| Buenas Prácticas > Concurso Internacional > 2004 > http://habitat.aq.upm.es/dubai/04/bp2594.html |
Nota del editor: Existe una versión actualizada de esta experiencia presentada al concurso de 2006.
País/Estado — Brasil
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — tropical y subtropical
Ámbito de la actuación — ciudad
Agentes — gobierno local; organización no gubernamental (ONG); agencia internacional.Categorías — Vivienda: mejora y modernización de asentamientos precarios. Procesos de planificación urbana y regional: remodelación urbana; planeamiento urbano y metropolitano; planificación de la conservación del patrimonio cultural. Participación ciudadana y riqueza cultural: participación comunitaria; educación cívica. Vivienda y derechos humanos: propiedad asegurada; dotación de infraestructura pública para una vivienda digna.
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Río de Janeiro, como muchas otras ciudades del mundo, ha sufrido un proceso de crecimiento tan acelerado que sus planes urbanísticos tradicionales no han podido acompañarlo. Como consecuencia del déficit de habitaciones formales, los inmigrantes construyeron sus casas en terrenos vacantes sin infraestructura o servicios urbanos. La habitación informal ha crecido significativamente, el 40% de los domicilios están construídos en loteamientos irregulares o en favelas. Esos asentamientos en general poseen alta ó inadecuada densidad , y carecen de servicios urbanos esenciales como cloacas, agua potable y drenaje. Como respuesta al problema de las favelas, la Secretaría Municipal de Urbanismo de la Municipalidad de Río de Janeiro, creó el Posto de Orientacao Urbanistica e Social (POUSO) (Centro de Orientación urbanística y social). Cada POUSO es una unidad descentralizada de la autoridad local cuyo principal objetivo es el de integrar los asentamientos informales en la ciudad como nuevos barrios, tomando en cuenta las necesidades y los deseos sus habitantes, que participan de todo el proceso. El proyecto consiste en:
Ese proyecto ha tenido un impacto positivo en la ciudad como un todo. Fue implantado en comunidades a lo largo de la ciudad, mejorando las condiciones económicas y la calidad de vida en los barrios, y promoviendo justicia social y territorial. Actualmente funcionan treinta unidades del proyecto POUSO localizadas en diferentes partes de la ciudad, que atienden a setenta comunidades, beneficiando 250.000 habitantes en 50.000 domicilios.
La Secretaría Municipal de Urbanismo de la Ciudad de Río de Janeiro tradicionalmente se hace cargo de las actividades de planeamiento relativas a la ciudad formal. Entretanto la ciudad se enfrentó con un rápido crecimiento poblacional que resultó en un gran aumento de las habitaciones informales, que hoy en día corresponden a un 40% de los domicilios. Como consecuencia de la oferta insuficiente de habitaciones formales, los inmigrantes ocuparon las tierras vacantes y construyeron sus casas sin previsión de infraestructura o de servicios urbanos. Esas casas están localizadas, en su mayoría, en favelas o lotes irregulares. Los habitantes de esas áreas son usualmente los de más bajos ingresos, desempleados, subempleados, mujeres jefes de familia, afro descendientes e inmigrantes. La mayoría de esa población está compuesta de niños y jovenes. Además la informalidad trae problemas como consecuencias adversas para el medio ambiente, como erosión del suelo, deslizamientos, contaminación del suelo y del agua. A pesar de todos los problemas el proceso de planeamiento no tuvo capacidad de enfrentar esas dificultades. Las autoridades locales desarrollarán los servicios urbanos en áreas consolidadas y tratarán de integrarlas a la ciudad formal. Pero, para integrarlas efectivamente a las ciudades es necesario, no solamente proveer la infraestructura urbana, sino poner en marcha también un sistema de regularización de las construcciones. Como respuesta a todo esto, en julio de 2003 un nuevo programa fue creado para enfrentar la regularización de los asentamientos informales. Fue el primer paso para combatir la informalidad que ocurre en gran parte de la ciudad. Ese es el inmenso desafío que le toca al proyecto POUSO. Las comunidades informales son seleccionadas para formar parte del programa si cumplen algunos requisitos, como situarse en tierra segura y firme, tener sus vecinos organizados e interés en participar del programa. También se tiene en cuenta si la comunidad ya fue beneficiada por el programa de infraestructura.
La gran parte del sector habitacional de Río de Janeiro es informal. La proporción es de 40% de los domicilios, localizados principalmente en favelas y lotes irregulares. Como consecuencia del déficit en la oferta de habitaciones formales, inmigrantes invadieron las tierras vacantes y en ellas construyeron sus casas, sin previsión de infraestructuras o de servicios urbanos. Las autoridades locales desarrollarán los servicios urbanos en áreas consolidadas y tratarán de integrarlas a a ciudad formal. De esa forma, para integrar esas comunidades a la ciudad se necesita no solamente proveer de infraestructuras como también poner en marcha un sistema de regularización de las construcciones. Ese es el inmenso desafío que le toca al proyecto POUSO.
