Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas
patrocinado por Dubai en 2004, y catalogada como
GOOD.
(Best Practices Database)
País/Estado — Chile
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — costera
Ámbito de la actuación — nacional
Agentes — gobierno central
Categorías —
Vivienda: vivienda asequible; carencia de hogar, personas sin hogar; propiedad del suelo y seguridad; acceso a la financiación de la vivienda; industria de la construcción; materiales de construcción y tecnología constructiva; acceso igualitario a la vivienda y su propiedad.
Buena gestión urbana: gestión y administración públicas; colaboración con la sociedad civil; fomento de la colaboración pública y privada; legislación; políticas públicas; presupuestos y toma de decisiones participativas;
recursos humanos y formación de dirigentes; descentralización; movilización de recursos; reforma institucional; sistemas de informacion administrativa; auditoría; apertura y transparencia;
evaluación; responsabilidad; gobernabilidad urbana y metropolitana; mujeres en puestos de responsabilidad.
Contacto Principal
Ministerio de Vivienda y Urbanismo — gobierno central
Sonia Tschorne Berestesky, Subsecretaria de Vivienda y
Urbanismo
Claudia Pinto González [cpinto@minvu.cl],
directora nacional de Financiamiento de Vivienda Cooperativa
Avda. Libertador Bernardo O'Higgins
No. 924, 3a. planta
Santiago, Chile
Teléfono: (562) 351 33 09
Fax: (562) 639 63 69
Web: http://www.fsv.cl/
Durante muchas décadas el tema de la vivienda para la población de
baja renta ha sido asumido por el gobierno chileno como un asunto
económico o técnico. De acuerdo con estos criterios, el foco principal
de las autoridades gubernamentales ha consistido básicamente en construir
viviendas, asumiendo una responsabilidad completa sobre todo el
proceso. Sin embargo, ofrecer vivienda, y la idea de ser dueño de una
casa y de una parcela va más allá de simplemente comprar una
casa, está el reflejo de una profunda necesidad de un hábitat seguro,
un lugar que ofrezca seguridad a la familia y a los hijos. Tener un
hogar se equipara a asentarse, tener una estabilidad, asumir una
responsabilidad y disfrutar de la oportunidad de formar parte de una
comunidad. Desde luego hay muchos aspectos psicológicos y sociales
implicados en el hecho de tener un hogar.
La cuestión de la pobreza extrema (una preocupación importante para el
gobierno chileno) no va a resolverse tratando exclusivamente los
aspectos económicos. La educación, la integración, la no
discriminación, la participación, el incremento de la autoestima, la
creación de capital social y el fortalecimiento de su autonomía, el
respeto por el patrimonio histórico, social y cultural, el acceso a
las nuevas tecnologías y las nuevas formas de gestión comunitaria y de
administración financiera son algunos de los principales conceptos que
deber tomarse en consideración a la hora de trabajar por una sociedad
libre de pobreza. Un programa de viviendas para familias con bajos
ingresos que incluya todos estos conceptos ofrece nuevas oportunidades
para la integración en la estructura social y económica de la
comunidad y abre las puertas para reconstruir la dañada red social y
económica de los pobres.
El Fondo Solidario de Vivienda o Fondo
Concursable para Proyectos Habitacionales Solidarios va dirigido no
sólo a resolver la escasez de viviendas para pobres, sino también a
apoyar la aparición de iniciativas, y a reforzar su capacidad de
actuación, que busquen erradicar la pobreza de Chile. El gobierno
chileno es consciente de la importancia de dar más a aquellos que
tienen menos y este programa es, hoy, la respuesta a esta demanda.
- 18 de julio de 2001 — Aprobación del decreto supremo No. 155 por
el que se crea el Fondo Solidario de Vivienda y se
establecen sus líneas maestras.
- 23 de diciembre de 2001 — Entrega de los primeras 2.225
subsidios de vivienda del programa, por un valor total de 16.135.685
dólares EEUU, en un proyecto piloto en seis regiones (V, VII, VIII, IX
X y metropolitana).
- 12 de julio de 2002 — Aprobación de la resolución No. 2.587 por
la que se crea un Banco de Proyectos, instrumento legal que
permite la separación del proceso de aprobación de los proyectos de
edificación del proceso de concesión de subsidios; define las
obligaciones y las asignaciones del equipo técnico y profesional del
Servicio de Vivienda y Urbanismo; establece las guías básicas y los
requisitos de los proyectos en sus aspectos sociales, legales,
técnicos y financieros; y ordena la creación de un sistema
informatizado para gestionar la información y sobre todo para apoyar
el trabajo en las distintas regiones.
