País/Estado — Argentina
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — ribera (cuenca hidrográfica)
Ámbito de la actuación — ciudad
Agentes — gobierno local; sector privado; fundación.

Categorías — Ordenación territorial: planeamiento y calificación del suelo; incentivos al desarrollo; urbanización y desarrollo de suelo; gestión inmobiliaria. Buena gestión urbana: gestión y administración públicas; legislación; políticas públicas; descentralización; reforma institucional; apertura y transparencia; responsabilidad; colaboración con la sociedad civil. Procesos de planificación urbana y regional: proceso consultivo; planificación de la conservación del patrimonio cultural; normativa de planeamiento.

Contacto Principal

Gelonch, 1296 (esq. Santa Cruz).
8332 General Roca.
Rio Negro, Argentina.
Teléfono: 0054-2941-431418/420879/420971

Organización Nominadora

Avenida L. Alem 639, piso 2 - oficina 5.
1001 Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Argentina.

Teléfono: 0054-11-43133157 / 9162

También han participado:

• Municipalidad de General Roca, Mitre 710. Darío Funes
  
• Comisión de Gas Rural, Chacra 121. Lorenzo Valdez
  
• Asociación Nietos y Bisnietos de Pioneros, Tucumán 140. Carlos Fontela
  
• Cámara de Productores, Av. Roca 1185. Osvaldo Calvo [estudiocalvo@neunet.com.ar]
  
• Pastoral Social del Alto Valle, Arturo Godoy. Claudio Faivre Duboz
  
• Asociación Rionegrina de Teatro, Villegas 240. Concepción Roca [conceroca@hotmail.com]
  
• Cámara de Agricultura, Industria y Comercio, Tucumán 552. Edgardo Hazán [tiendaelcoloso@ciudad.com.ar]
  
• Colegio de Arquitectos de Río Negro, Maipú 1124. Jorge Santos [carnroca@neunet.com.ar]
  
• Departamento Provincial de Aguas. Federico Carnevalli
  
• Consorcio de Riego. Marcelo Spámpani
  
• Mujeres en Lucha. Susana García
  
• Colegio de Agrimensores. Jorge Catuzzi
  
• Consejo Profesional de Ingenieros Agrónomos. Aldo Segatori
  

Resumen

En diciembre de 1999, la Municipalidad de General Roca promovió un nuevo modelo para las políticas públicas, abierto a la participación de las organizaciones de la sociedad civil que cuentan con una visión global de los problemas de la ciudad. En mayo de 2000, comenzó el proceso participativo para la formulación de DeSuR, un plan estratégico destinado al desarrollo sostenible de Roca.

El Ayuntamiento solicitó el 20 de junio de 2000, mediante la ordenanza número 3216/00, establecer un consenso sobre el Plan Director de Roca (PDR) en el marco de DeSuR. De este modo, comienza la iniciativa para mejorar la calidad del hábitat, partiendo de una estructura más equilibrada entre el área urbana y el área rural, y entre el sector norte (donde se encuentran los sectores excluidos) y el sector sur de la ciudad, separados por el canal de abastecimiento de agua principal; y con el propósito de implantar políticas para los sectores populares y para el crecimiento sostenible de la periferia, dando prioridad a la integración con la región. Para ello, se decidió desencadenar un proceso de participación destinado a definir un marco legal y de consenso desde el que establecer una administración pública participativa del hábitat de General Roca.

Los participantes en los catorce talleres sobre el uso del suelo, en las reuniones de trabajo y en las entrevistas, acordaron que la ciudad debía contar con una fuerte conciencia de comunidad y de igualdad en el uso de su hábitat.

La iniciativa del PDR consiguió establecer un proceso técnico participativo para controlar el ordenamiento territorial, dotar a los actores involucrados de capacidad de decisión y desarrollar un instrumento (plan y normativa) para un planeamiento del hábitat público y participativo.

El PDR es el instrumento básico, normativo y administrativo, que permite decidir lo que se puede construir y lo que no en cada suelo, ya sea urbano o rural. Determinar lo que se puede hacer en cada parcela en términos de uso y de densidad de construcción implica la decisión legal de restringir el derecho a la propiedad del suelo que tienen todos los ciudadanos. Dentro del PDR, las rentas estatales se redistribuyen, razón por la cual es preciso regular el mercado del suelo en beneficio de los sectores desfavorecidos, que son quienes tienen obstaculizada la posibilidad de acceder al suelo legalmente.