Las prioridades generales son:
A veces es necesario establecer prioridades específicas para cada comunidad, que son identificadas por un diagnóstico inicial, observando su infraestructura social y los problemas de cada comunidad. Como consecuencia pueden ser desarolladas diferentes actividades, tomando en cuenta los principales objetivos del proyecto, y ese proceso requiere la participación popular.
El principal objetivo es reducir la informalidad en Río de Janeiro por medio de la transformación de comunidades de bajos ingresos en nuevos barrios, siempre y cuando esos asentamientos no se encuentren en áreas de riesgo o de protección ambiental. La estrategia propuesta es:
Parte de los recursos financieros vienen del presupuesto de la Municipalidad, especialmente los relacionados con los sueldos de los profesionales y con los costos de manutención de las dependencias de los POUSO, utensilios y seguridad. El BID contribuye como el financiador de la construción de las unidades del POUSO y del mantenimiento de la infraestructura ejecutada en el proceso de mejoría de las favelas. Los costos de las intervenciones físicas en los asentamientos informales relativos a la previsión de infraestructura no están incluidos en los costos del proyecto POUSO, pues para eso existe un proyecto específico anterior a la creación de esas unidades descentralizadas. Con relación a los recursos humanos, todos los urbanistas, arquitectos e ingenieros (quince profesionales), así como los empleados de nivel medio que trabajan en las unidades del POUSO, son funcionarios públicos de la Secretaría Municipal de Urbanismo. Los funcionarios sociales (uno por POUSO) provienen de la Secretaría Municipal de Asistencia Social. Integran el equipo local mujeres residentes, contratadas por varias ONG (CIEDS), como agentes comunitarias, que actúan como un puente entre las autoridades y las comunidades. A su vez, las CIEDS son formalmente contratadas por la Secretaría Municipal de Urbanismo, y disponen sus agentes locales en las comunidades donde los proyectos de mejoría se están llevando a cabo.
Las unidades del POUSO están ubicadas en treinta comunidades pero su proyecto se extiende hacia otros asentaminetos cercanos, atendiendo actualmente un total de setenta comunidades. El equipo se compone de doce técnicos (arquitectos e ingenieros) que trabajan dos o tres veces por semana en cada unidad del POUSO. Además hay asistentes sociales y agentes comunitarios, en un promedio de tres por unidad. Los agentes locales, en su mayoría mujeres son pagadas por la Municipalidad. Las mujeres suelen dedicarse a los asuntos de la comunidad pues la ven como una extensión de sus casas y desean mantener un ambiente saludable para sus hijos. Con un trabajo comunitario remunerado las mujeres tienen la oportunidad de trabajar cerca de su casa y al mismo tiempo cuidar sus hijos. Además del los trabajadores remunerados están los voluntarios. Ese grupo está compuesto de veinticinco residentes electos por las diferentes áreas de las comunidades y son preparados para actuar como un puente entre las comunides y el Gobierno. Esos voluntarios organizan reuniones informales con los vecinos donde se discuten las ventajas de tener leyes específicas para el uso y de la ocupación de la tierra, como la mejoría de la calidad de vida y el acceso a los servicios municipales (especialmente el correo y la recogida de basura). Se esclarecen los derechos que los vecinos tendrán cuando sus comunidades sean integradas a la ciudad y también las obligacionoes que resultarán. Con la colaboración de los vecinos, los voluntarios y el equipo del POUSO, trabajan en conjunto para desarollar las leyes de uso y ocupación del suelo teniendo en cuenta la cultura local y las caracterísiticas especificas de la comunidad (altura de las edificaciones, declividad de las calles, etc.) Al final del proceso de consulta a los vecinos, se hace una última reunión para la aprobación de la legislacion. Además de todo eso, otro objeto del proyecto es la inserción de esas áreas en los sistemas de informacion geográfica de la ciudad. La coordinación de este projeto se lleva a cabo por un urbanista, dos arquitectos y un asistente social. Además de proponer acciones y análisis del proceso de regularización de cada uno de los asentamientos, las acciones de coordinación y monitoramiento incluyen el entrenamiento de todo el equipo de trabajadores, encuentros entre el equipo de cada unidad con los demás equipos, evaluaciones y visitas frecuentes a las áreas incluidas en las unidades de POUSO.