- 27 de agosto de 2002 — Concesión de 7.646 subsidios, con
presupuesto total de 55.500.760 dólares para esta segunda fase del
programa.
- Diciembre de 2003 — 19.118 subsidios concedidos, por un total de
146.981.096 dólares, lo que supone doblar la cantidad total concedida
por el programa en los dos años anteriores.
Antes de la aplicación de la nueva política de vivienda, los
diferentes programas de vivienda no estaban resolviendo las
necesidades de vivienda de las familias más pobres del país. El
Informe CASEN [Encuesta de Caracterización Socioeconómica] de
1998 mostró que entre el 22% y el 65% de los recursos manejados por
el ministerio no llegaban al 40% más pobre de la población. Es más,
la corporación de vivienda estimaba que el plazo medio de espera en el
registro de vivienda marginal del ministerio excedía los 15 años. De
todos los postulantes registrados, más del 70% no tenía una fuente
estable de ingresos y el 58% de ellos ganaban menos de 164 dólares al
mes. Esta situación, ciertamente, no les daba ninguna oportunidad de
financiar la adquisición de una vivienda a través de un préstamo
hipotecario. Esta situación se veía agravada por el hecho de quem
durante los últimos años, los programas de vivienda hacían frente a un
importante aumento en el precio de las viviendas destinadas a personas
de bajos ingresos, subida que suponía un aumento en las hipotecas y no
en los subsidios gubernamentales.
En un sentido similar, antes de la implantación de esta nueva
política, los programas de vivienda se concentraban en las ciudades y
los municipios más ricos y no estaban llegando a las regiones más
pobres. Mientras que en los municipios más prósperos el número de
viviendas el parque residencial se incrementaba en 59,3 viviendas por
cada mil habitantes entre los años 1992 y 1998, en los municipios más
pobres esta tasa sólo aumentaba en 16,5 viviendas durante el mismo
periodo.
El sector público estaba en crisi debido a la compleja regulación que
había que cumplir para contratar la construcción de nuevos proyectos y
debido al limitado acceso al mercado de suelo. La existencia de
subsidios ocultos en las viviendas construidas por el gobierno que
bajaban el valor del suelo generaban transferencias a familias que no
solían pertenecer al 40% más pobre de la población. Todas estas
razones hacía absolutamente necesario implicar al sector privado en la
construcción de viviendas destinadas a familias con bajos ingresos.
Por último, los programas entonces existente carecían de un enfoque
holístico sobre el problema de la vivienda y se limitaban a la
construcción de viviendas, dejando de lado otros temas relacionados
con la superación de la pobreza.
- Centrar las actuaciones en las familias con menores recursos,
dentro del 10-30% más pobre a nivel nacional, y en las regiones y
municipios más pobres del país.
- Estimular, promover y animar la participación familiar en el
diseño y la planificación de las futuras viviendas, con especial
atención a las familias vulnerables, a los discapacitados, a las
familias de origen indígena y a las personas mayores.
- Descentralizar la administración de los programas de vivienda
creando diversas estructuras de gestión; convocar y animar a los
sectores público y privado a financiar y apoyar el desarrollo de los
proyectos.
- Flexibilizar y ajustar el diseño y la construcción de las
viviendas a las condiciones locales, geográficas, culturales y
ambientales.
- Innovar en tecnología y materiales de construcción así como en
recursos de gestión.
- Llegar al 20% más pobre, en términos económicos y sociales, de
la población chilena y ayudarla a superar su situación de extrema
pobreza.
- Apoyar la financiación de los proyectos residenciales para
familias en situación de pobreza y extrema pobreza. La familias se
organizan y se implican activamente en aquellos proyectos de viviendas
que responden a sus necesidades.
- Promover y animar, por medio de un plan de acción social, las
actividades de desarrollo personal y comunitario en torno al proyecto
residencial. Las familias y los organismos gestores participan
conjuntamente en el plan de acción.
- Promover la generación de capital social, redes de coordinación y
confianza entre las personas, las familias y las entidades privadas y
públicas en el área del empleo, la localidad o el municipio.