Fechas Clave

• 16 de junio de 2000 — Se aprueba la Ordenanza Transitoria Número 3216, que prohíbe la división en parcelas de áreas productivas de regadío y que solicita la elaboración de un plan de gestión en el marco de DeSuR.
• De julio de 2000 a noviembre de 2001 — Se celebran 14 talleres sobre el uso del suelo con la participación de 27 organizaciones y 60 ciudadanos, así como entrevistas con 22 actores clave relacionados directamente con el mercado del suelo.
• 27 de febrero de 2003 — Tras siete meses de retraso en la consideración de la ordenanza del PDR, los miembros del Ayuntamiento se reúnen a petición de las organizaciones participantes en el mismo, que demandan su consideración urgente. Un mes después, se aprueba la ordenanza por unanimidad (Ordenanza sobre el Plan Director de Roca, número 3641/03).
• 23 de septiembre de 2003 — El alcalde, ante una tormenta de críticas por parte de las entidades que conforman la Comisión Municipal de Gestión Territorial (CMGT), que controla el PDR, anula su decisión anterior y no permite la instalación de una fábrica en una zona prohibida por la normativa.
• 12 de febrero de 2004 — En la audiencia pública sobre presupuesto, convocada por la nueva administración municipal, las organizaciones relacionadas con DeSuR y con el PDR destacan la validez de los 4 años del proceso participativo y señalan la necesidad de que continúe y de que se destinen partidas presupuestarias que aseguren su capacidad de actuación.

Descripción

Situación previa a la iniciativa

Establecimiento de prioridades

• Ordenar el hábitat y el crecimiento de la ciudad, superando los conflictos derivados de la tensión entre la actividad productiva, el uso residencial y la especulación inmobiliaria, y de la desigualdad en el acceso legal al suelo por parte de los sectores desfavorecidos.
• Generar herramientas para la administración participativa del hábitat y el desarrollo de la ciudad.

Estas prioridades se establecieron en un diálogo entre la administración municipal, equipos técnicos e instituciones de la ciudad, diálogo que se enmarcó en un proceso participativo de planificación para el desarrollo local,en el marco del programa Desarrollo Sustentable para Roca (DeSuR). Aunque la iniciativa de la convocatoria de este proceso partió de la Municipalidad, su desarrollo ha llevado al liderazgo creciente de las instituciones en el mantenimiento de sus prioridades.

Formulación de objetivos y estrategias

La iniciativa surgió con el propósito de mejorar la calidad del hábitat partiendo de una estructura más equilibrada entre el área urbana y el área rural, y entre el sector norte (donde se encuentran los sectores excluidos) y el sector sur de la ciudad; así como para implantar políticas para los sectores populares y para el crecimiento sostenible de la periferia, dando prioridad a la integración con la región.

La estrategia de implantación se basó en activar y articular esta iniciativa, en el marco de un proceso más amplio de definición participativa de los ejes del desarrollo integral de la ciudad (DeSuR). Dentro de este marco, se sometieron a debate los problemas del hábitat, del crecimiento económico y la justicia social, para definir orientaciones que permitieran el desarrollo local sostenible.

De esta forma, si bien la iniciativa partió de la administración municipal, la articulación con el proceso de DeSuR trajo consigo otro aspecto estratégico clave: el Foro de DeSuR, espacio integrado por más de 30 entidades públicas y privadas de referencia para DeSuR, que adoptaron como propia la tarea de formular el PDR, con una fuerte participación.

Por último, se dio mucha importancia a que la coordinación de la iniciativa estuviera en manos de equipos técnicos de Roca y no de otros municipios, con el fin de fortalecer las capacidades locales, con la ayuda externa de un experto. La participación de una ONG regional de apoyo al desarrollo, la Fundación para el Desarrollo Humano Sustentable de la Patagonia (FDHSP), fortaleció la iniciativa desde un punto de vista tanto técnico como participativo.

Movilización de recursos

La propuesta se enriqueció con la contribución de capital humano de numerosas organizaciones: Cámara de Productores, Asociación Nietos y Bisnietos de Pioneros, Mujeres en Lucha, Comisión de Gas Rural, Consorcio de Aguas, Pastoral social, Un Techo para Mi Hermano, Asociación de defensa del consumidor, Ecoclub, Asociación de ecologistas, Casa de la Cultura, medios de comunicación,Unión de Trabajadores de la Educación de Río Negro (UNTER), 11 escuelas y ciudadanos en general.

Los recursos económicos se obtuvieron del presupuesto municipal y de la FDHSP; los primeros se dedicaron al equipo técnico local y ambas fuentes se complementaron para la asistencia técnica externa.

La contribución de las organizaciones de la sociedad civil a la formulación del PDR se estimó en 145 horas de talleres sobre el uso del suelo, además de distintas reuniones de trabajo y entrevistas con actores sociales clave. Para aumentar la conciencia y la formación en relación con el PDR, se utilizaron folletos y transparencias en las escuelas y se publicaron once gráficos con los temas clave en medios de comunicación escritos.

