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Nota del editor: Esta práctica es una actualización de Proyecto Terra en Vitoria, Estado de Espiritu Santo (Brasil) - CONTINUACIÓN, buena práctica BEST de 2002. El texto resaltado en negrilla corresponde al añadido en la práctica actualizada.
País/Estado — Brasil
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — costera
Ámbito de la actuación — ciudad;barrio
Agentes — gobierno central; gobierno local; paraestatal; sector privado; organización no gubernamental (ONG); organización de base comunitaria (OBC); agencia internacional; fundación; asociación de profesionales; institución académica o de investigación.Categorías — Erradicación de la pobreza: generación de ingresos; creación de puestos de trabajo; formación profesional; acceso igualitario al empleo, la formación y el crédito. Vivienda: vivienda asequible; acceso a la financiación de la vivienda; mejora y modernización de asentamientos precarios; acceso igualitario a la vivienda y su propiedad. Ordenación territorial: planeamiento y calificación del suelo; sistemas de información geográfica (SIG); incentivos al desarrollo; conservación de espacios libres; remodelación urbana y suburbana; igualdad de derechos de propiedad y herencia (especialmente para las mujeres).
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El objetivo del Programa Integrado de Desarrollo Social, Urbano y Preservación Ambiental en Áreas Ocupadas por Población de Bajos Ingresos [Programa Integrado de Desenvolvimento Social, Urbano e de Preservação Ambiental em Áreas Ocupadas por População de Baixa Renda], más conocido como Proyecto Tierra (PT) [Projeto Terra] es conseguir la promoción humana y social de los habitantes de la ciudad de Vitória, garantizando la igualdad en el acceso a la educación, la salud, la cultura, el deporte, la asistencia social y las actividades de ocio. Para ello, se ha reforzado la atribución de poder a las organizaciones locales y a los propios ciudadanos. Además, se han potenciado diversas transformaciones urbanas encaminadas a garantizar la habitabilidad básica en el municipio y el cumplimiento de la función social del uso del suelo.
La iniciativa se enmarca en las políticas públicas de inclusión social y gestión integrada y participativa. El marco de actuación de dichas políticas suele establecerse en función de las áreas definidas como unidades territoriales de planeamiento, denominadas polígonos. En nuestro caso, la intervención global del PT abarca 15 de dichas unidades, equivalentes a un total de 37 barrios y 22.849 viviendas, es decir, el 30% de la población de Vitória. Se trata de un sector compuesto por familias cuyos ingresos medios equivalen a 3,37 veces el salario mínimo, según los datos aportados por el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística [Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)], relativos al año 2000.
La división en polígonos se realiza atendiendo a una serie de diagnósticos e indicadores sociales obtenidos a partir de los riesgos para el entorno natural, la ausencia de servicios y la precariedad de las condiciones de vida y las infraestructuras. Hasta el año 2003, el PT ha introducido mejoras en nueve de estos polígonos, gracias a un conjunto integrado de obras públicas, construcción de viviendas, servicios públicos y acciones de carácter social, además de otras medidas dirigidas a conseguir una mayor preservación ambiental, crear empleo, favorecer la generación de ingresos y regularizar el régimen de propiedad del suelo.
La aplicación de cualquier proyecto de inclusión social requiere el desarrollo de estrategias diferenciadas en cada unidad de actuación, en función de su diversidad cultural y del grado de movilización de las organizaciones locales. Este tipo de iniciativas requiere buscar tanto la integración institucional como la participación ciudadana en distintos ámbitos y condiciones.
El Polígono 11, compuesto por los barrios de Andorinhas, Santa Martha, Joana d'Arc y Mangue Seco, consta de 1.260 viviendas y 4.492 habitantes, la mayoría residentes en asentamientos irregulares y precarios. Los hombres son los responsables del mantenimiento familiar en el 69,6% de los casos, merced a unos ingresos medios de 3,84 veces el salario mínimo; las mujeres se encargan de mantener el hogar en el 30,4% restante, con unos ingresos medios que corresponden a 2,15 veces el salario mínimo.
Entre las actuaciones llevadas a cabo en el Polígono 11 entre los años 1998 y 2004, pueden destacarse las siguientes:
La coordinación del PT en el Polígono 11 está descentralizada y corre a cargo de un Equipo de Coordinación Local (ECL), que trabaja con el objetivo de establecer vías de diálogo sobre el terreno entre los técnicos y los representantes de la administración, conformando lo que se ha dado en llamar el Equipo de Coordinación Local Ampliado (ECLA). El fin último es reforzar la participación popular y promover cualquier colaboración que contribuya al éxito de este proyecto de desarrollo local sostenible e integrado.