Los recursos financieros provienen de fos fuentes: el estado, con un
subsidio de 8.500 dólares, y las familias, con 280 dólares que deben
aportar de sus ahorros. Estos fondos son transferido a la entidad
organizadora para que ella realice el pago a la empresa constructora.
Además el Estado concurre con 300 dólares por familia para el pago del
diseño y ejecución técnica y social de los proyectos, pago que se hace
a las entidades organizadoras.
Puesto que el programa enfatiza la acción local, reforzando la idea de
descentralización, los recursos invertidos están ayudando a
desarrollar las economías locales. Para construir las nuevas viviendas
se contrata a trabajadores locales y se adquieren los materiales de
construcción a distribuidores de la zona, de forma que se movilizan
los recursos locales reactivando y dinamizando la actividad económica
de la zona donde se van a emplazar las viviendas.
En tres años de aplicación, el programa ha repartido 218.617.541
dólares por todo el país ayudando a mejorar la economía de miles de
familias. Para 2004, el presupuesto gubernamental que van a manejar
comunidades de todo el país ascenderá a 176.575.734 dólares.
En 2001 el Ministerio de Vivienda y Urbanismo puso en marcha una nueva
política de vivienda. El recién creado programa Fondo
Solidario de Vivienda se puso en marcha con la aprobación de todos
los instrumentos legales (decretos y resoluciones) y la creación de
la unidad administrativa encargada de gestionarlo.
El primer paso fue concienciar a las autoridades locales y regionales
sobre los beneficios de esta nueva política de vivienda y,
específicamente, del Fondo Solidario de Vivienda. Se realizó una gira
por numerosas regiones informando a los municipios, las fundaciones y
las corporaciones. El programa está abierto a la participación tanto
de hombres como de mujeres; en caso de que la beneficiaria sea una
mujer, la vivienda siempre se registrará a su nombre. El primer año se
puso en marcha como programa piloto para seis regiones del país (V,
VII, VIII, IX, X y metropolitana).
Tras la conclusión del programa piloto se hizo necesario realizar
algunos ajustes sobre los instrumentos legales. En el año 2002 se
incluyó al resto de las regiones, por lo que el programa se hizo de
ámbito nacional.
En 2002 se estableció una nueva regulación que creó el Banco
de Pryectos, asociado al Fondo Solidario de Viviendas. Se trata de un
sistema de información compuesto, por una parte, de un servidor en
internet que guarda los datos de las familias y de los proyectos
residenciales, y por otra, de un registro físico con los expedientes de
los proyectos residenciales. El principal impacto es la posibilidad para
los usuarios internos y las entidades gestoras de conocer en tiempo
real si la familias que solicitan una vivienda en un proyecto concreto
cumplen los requisitos establecidos por el programa. Este sistema
on-line cuenta con un administrador a nivel nacional y con
trece a nivel regional. Todo los profesionales relacionados de alguna
manera con la evaluación legal, técnica, económica y social de estos
proyectos residenciales tienen acceso inmediato al Banco de Proyectos,
ya que este sistema informático, al estar disponible en internet, es
accesible a través de cualquier línea telefónica del planeta.
Desde el año 2002, cada región cuenta con un jurado regional presidido
por la máxima autoridad del gobierno regional, el Intendente
Regional, las autoridades regionales del Ministerio de
Vivienda y Urbanismo, la Secretaría Regional de Planificación Social,
un representante de la asociación regional de municipios y un asesor
regional de esta asociación. La participación activa de las
autoridades locales ha permitido seleccionar proyecto relevantes para
la región, bien porque ofrecieran una aproximación interesante al
proyecto edificatorio, bien porque estuviesen dirigidos a segmentos de
la población con necesidades reales. La implicación activa de las
autoridades y de la comunidad es de la máxima importancia en el
proceso de descentralización de la política chilena de vivienda.
Según el programa ha ido creciendo y desarrollándose, muchas familias
han empezado a contactar con entidades locales asociadas al mismo para
participar y organizarse de acuerdo con sus propias necesidades y
posibilidades. Aumentar aún más la motivación de las familias es uno
de los desafíos del programa, para superar una situación en que la
sociedad civil estaba acostumbrada a que las viviendas para gente sin
recursos debían ser proyectadas y construidas por el gobierno, al estilo
del estado de bienestar, sin espacio para la intervención y la
participación de la comunidad.
