejo. Los proyectos sectoriales específicos diseñados por la oficina de desarrollo, han obtenido recursos públicos a través de partidas presupuestarias y de subvenciones dirigidas a los diversos sectores, así como presupuesto especial a través de leyes de incentivo para cada sector, así como financiación privada para ampliar sus actividades.
La puesta en marcha de los programas sectoriales ha recibido el apoyo
técnico de numerosos socios, como las asociaciones y cooperativas de
agricultores que han apoyado las actividades rurales, las asociaciones
industriales y las cámaras de comercio que han apoyado las actividades
comerciales e industriales, además del Servicio Nacional de
Enseñanza Industrial (SENAI) y el Servicio Nacional de
Enseñanza Rural (SENAR) que han dado formación a la fuerza de trabajo local. Estos objetivos paralelos han forzado la colaboración entre el gobierno, la empresa privada y la sociedad civil y han impulsado el programa a través de los recursos financieros, técnicos y humanos de los socios implicados, al tiempo que han beneficiado a los empresarios con las medidas introducidas por el gobierno para crear un contexto favorable para sus actividades.
Revitalizar una economía estancada en la que no se crea empleo y se reducen los ingresos es un tremendo desafío. El papel desarrollado por el gobierno local para diseñar un plan de desarrollo sobre bases realistas, coordinando al sector privado y la sociedad civil ha sido una tarea crucial. Determinar las condiciones necesarias para el impulso económico,poner en marcha las medidas y crear redes a través de la discusión con los distintos sectores sociales, son tareas importantes que han sido bien asimiladas y desplegadas por las autoridades locales. Esta iniciativa gubernamental ha recibido el apoyo de diversos sectores sociales, que han visto en estas medidas una excelente herramienta para reanimar un contexto económico anquilosado. Cientos de actores sociales se han implicado en la definición de este plan de desarrollo en la medida en que el trabajo metodológico ha requerido entrevistas con los dirigentes locales y se ha realizado un seminario de diagnóstico estratégico abierto a toda la comunidad.
Una vez que se identificaron los sectores prioritarios, se organizaron seminarios específicos para diseñar bajo la dirección de comités de gestión que han guiado las diversas actuaciones sectoriales que después podrían ser incluidas dentro de las actividades de la Agencia para el Desarrollo.
En paralelo a estos programas específicos ha habido un gran impulso para poner en marcha asociaciones profesionales que promuevan una mejora en la organización social. Para este fin se ha abierto un canal de debate dentro del Consejo Municipal.
Se ha puesto en marcha un gran programa de formación organizado por
SENAI, SENAR, SEBRAE y Unijui, y diseñado para ofrecer mejores cualificaciones a la fuerza de trabajo local, asi como habilidades orientadas a dar un carácter más profesional a la preparación y desempeño de las actuaciones industriales y rurales. La asistencia técnica que se ha ofrecido a los agricultores y ganaderos locales ha dado como resultado un significativo progreso en la crianza de animales además de la mejora de la producción agrícola, frutícola y de tabaco.
La puesta en marcha en 2003 del programa de educación empresarial ha introducido conceptos empresariales a los estudiantes que asisten a la red de escuelas municipales. En paralelo expertos municipales han puesto en marcha cursos de gestión en varios barrios a través de talleres de orientación diseñados para estimular y aconsejar a los aspirantes a empresarios.
Los procesos de toma de decisiones han sido bastante transparentes
implicando necesariamente a instituciones, asociaciones y
representantes de todas las entidades implicadas en actuaciones
específicas, lo que ha supuesto beneficios evidentes. Casi siete años
después de identificar los sectores prioritarios y de diseñar los
proyectos específicos para cada uno de estos sectores, y tres años
después de la creación del Consejo de Desarrollo Municipal a través de
la ley municipal No3, 790/03, resulta evidente que el proceso ha madurado a paso seguro, dando excelentes resultados que pueden observarse a través de los indicadores aplicados por el gobierno local y por instituciones especializadas en los distintos sectores, evaluando los resultados obtenidos en los muchos proyectos que se han puesto en marcha. Se han invertido significativos recursos, se han creado empresas, se ha generado empleo, se ha incrementado la producción y se han mejorado los ingresos; estos son sólo algunos puntos de referencia usados para valorar el funcionamiento de este programa.
- El programa de ganadería porcina ha aumentado las piaras locales de 6.800 cerdos en 1998 a 90.000 en 2004 subiendo del puesto 22 al quinto de los estados con más animales sacrificados gracias a un gran establecimiento para la ampliación de sus granjas puesto en marcha en este municipio y a los incentivos ofrecidos a los criadores.