Los estudios técnicos realizados en la zona permitieron conocer su estructura socio-económica y sus características urbanas y ambientales, así como la situación de la vivienda y del régimen de la propiedad del suelo. A continuación, se realizó un minucioso trabajo de campo y varias presentaciones públicas, que proporcionaron un conocimiento directo del Polígono 11 y permitieron extraer nuevas conclusiones. Éstas se sumaron a los resultados iniciales y cada documento se sometió a debate en las reuniones que se mantuvieron con los vecinos y las organizaciones sociales. Como resultado de este proceso, se estableció el siguiente elenco de objetivos prioritarios:
Las obras de urbanización y las acciones de carácter ambiental, así como la creación de nuevos servicios públicos y de actividades generadoras de ingresos vinieron acompañadas de otras estrategias que incluían la emancipación ciudadana y la regularización del uso del suelo. Todas las medidas se han basado en la movilización social y la participación, según los pactos que se han ido alcanzando durante las fases de planificación, ejecución, gestión, seguimiento y control. El proceso se definió en colaboración con los líderes comunitarios y los agentes políticos y técnicos procedentes de las instituciones y los departamentos municipales implicados.
La coordinación está descentralizada y es desarrollada in situ por el ECL. Sus funciones son articular la interacción pública y las redes de diálogo, además de organizar reuniones mensuales con grupos multisectoriales y multidisciplinares -conformando el ECLA-, con el fin de analizar la marcha del proyecto y redirigir las acciones emprendidas en función de las demandas sociales. Estas demandas son transmitidas a los miembros del ECL durante la prestación regular de asistencia en el horario establecido, o en los encuentros mensuales celebrados con la CR-P11.
Los recursos económicos conseguidos por el PT para atender a la población más desfavorecida han alcanzado los 36,4 millones de reales. Entre 1997 y 2000, la cantidad invertida fue de 99,0 millones de reales; de ellos, 68,2 millones procedieron de las arcas municipales, mientras que los 30,8 millones restantes llegaron a través de otras fuentes de financiación.
La intervención en el Polígono 11 ha contado con el respaldo del Presupuesto General de la Unión [Orçamento Geral da União (OGU)] del GFB, a través del Ministerio de las Ciudades (MIC) [Ministério das Cidades] y de la Caja Económica Federal (CEF) [Caixa Econômica Federal], que han gestionado los fondos del Programa de Mejoramiento de Barrios Habitar Brasil (PMBHB) [Programa Habitar Brasil (PHB)], procedentes del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) [Inter-American Development Bank (IADB)]. El Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) [Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social] también ha financiado parte del proyecto.
| ENTIDAD | APORTACIÓN 1997-2003 (dólares EEUU) |
| MIC + CEF (PMBHB del BID) | 3.179.032,86 |
| BNDES (préstamo) | 326.007,94 |
| ADV (recursos propios) | 2.912.346,67 |
| INVERSIÓN TOTAL (valor contratado) | 6.417.387,47 |
Tras esta primera fase, se inició un período de diálogo en el que se fomentó el debate, la discusión y la toma de decisiones conjunta. Desde entonces, la CR-P11, cuyos miembros son elegidos por los vecinos, ha sido un elemento clave de interacción con los líderes comunitarios y una herramienta excelente para lograr el enfoque participativo deseado.
Las reuniones con los grupos implicados y los representantes vecinales para debatir la intervención urbana y las prioridades relativas al trabajo social integrado comenzaron aquel mismo año. En marzo de 2002, un año después de la fecha prevista, se cumplieron las condiciones necesarias para iniciar las actuaciones a nivel urbano, lo que hizo crecer tanto la participación como las expectativas en términos positivos. Se suscitaron nuevas esperanzas y se creó la percepción de que podrían alcanzarse los objetivos comunes planteados. Esa situación y la visión aportada por algunos líderes nuevos hicieron necesario modificaruna parte de las prioridades establecidas. Estos cambios de posición y los retrasos surgidos en la financiación provocaron nuevas demandas en relación con la actuación integrada social y urbana, sobre la que hubo que alcanzar nuevos acuerdos.