En los tres años de funcionamiento del programa se ha obtenido los
siguientes resultados:
- 28.989 familias ha recibido un subsidio de vivienda, por un
valor total de 218.617.541 dólares EEUU. Más de 4.500 de estas
familias ya están habitando sus viviendas en propiedad. Cada
beneficiario firma un título de dominio que le otorga la propiedad del
suelo y de la vivienda; por su parte, la escritura tiene un claúsula
que prohíbe la venta de la propiedad durante el plazo de cinco años.
- El programa ha llegado a 194 municipios, el 55% del total del país.
- El programa se centra en el 10% de municipios con mayor tasa de
pobreza, con una cobertura del 59%.
- La proporción de mujeres beneficiarias ha ido aumentando
paulatinamente desde la puesta en marcha del programa: durante 2001 el
68% de los beneficiarios eran mujeres, mientras que en 2002 y 2003
esta cifra ha ascendido al 75% y al 77% respectivamente. Una
tendencia similar se encuentra para el caso de las mujeres cabeza de
familia: mientras que en 2001 cerca del 40% de los beneficiarios
correspondía a esta situación, en los años posteriores esta cifra se
ha elevado al 50,5% en 2002 y al 55% en 2003. Estas cifras parecen
considerablemente altas si se comparan con los datos del censo
nacional de 2002, que cifran en un 31,5% las familias encabezadas por
una mujer.
- Se han producido cambios positivos en los roles de género
gracias principalmente a la ejecución del Plan de Acción Social
llevada a cabo por cada una de las entidades gestoras del programa a
nivel local. Esta intervención incluye talleres de trabajo
relacionados con temas como la convivencia en el hogar, la integración
de las familias y de la comunidad con los organismos funcionales y de
apoyo establecidos en el municipio. El principal objetivo de estos
talleres es promover un ambiente integrado, participativo y saludable
dentro de cada hogar y de cada comunidad con el objetivo de mejorar la
calidad de vida. Estos talleres tratan temas sociales y psicológicos
como la iniciativa, las habilidades comunicativas, la agresividad y la
violencia dentro de la familia, el amor propio, las drogas y el
alcoholismo, la importancia de la asistencia a la escuela, así como el
desarrollo de habilidades relacionadas con el uso, el cuidado y el
mantenimiento de la casa, el crecimiento orgánico de la vivienda y de
los derechos y obligaciones asociados.
- Modificaciones a los reglamentos del programa para dar
incentivos al ahorro familiar.
- El 95% de las familias beneficiarias tienen ingresos inferiores
a 64 dólares por persona, lo que les sitúa bajo el umbral de la
pobreza.
- Un total de 304 proyectos han sido patrocinados por diversos
municipios, 75 por organizaciones sin ánimo de lucro, 122 por
consultores registrados en el Ministerio de Vivienda y 79 por los
servicios regionales del ministerio.
- La descentralización del programa ha permitido formar equipos
profesionales, dependientes del Ministerio de Vivienda, para apoyar el
trabajo de las entidades locales de gestión de proyectos.
- El programa ha reunido a los sectores privado, público y
educativo. Una iniciativa reseñable es el concurso internacional de
arquitectura Elemental, para el diseño de estándares
mínimos de vivienda. Los proyectos ganadores serán parte del programa
de viviendas. Se trata de un iniciativa muy potente para encontrar
nuevos enfoques arquitectónicos para el diseño de viviendas para
personas con bajos ingresos.
Financiera: el gobierno otorga un subsidio de vivienda de
aproximadamente 8.500 dólares a cada familia, que debe aportar por su
parte una media de 280 dólares procedentes de sus ahorros. En
cualquier caso, el reglamento del programa admite contribuciones de
otros organismos.
Social: no hay discriminación en el acceso al programa, siempre que el
solicitante cumpla los requisitos básicos. Hombres y mujeres son
igualmente aceptados y no hay que pagar ninguna tasa para inscribirse.
La participación de organizaciones locales (municipalidades,
organizaciones no gubernamentales, corporaciones sin ánimo de lucro)
que ayudan a organizarse a las familias sin vivienda es un importante
elemento de apoyo al programa; sin la organización de las familias no
sería posible éste.