- La mejora genética de las vacas lecheras y la formación para
ganaderos han sido sólo algunas de las medidas adoptadas para aumentar
la producción de leche un 43,3% entre 1999 y 2004.
- El incentivo para introducir nuevos cultivos -- melocotones, higos y cítricos -- que pueden ofrecer tipos alternativos de producción y material para el procesado agrícola, ha beneficiado a más de setenta agricultores cuya producción se ha quintuplicado tras la puesta en marcha del programa de cultivos frutícolas.
- Como resultado de los programas sectoriales se han establecido 43 nuevas empresas en el sector agrario.
- El programa de cultivo de tabaco ha cuadruplicado el área cultivada con una producción que casi se ha sextuplicado, beneficiando a más de 400 pequeños agricultores.
- El programa de producción textil ha visto un incremento en el número de empresas y de fuerza de trabajo empleada, aumentando la producción en casi seis veces entre 1999 y 2004.
- Estos logros han mejorado la vida de miles de personas implicadas directa o indirectamente en las diferentes actuaciones. El aumento del número de empleos y el aumento sostenido del ingreso han provocado, sin lugar a dudas, cambios en las conductas y actitudes de la población local.
- Los comités de gestión que agrupan a los representantes de la autoridad local, los sindicatos, las empresas industriales y los productores agrícolas y ganaderos, han crecido hasta convertirse en un eficaz foro de discusión de los problemas específicos de cada sector, lo que ha llevado a la institucionalización de estos regímenes de colaboración. La capacidad institucional del sector gubernamental para ofrecer incentivos y apoyo específico ha quedado claramente reflejada en estos resultados.
El marco conceptual del plan de desarrollo se ha establecido con la participación de diversos sectores económicos y de la comunidad. Del mismo modo, para plantear sobre bases realistas el diseño de los programas se ha contado con la opinión de otros sectores sociales con los que se han discutido las medidas para apoyar las actuaciones. El Consejo de Desarrollo Municipal es el resultado de esta integración comunitaria, fundado en la diversidad de los representantes implicados. Aunque las actividades económicas tradicionales de esta ciudad estaban estancadas, una vez puestas en marcha las medidas se ha se ha notado una importante mejora social y económica con un mayor dinamismo empresarial, una mayor oferta de empleo y un impulso para el avance social.
El gobierno local desarrolla un papel vinculando a los distintos segmentos sociales y económicos al tiempo que apoya y da incentivos para las medidas legales y actuaciones que mantienen vivas las muchas iniciativas relacionadas. Se han promulgado numerosas leyes municipales para beneficiar a cientos de trabajadores tanto a través de incentivos fiscales como en formación para el empleo. El mecanismo institucional establecido por el Consejo Municipal permite la participación de los diversos sectores sociales y económicos representados, lo que hace más democráticos y transparentes los procesos de toma de decisiones. Los roles y responsabilidades de los distintos agentes quedan más definidos en la medida que dirigen la aplicación de las actuaciones que ha establecido el Consejo.
El presupuesto anual aprobado por el gobierno local incluye partidas que garantizan la expansión de los programas a través de recursos propios, así como a través de acuerdos con los gobiernos estatal y federal. Un plan define los medios y los objetivos que el gobierno local debe alcanzar al cabo de cuatro años, incluyendo numeros mecanismos de apoyo a la infraestructura, como la recuperación de suelos, electrificación rural, incentivos al cultivo, organización de ferias, etc. Este eficiente sistema de gestión participativa ha asegurado una transparencia responsable y productiva en el despliegue de los recursos humanos, técnicos y financieros, consolidando la sostenibilidad del programa.
Algunos años después del lanzamiento del Programa de
Generación de Empleo e Ingresos, se puede reflexionar acerca de las muchas lecciones aprendidas. Algunos asuntos básicos deben ser puestos en relieve.
- Primero, la necesidad de una planificación bien organizada que se base en un diagnóstico meticuloso para delinear el perfil económico local destacando sus potenciales. Todos los sectores que cubre este programa existían previamente, pero eran débiles y carecían de los incentivos y del espíritu empresarial precisos para revitalizar sus actividades.
- Segundo, se requiere una visión general que integre las muchas y diferentes áreas donde la ciudad y el campo dependen uno del otro, descartando la visión segregadora que ha primado durante mucho tiempo.
- Tercero, el trabajo vinculado con la comunidad, implicándola en estos proyectos, garantiza su participación en los procesos de toma de decisiones. Este aspecto es de la máxima importancia para conseguir el éxito de las iniciativas.
- Cuarto, como los sectores más importantes desde el punto de vista del empleo en el Municipio están cubiertos por estas medidas de apoyo, no hay duda de que gran parte del interés se ha movilizado a través de la comunidad. El escenario previo de apatía, falta de motivación y abandono de la actividad rural ha cambiado completamente por el entusiasmo y las ganas de trabajar de la comunidad, motivada por los incentivos económicos. Hoy esta comunidad debate activamente sus problemas y ofrece sugerencias para posibles soluciones.