Todos los asentamientos donde el proyecto fue implantado fueron estudiados en todos sus aspectos técnicos, especialmente en cuanto al tipo y altura de las edificaciones, anchura de las calles y tipo de suelo. Los vecinos participaron de las discusiones sobre la nominación de las calles y las leyes de uso y ocupaciondel suelo. En esas comunidades se promovieron actividades educacionales relativas a los problemas diarios y del medio ambiente. Hasta el día de hoy ya fueron aprobadas leyes para uso y ocupación del suelo para quince comunidades y hay estudios para otras quince. Veintinueve comunidades ya tienen la denominación de sus calles ya oficialmente aprobadas. Las leyes establecen el límite de altura de las edificaciones, garantizan las condiciones mínimas de iluminación y ventilación y la anchura de las calles para que los vehículos de los servicios municipales puedan circular, y además delinean el límite entre el espacio público y el privado. La mejora de las condiciones habitacionales resulta de una mejor organización del espacio, donde las áreas públicas --calles, jardines, recreacion-- son respetadas. También la limitación de la altura de las edificaciones mejora la circulación del aire en las comunidades y asegura que no aumente la densidad. La asistencia técnica garantiza que todas las edificaciones, nuevas o renovadas, tengan ventanas en los servicios, lo que impone condiciones de salubridad. Todas esas mejorías tienen efectos positivos especialmente para los niños y mujeres, que son los que permanecen más tiempo en las casas. Seguramente toda la ciudad adquiere beneficios de esas mejorías. Además el proyecto hizo crecer un sentimiento de participación comunitaria y conciencia política entre los vecinos. El proyecto POUSO, por sus diversos convenios, hizo posible una mejor integración entre los varios actores, organizaciones e instituciones. La integración legal de los diversos sectores del Gobierno representa un cambio considerable en la administración pública. Los resultados generaron mayor impacto en la ciudad que los que pudieran generar acciones aisladas.
El proyecto es altamente sustentable especialmente porque realmente integra los asentamientos informales en la ciudad, legaliza todas las edificaciones a través de los permisos de construir. Como relaciona a la manutención diaria, esas áreas pasan a integrarse a la rutina de los servicios urbanos. Las calles nominadas aseguran a los residentes una dirección oficial. Las actividades educacionales preparan los residentes para solucionar sus problemas diarios sin causar prejuicios al medio ambiente. Finalmente, la población local, que participa en todas las etapas del proyecto, puende entender el proceso y participar activamente en el proceso de inclusión de sus barrios. Eso significa que la participación de los vecinos en el diseño y la puesta en marcha del proyecto garantiza su sustentabilidad. También, la actitud de los técnicos, con respeto y consideración al modo de vida y costumbres de las poblaciones garantiza la buena aceptación de los proyectos por la población local. La población que vive en los asentamientos informales son, en general, la segunda o tercera generación de inmigrantes. Como resultado, la ciudad fue desafiada a cambiar sus hábitos y cultura con relación a las prácticas constructivas de los asentamientos. La educación de los vecinos en lo que se refiere a necesidad de los cambios y a la protección del medio ambiente en su vida diaria es crucial para el éxito del proyecto. Un punto importante a destacar es que los propietarios de los inmuebles legalizados pagarán impuestos como los de la ciudad formal. Está siendo estudiado un sistema de impuestos que tome en cuenta los bajos ingresos. Eso está en dicusión con los residentes como parte de sus deberes de ciudadanos, que posen derechos y obligaciones. El proyecto POUSO, al integrar los asentamientos informales en los barrios, garantiza la igualdad, la justicia territorial y la inclusión social.
El proyecto es financiado por la Municipalidad de Río de Janeiro y por el Banco Interamericano de Desarrollo. Los costos de puesta en marcha y mantenimiento del proyecto se refieren al pago de personal, costos como el funcionamiento de los edificios de los POUSO, propaganda y desarrollo del trabajo y material de consumo . Los profesionales que trabajan en el proyecto son en su mayoría funcionarios públicos, con mano de obra local tercerizada mediante la contratación de agentes comunitarios. Éstos son generalmente mujeres, que viven en la comunidad atendida por el POUSO, sin costo de locomoción para otras áreas ni tampoco vínculos laborales.
Ademas de los aspectos urbanísticos, el POUSO tiene como objetivo la orientación social de los vecinos, para un cambio de comportamiento en relación al espacio en que viven, a través de un trabajo educativo, con metodología de acción participativa. La toma de conciencia de que cada comunidad no es una favela más pero sí un barrio popular, es uno de los grandes objetivos de este proyecto social.
La consolidación de estas áreas y su integración real en la ciudad formal se transformó en un desafío para la Municipalidad que busca su asimilación dentro de la estructura administrativa.