Cultural: el respeto por el patrimonio y la cultura local refuerza la
identidad del lugar y favorece la descentralización y el gobierno
local. El diseño arquitectónico de las viviendas está adaptado a las
características geográficas, climáticas y étnicas de la región. Las
familias que participan en los proyectos desarrollan un sentimiento de
pertenencia que les anima a quedarse en la zona y que refuerza las
redes sociales.
Después de tres años de funcionamiento, la estructura tradicional del
Ministerio de Vivienda aún no es lo bastante flexible como para
aceptar la nueva forma de afrontar el tema de la vivienda. Se
requieren mayores cambios en la estructura del ministerio, incluso a
pesar de que los directores y los profesionales han ofrecido una
completa cooperación para afrontar el desafío de este nuevo programa
de vivienda. En algunos casos no se han reestructurado y reajustado
los recursos humanos para ofrecer un servicio adecuado a los
solicitantes del programa y un asesoramiento apropiado e información
técnica a los equipos profesionales que trabajan para las entidades
gestoras.
A lo largo de todo el país hay numerosas entidades interesadas en
patrocinar proyectos residenciales y que cuentan con profesionales
competentes y con la formación adecuada para desarrollar estos
proyectos y para formar a las familias en temas de convivencia
comunitaria y mantenimiento de las viviendas. Sin embargo, es
necesario incrementar el presupuesto para apoyar más intensamente el
proceso de diseño arquitectónico y el plan de acción social.
Las municipalidades, en su papel de entidades gestoras, han asumido
muy seriamente el desafío de reducir el déficit de viviendas en sus
comunidades, y el Ministerio de Vivienda ha aprendido que son
perfectamente capaces de gestionar y asumir la solución de los
problemas locales de vivienda, convirtiéndose en protagonistas del
proceso de descentralización.
Las familias han demostrado tener criterio para juzgar la idoneidad
de una solución habitacional. Saben lo que quieren y son perfectamente
capaces de participar cuando tienen la oportunidad. Aunque han
participado activamente en el proceso de toma de decisiones y en otros
aspectos de la gestión de los proyectos, incluyendo el plan de acción
social, es necesario diseñar un mecanismo que garantice que las
familias conocen sus derechos y obligaciones, así como las formas más
eficaces de particiar en el proceso de toma de decisiones.
En cualquier caso, es necesario que el ministerio continúe financiando
campañas divulgativas e informativas que den a conocer el programa de
vivienda.
La réplica del programa a lo largo de todo el país, desde las
principales ciudades hasta las comunidades rurales más pequeñas, ha
sido posible una vez que la acción gubernamental ha reforzado los
siguientes factores:
- Organización y formación de un equipo profesional, dependiente
del Ministerio de Vivienda, para coordinar y apoyar la aplicación del
programa en todo el país.
- Invitación a las organizaciones locales (municipalidades,
organizaciones no gubernamentales y otras) a organizar y gestionar los
proyectos residenciales. Este sistema ha servido en muchas comunidades
para atraer nuevos recursos a la comunidad, crear puestos de trabajo y
abrir nuevas oportunidades de negocio.
- Relación de confianza entre todos los agentes participantes. La
confianza y la participación son los dos componentes básicos para la
réplica del programa.
- Desarrollo de la capacidad de autogestión de las comunidades a
través de sus redes sociales y del trabajo conjunto de los sectores
público y privado.
Durante los tres años de funcionamiento del programa, el ministerio ha
comprometido subsidios por valor de 218 millones de dólares EEUU; de
esta cifra, sólo el 24,4% se ha hecho efectivo, desfase que se debe al
hecho de que estas cantidades se comprometen en la aprobación del
proyecto mientras que se gastan durante la ejecución del mismo. De
esta forma, durante el año 2001, el presupuesto ascendió a 16.136.685
dólares, en 2002, a 55.500.795 dólares, y en 2003 a 113.504.760,
haciendo un total de 185.142.240 dólares para el conjunto del periodo.
La importancia y el valor del programa se ve reflejado en el aumento
significativo de recursos dedicados al mismo, con un incremento del
700% entre 2001 y 2003.
Para el año 2004 el presupuesto gubernamental dedicado al programa de
vivienda ascenderá a 176.575.734 dólares, beneficiando a 22.500
familias. Este presupuesto es prácticamente el mismo que se ha
dedicado en el conjunto de los tres primeros años de funcionamiento
del programa, lo que demuestra el interés real en este sistema.