El programa que se ha puesto en marcha en Três Passos se basa en una metodología de trabajo que ha sido exitosamente aplicada por el SEBRAE en varios municipios.
Se ha diseñado básicamente para organizar a los muchos agentes que desempeñan un papel en el desarrollo de una ciudad y que por lo general actúan solos, o en el mejor de los casos, reunidos en asociaciones sectoriales, y que no sueen dialogar entre sí, fragmentando los esfuerzos y ralentizando el desarrollo en toda la ciudad.
Entrevistar a los dirigentes municipales ha permitido conocer información importante acerca de las razones detrás de los logros y de los fallos locales. Estas opiniones han sido la base para el diagnóstico estratégico de la ciudad que implica a más de cien personas representando a los diferentes sectores sociales e identificando las siete actuaciones con capacidad para fomentar el desarrollo local.
A partir de este diagnóstico se han realizado seminarios específicos, liderados por comités de gestión comunitaria, para diseñar los proyectos y guiar las diversas actuaciones sectoriales.
Quizás uno de los secretos de esta metodología es que los comités de gestión están integrados por agricultores, ganaderos, empresarios, técnicos y otros agentes cuyos intereses aseguran un enfoque preciso en las tareas.
Con el tiempo el Centro de Desarrollo e Innovación ha crecido hasta
convertirse en una oficina con una estructura lo suficientemente firme para gestionar las actuaciones, coordinar las tareas y supervisar la puesta en marcha de los proyectos.
En este momento, los proyectos estratégicos de desarrollo que lleva a
cabo la Municipalidad funcionan necesariamente a través de la Oficina
de Desarrollo, que es el órgano ejecutivo del Consejo de Desarrollo Municipal. Esto se debe no sólo a su influencia, sino también a la validación que ha hecho la comunidad de este Consejo como una entidad de apoyo al espíritu empresarial, así como un foro válido para el debate y la búsqueda de soluciones.
El Programa de Generación de Empleo e Ingresos ha sido puesto en marcha como una herramienta de política municipal diseñada para estimular el desarrollo local a través de actuaciones que persiguen añadir dinamismo a diversos sectores económicos, creando nuevos empleos e ingresos.
Como se ha dicho, la estrategia de planificación del programa ha incluido la participación activa de la comunidad, representada por asociaciones, sindicatos, personal técnico y entidades gubernamentales que han dado apoyo a las medidas seleccionadas.
Las firmes bases políticas sobre las que se funda el éxito de este programa se componen del apoyo de diversos sectores sociales. Como todas las medidas han sido puestas en marcha bajo el patrocinio de los comités sectoriales del Consejo de Desarrollo Municipal, con representantes de los sectores beneficiarios, este programa ha tenido un comienzo fácil gracias al apoyo de las instituciones implicadas y el acuerdo político de la Municipalidad para conducir el proceso.
Con el objetivo de agilizar las medidas puestas en marcha a través del
programa, se han aprobado numerosas leyes municipales que por una
parte han puesto en marcha el Consejo de Desarrollo Municipal (Ley número 3, 790/03) mientras que por otra han autorizado al ejecutivo a firmar acuerdos y contratos de cooperación técnica con entidades asociadas y a proveer apoyos para aquellas actividades económicas que requieran incentivos. En total se han aprobado once leyes municipales para agilizar las diversas medidas puestas en marcha bajo el patrocinio de este programa.
Otro importante apoyo legal ha sido la aprobación de un Plan
Plurianual que ha englobado los programas, diagnósticos, guías y
objetivos del gobierno local para el periodo 2002-2005.
Los presupuestos municipales han constituido instrumentos legales efectivos para garantizar el apoyo financiero a los diferentes sectores que apoya este programa.
Sebrae (2004) «Prefeitura de Três Passos vence prêmio no Rio
Grande do Sul», Serviço Brasileiro du Apoio ás micro e pequenas
Empresas, 1 de abril, http://www.sebrae.com.br
Sebrae (2005) «Prefeituras premiadas pelo Sebrae são exemplos
para país», Serviço Brasileiro du Apoio ás micro e pequenas
Empresas, 8 de noviembre, http://www.sebrae.com.br
Sebrae (s.f) «Crescem ações inspiradas em projetos
vencedores.», Revista Sebrae bulletin, Edición número 16.
França, Cássio Luiz de y Silva; Prado, Iván (2002) «Aspectos
Econômicos de Experiências de Desenvolvimento Local», Revista Pólis
journal, São Paulo, 180 pp.