Fue necesario volver a realizar una evaluación, así como remodelar el consenso y los pactos alcanzados hasta el momento. Los encuentros mensuales entre la CR-P11 y el ECL se convirtieron en el escenario idóneo para conseguirlo; al mismo tiempo, sirvieron para desarrollar el debate político e incluso transformar los datos técnicos en comunicación y entendimiento entre las partes. Los problemas y las nuevas demandas se discutieron abiertamente con la CR-P11 y las organizaciones sociales.
Las tensiones llegaron de manera natural, como las acarreadas por los retrasos de dinero en efectivo y por la necesidad de adaptar las propuestas a las nuevas demandas. Hubo que realizar cambios y, además, fue necesario superar el gran impacto producido por otro proyecto coincidente en el tiempo y el espacio, el Programa de Descontaminación y Saneamiento del Estado de Espíritu Santo [Programa de Despoluição e Saneamento do Espírito Santo (PRODESAN)], llevado a cabo por el GEES. Asimismo, surgieron conflictos entre la administración local y la comunidad durante la construcción de las unidades residenciales entregadas en 2003.
Con el tiempo, la respuesta a la responsabilidad asumida se ha traducido en confianza. El ECL trabaja codo con codo junto a los vecinos y los líderes comunitarios. Tras las numerosas luchas y los resultados obtenidos, los habitantes del Polígono 11 han comprendido la importancia de compartir los recursos de que disponen. El reto principal consiste ahora en integrar las diferentes actividades de los departamentos de la administración local que trabajan en la zona, lo que requiere un esfuerzo diario e inacabable.
Los modelos de gestión institucional participativa aplicados a la coordinación general del PT, así como a la labor desarrollada por las oficinas municipales y los ECLs, han ido mejorando progresivamente, como lo siguen haciendo las herramientas de planificación, seguimiento y evaluación de los resultados. Éstas se utilizan en cada una de las fases y actuaciones, desde las obras de construcción a las acciones de corte social, englobando los aspectos urbanos, edificatorios, las cuestiones financieras y las relativas al uso del suelo. Son empleadas por los responsables de la gestión del proyecto, los miembros del ECLA, los líderes comunitarios y los socios del PT para analizar la relación coste/beneficio y las repercusiones de cada medida, lo que permite establecer ajustes de orientación y estrategia.
Gracias al PT se han construido infraestructuras, nuevas áreas residenciales y equipamiento destinado a las actividades de ocio. Además, ha mejorado la preservación de los recursos naturales, así como la promoción social y la asistencia prestada a los habitantes de nueve polígonos de Vitória; en conjunto, se estima que las acciones emprendidas han llegado al 75% del público objetivo.
En el Polígono 11, los resultados obtenidos hasta la fecha pueden resumirse de la siguiente manera:
Además de constituir resultados en sí mismas, ambas estructuras se han convertido en herramientas útiles para integrar las acciones de carácter social. Al mismo tiempo, permiten y sirven de soporte a nuevas iniciativas.
El CAJUN es una iniciativa de la Red Infantil [Rede Criança]. Está diseñado para ofrecer asistencia a niños y jóvenes de edades comprendidas entre los 7 y los 17 años, pertenecientes a familias con ingresos per capita inferiores al 75% del salario mínimo. El objetivo es lograr su integración y socialización por medio de programas y actividades coordinados y desarrollados por cuatro departamentos del ADV: la Oficina Municipal de Educación [Secretaria Municipal de Educação (SEME)], la Oficina Municipal de Cultura [Secretaria Municipal de Cultura (SEMC)], la Oficina Municipal de Deporte [Secretaria Municipal de Esportes e Lazer (SEMESP)] y la Oficina Municipal de Asistencia Social [Secretaria Municipal de Assistência Social (SEMAS)]. En la actualidad, hay 151 niños adscritos al CAJUN en el Polígono 11.
Además, el PSF hace especial hincapié en la prevención y el tratamiento de las enfermedades más comunes en este grupo de población, entre las que se encuentran la tuberculosis, la lepra, la hipertensión y la diabetes.