El proyecto POUSO, a través da regularización urbanística, transformando las favelas en nuevos barrios, provee la inclusión social de los vecinos en las áreas que actua. Está basada en el concepto de ciudadanía, actuando en los derechos y deberes de los ciudadanos. En contrapartida, los vecinos tienen el deber de cuidar los equipamientos implantados, asegurando de esa forma que las comunidades realmente se transformen en barrios.
La orientación a los vecinos consiste, ademas de la construcción de sus casas, las instalaciones de agua y desague, respetando los ríos de la region. Se da especial atención a la producción de basura, orientando con campañas educativas sobre el reciclaje y el almacenaje.
Políticas sociales y/o estrategias sectoriales en el nivel nacional (secundario) que tienen potencial para la réplica en otra parte. Normas institucionales y procedimientos de toma de decisión que asignan papeles y responsabilidades claros en varios niveles y grupos de agentes, por ejemplo organizaciones gubernamentales centrales y locales y organizaciones de base comunitaria, Sistemas de gerencia transparentes, eficientes y responsables que hacen un uso más eficaz de los recursos humanos, técnicos, financieros y naturales.
Para cada área de actuación se estudian leyes específicas de uso y ocupación del suelo, destacando especialmente cuatro aspectos: obediencia a los límites físicos de las favelas respecto al espacio publico, obediencia al número máximo de pisos y mantenimiento de las condiciones mínimas de salubridad. A través de las acciones de orientación social, de regularización urbanística y de fiscalizacion, buscamos asegurar la integración real de estas áreas a la ciudad formal.
Todos los aspectos siguientes están incorporados en las iniciativas del proyecto POUSO-Integrando asentamientos informales como nuevos barrios. Estos puntos fueron considerados como claves para determinación de futuras leyes, estrategias y planes comunitarios.
El proyecto de regularización de los asientamentos informales y su consecuente inclusión en la ciudad legal, se soporta inicialmente en la edición de leyes que declaran esas áreas como Áreas de especial interés social. Despues de declararlas como de especial interés social, es posible estudiar leyes específicas, segun las características de cada asentamiento. Mientras tanto las construciones no necesitan respetar la legislación existente para la ciudad formal. Para la elaboración de esas nuevas leyes, se tienen en cuenta las características de las construcciones existentes, la disponibilidad de espacios públicos y la posibilidad de construir nuevos edificios o de ampliar los existentesn. En todos los casos la opinión de los vecinos es tenida en cuenta. Como resultado de esa prática se han editado nuevas leyes de nominación de calles y de reglamentos para uso y ocupación del suelo y para construcciones. Esas leyes establecen la altura de las edificaciones, definen los espacios públicos y privados, crean condiciones mínimas de salubridad y establecen si habrá condiciones para el crecimiento horizontal y vertical de las construciones.
El proyecto POUSO puede ser considerado un proyecto pionero, en el sentido que legaliza asentamientos informales. Prevé la base para la legalizacion del suelo, mientras dibuja los planes de parcelamiento de la tierra. La sustentabilidad del proyecto está basada en la regulación del uso de la tierra y de las construcciones, y de la garantía de la obediencia a esas leyes, apoyada por la población local. El hecho de que los residentes toman parte en todas las fases del proyecto, incluyendo las actividades de educación ambiental , garantizan el éxito del proyecto.
El diseño del proyecto permite una flexibilidad, que es muy importante para la reproducción en comunidades que suelen tener problemas específicos. Los objetivos generales de la integración de áreas informales en barrios, creando reglamentos, legalizando edificaciones y asegurando el mantenimiento de la propriedad. Las leyes propuestas para usos y actividades pueden variar, de acuerdo con el tipo de tierra ocupada, los planes de desarrollo de la administración pública y las necesidades de los habitantes. El resultado es un consecuente proceso de negociación que envuelve diferentes actores, a través del ejercicio de la democracia. De esa forma el proyecto desarrolla la conciencia política entre los residentes de esas áreas. De esa manera el proyecto pueden ser reproducido en todos los asentamientos informales que puedan ser considerados en condiciones de legalización, en ciudades de todo el mundo.
| Socio | Año 1 | Año 2 | Año 3 | Total promedio | Origen de los fondos |
| SMU/PCRJ | 55,88% | 55,88% | 55,88% | 55,88% | Tesoro Municipal de Río de Janeiro |
| Socio 3 | 44,12% | 44,12% | 44,12% | 44,12% | BID |
| Presupuesto total en dólares estadounidenses | 1.020.000 | 1.020.000 | 1.020.00 | 100% | Tesoro Municipal de Río de Janeiro y BID |
| Buenas Prácticas > Concurso Internacional > 2004 > http://habitat.aq.upm.es/dubai/04/bp2594.html |