La Unidad de Salud Familiar [Unidade de Saúde da Família (USF)] del barrio de Andorinhas es atendida por un equipo del PSF, compuesto por un facultativo, una enfermera, varios auxiliares y agentes comunitarios de salud. En conjunto, hay al menos 18 personas que detectan, visitan y tratan a los pacientes de los cuatro barrios del Polígono 11, ya sea en el centro o a domicilio. Además de asistencia médica, ofrecen orientación sobre los tratamientos y el uso de los fármacos, nociones de nutrición y consejos sobre el ejercicio físico más adecuado para conseguir una mejor calidad de vida. El USF de Andorinhas presta atención a 3.608 familias.
La sostenibilidad del PT está directamente relacionada con el desarrollo de las organizaciones locales y la atribución de poder a las mismas. Las asociaciones comunitarias del Polígono 11 han defendido los derechos de los ciudadanos y se han hecho cargo de los numerosos cambios producidos en los procesos organizativo y cultural. La colaboración es la clave para reforzar la gestión participativa e integrada, ya que proporciona alternativas a la hora de tomar decisiones sobre la utilización de los recursos públicos. Dichos recursos han de ser aplicados con una orientación claramente social, encaminada a la rehabilitación urbana y la inclusión social, a través de mejoras en el equipamiento sanitario y educativo, en el acceso de la población a una vivienda digna y el fomento de actividades generadoras de ingresos.
Entre las grandes contribuciones del proyecto a la sostenibilidad y la integración de la zona con el resto del municipio, podemos destacar las siguientes:
Todas estas medidas han conseguido elevar la autoestima de los vecinos y promover los valores que conforman su identidad cultural.
En términos de financiación, conviene distinguir entre los recursos que han llegado en forma de crédito y los que no ha sido preciso reembolsar. Los primeros procedieron del BNDES, que concedió un préstamo cuya devolución comenzó 18 meses después de la solicitud inicial, en forma de 102 mensualidades y con un interés del 2,5% anual.
Por su parte, los vecinos realojados en el Conjunto Residencial Parque Barreiros disponen de 15 años para sufragar el coste de sus nuevas casas. Se ha establecido una cantidad mensual de entre 10 y 60 reales, en función de los ingresos familiares. El pago se inició al cabo de 10 meses de la aceptación por escrito de cada vivienda por parte de su nuevo propietario.
El ECL constituye el nexo de unión entre los actores del proyecto, los colaboradores y los beneficiarios de las iniciativas. Su labor consiste en impulsar la necesaria imbricación entre todas las partes, tejiendo una red cuyos huecos ha de ir cerrando para mantener las premisas de sostenibilidad y desarrollo social. De manera conjunta o a título individual, los miembros del equipo se encargan del seguimiento de las actuaciones a nivel urbano, buscando la implicación efectiva de la población. Una vez concluida la intervención, el ECL sigue transmitiendo a cada vecino su respeto y compromiso con la participación ciudadana, ya sea durante los encuentros con la CR-P11 o a través de llamadas personales durante el horario establecido.
Entre las enseñanzas más importantes que pueden extraerse del PT, cabe destacar las señaladas a continuación:
Esta experiencia ha suscitado el interés de numerosas personas. La mayoría son profesionales y trabajadores de la gestión pública, que buscan la posibilidad de transferir el proceso a otros lugares. La curiosidad ha llegado también al mundo académico, en particular a los estudiantes universitarios de grado y pos-grado, interesados en obtener información y nuevos temas para sus cursos de especialización, masters o doctorados.
Los municipios del Gran Área metropolitana de Vitória [Região Metropolitana da Grande Vitória (RMGV)] son los lugares idóneos para llevar a cabo el seguimiento de la réplica de nuestra experiencia. El Ayuntamiento de Vila Velha [Prefeitura Municipal de Vila Velha] y el Ayuntamiento de Serra [Prefeitura Municipal da Serra] han desarrollado proyectos similares, aprovechando la pericia alcanzada por los pioneros que aprendieron y crecieron con el PT de Vitória.
El Ayuntamiento de Vila Velha no ha diseñado todavía un programa específico, pero ha emprendido acciones en áreas concretas según la metodología aplicada en Vitória. Por su parte, el equipo municipal del Ayuntamiento de Serra está firmemente decidido a reproducir la práctica, por lo que ha iniciado el Proyecto Vivir Bien [Projeto Bem Viver]. La única diferencia es que el proceso se ha estructurado por barrios, mientras que en Vitória se ha hecho por polígonos —compuestos a su vez por diferentes barrios—.
El primer paso de cualquier entidad o administración que desee elaborar proyectos complejos y con capacidad para transformar la realidad en beneficio de las poblaciones más desfavorecidas ha de ser tomar en consideración la Agenda 21 Local. Este documento cumple la función de movilizar y concienciar a los habitantes de cualquier municipio sobre su realidad más cercana; además, la implicación de los organismos públicos y la sociedad civil en su elaboración crea fuertes vínculos para llevar a término un proceso de estas características, como ha sucedido en Vitória. Otro factor a tener en cuenta es que, en épocas de crisis económica y social, el desarrollo de las capacidades humanas y la necesidad de alcanzar unas condiciones de vida dignas se expresan frecuentemente a través de demandas y esfuerzos desconectados.
Las administraciones públicas han de marcar las tendencias de los nuevos modelos, enfoques y comportamientos. Asimismo, los sistemas capaces de satisfacer las demandas sociales y promover el desarrollo en un pueblo o ciudad han de basarse en el potencial humano de sus habitantes. Es preciso establecer una visión global y articulada en función de las necesidades prioritarias, con el fin de conformar una red que permita tomar decisiones basadas en el conocimiento real de los problemas. En consecuencia, los recursos disponibles se invertirán mejor y siguiendo los criterios establecidos con el socio principal de la iniciativa: la propia comunidad.
A la hora de formular pautas de actuación para el desarrollo urbano, conviene tener presentes algunos aspectos fundamentales:
| AÑO | Aportación del BNDES | Aportaciones del MIC y la CEF (PMBHB del BID) | Aportación del ADV | PRESUPUESTO ANUAL (1) |
| 1999 | - | - | 22.173,10 (100,0%)* | 22.173,10 |
| 2000 | 114.128,31 (30,9%)* | - | 255.582,70 (69,1%)* | 369.711,00 |
| 2001 | 116.547,97 (24,3%)* | - | 362.925,10 (75,7%)* | 479.473,07 |
| 2002 | 1.547,24 (0,1%)* | 465.566,31 (44,3%)* | 582.654,11 (55,5%)* | 1.049.767,66 |
| 2003 | - | 864.910,24 (53,2%)* | 760.064,83 (46,8%)* | 1.624.975,07 |
| 2004 | 93.784,42 (3,3%)* | 1.848.556,31 (64,4%)* | 928.946,82 (32,4%)* | 2.871.287,56 |
| TOTALES | 326.007,94 (5,1%)** | 3.179.032,86 (49,5%)** | 2.912.346,67 (45,4%)** | 6.417.387,47 |
(1) Cantidades en dólares EEUU, según la equivalencia: 1 dólar EEUU = 2,9 reales. (*): Porcentaje del presupuesto anual. (**): Porcentaje del presupuesto total.
Martinuzzo, José Antônio (2002) Projeto Terra - Vitória para Todos Prefeitura Municipal de Vitória (PMV)
(2001-2002)Programa Integrado de Desenvolvimento Social, Urbano e de Preservação Ambiental em Áreas Ocupadas por População de Baixa Renda - Projeto Terra, Prêmio CAIXA às 10 Melhores Práticas em Gestão Local 2001/2002, pp 63-69
(2003) Agenda 21 Local de Vitória - Um Sonho em Construção Prefeitura Municipal de Vitória (PMV)
() Projeto Terra - Boa Assistência Domiciliar em Vitória Prefeitura Municipal de Vitória (PMV)
Camila Teich (07-08-2003) «Depois da urbanização, os moradores das palafitas recebem assistência social e títulos de propiedade», Gazeta Mercantil, O Futuro das Cidades, p 3
(14-08-2003) «Vitória para Todos», Gazeta Mercantil, Opinião, p A 2
(Setembro 2002) «De cara nova», Revista Cidades do Brasil, Edição nº 34
(Outubro 2003) «Projeto Terra», Revista Cidades do Brasil, Edição nº 45
Florência Costa e Ricardo Giraldez (fotos) (28-05-2003) «Vitória do Social», ISTOÉ, nº 1.756, pp 40-43
(01-08-2003) «Projeto Terra muda o perfil da periferia», Jornal A Gazeta, Secção Grande Vitória, p 22
(01-06-2003) «Moradores encaram novo desafio», Jornal A Gazeta, Secção Grande Vitória, p 22
| Buenas Prácticas > Concurso Internacional > 2004 > http://habitat.aq.upm.es/dubai/04/bp2566.html |