Proceso

El proceso participativo implantado para el PDR permitió la participación directa de organizaciones y vecinos en la administración pública, lo que originó la reacción en contra de distintos sectores que lo consideraron una amenaza al status quo de desigualdad del que se beneficiaban. Algunas empresas y fabricantes del ámbito inmobiliario siempre se habían beneficiado de la falta de planificación y de normas legales que regularan el mercado del suelo de forma justa, así como de los contactos (tráfico de influencias) como medio para solucionar los problemas. Estos sectores han desacreditado permanentemente al PDR y a las organizaciones públicas y privadas involucradas en el proyecto.

El proceso en sí mismo dio la respuesta a esas reacciones: entre las instituciones involucradas fueron apareciendo miembros que, incluso sin experiencia previa, asumieron un rol activo en los medios de comunicación para sacar a la luz pública el debate acerca del hábitat y para defender los criterios de justicia acordados en el proceso participativo del PDR (capacidad de autogobierno y de toma de decisiones).

Además, se llevó a cabo un proceso de difusión del PDR en la comunidad, implantado a través de las escuelas, coordinado por el equipo técnico y por la UNTER, que involucró a 32 docentes y 1850 estudiantes.

Las reacciones negativas se dieron también por parte de algunos políticos y técnicos de la administración municipal, quienes vieron en las normativas reguladas en el PDR límites para la arbitrariedad, la ineficacia y las desigualdades. Esto explica el retraso de la regulación que sufrieron algunos capítulos del PDR.

Bajo estas circunstancias, se propiciaron iniciativas de formación y de debate en torno a la norma, especialmente destinadas a esos funcionarios y técnicos, donde también participaron entidades del sector público (municipal y provincial) y la sociedad civil, participantes del Foro de De SuR, que constituyeron la Comisión Municipal de Gestión Territorial (CMGT), una herramienta de participación creada por el PDR con el objetivo de garantizar la transparencia en su aplicación.

La expresión de más impacto de estas reacciones vino, paradójicamente, del alcalde municipal, promotor original del PDR, que resolvió, utilizando sus competencias, la aprobación de la instalación de una fábrica contaminante en una zona prohibida por la norma. Las instituciones de la CMGT no dudaron en enfrentarse en el debate con quien había promovido este proceso participativo. Finalmente, el alcalde renunció a su compromiso con la empresa y apoyó la posición de la CMGT.

Resultados obtenidos

• Mejoras en las condiciones de vida de las personas:
  • Se resolvió el conflicto de incompatibilidad entre la cercanía de viviendas y el uso de pesticidas para la producción en zonas cercanas.
  • Se prohibió definitivamente la construcción de casas en tierras inundables.
• Mejoras en la coordinación y la integración entre distintos sectores, organizaciones e instituciones:
  • Se constituyó la CMGT, integrada por 15 entidades (organizaciones sociales, productivas y culturales, colegios profesionales, oficinas de la administración provincial y municipal...), para asegurar la transparencia en la aplicación del Plan Director.
  • Se consiguió que el sector de los productores pequeños y medianos, clave para la economía, pudiera intervenir, en un ámbito multisectorial, en el debate sobre el ordenamiento territorial.
• Cambios en estrategias políticas y locales:
  • Se establecieron dos ideas centrales y complementarias: por un lado, el estado desempeña un papel en el ordenamiento territorial que no puede delegar, y por otro, la definición de las políticas y la administración debe estar sujeta a la participación ciudadana.
  • Se fomentó un debate público sobre usos incompatibles del suelo: uso urbano y áreas rurales de regadío; uso industrial e impacto medioambiental en sectores rurales y urbanos...
• Mejoras en la capacidad institucional en el ámbito local:
  • 970 personas pudieron tomar conciencia y formarse en relación con el ordenamiento territorial y la participación en la administración pública.
  • Se formó en la nueva normativa a técnicos de 7 oficinas municipales relacionadas con la administración del hábitat.
  • Se constituyó un cuerpo local interinstitucional (CMGT) para garantizar y controlar la aplicación del PDR.
• Cambios en los procesos de toma de decisiones, que incluyeron dar forma legal a la organización de los vecinos en asociaciones:
  • Por primera vez, la toma de decisiones relacionadas con el hábitat se enmarcó en un plan de gestión que evitaba la ineficacia y la arbitrariedad.
  • Se aprobó una norma que estableció la consulta con el cuerpo interinstitucional (CMGT) para la toma de decisiones.
  • Se creó una asociación civil (Foro de DeSuR) para articular los procesos de aprobación, que aglutinó a las instituciones que forman parte de la CMGT y de otras iniciativas de participación.
  • Los empresarios valoraron la seguridad legal que la norma ofrece a sus inversiones.
• Cambios en el uso y la asignación de los recursos humanos, técnicos y económicos en el ámbito local:
  • La CMGT constituyó una fuente de recursos humanos para la ciudad puesta a disposición del proceso, para el que resultaba fundamental el compromiso voluntario de las instituciones que lo impulsaban.
  • A su vez, ese organismo de participación controló la inversión pública en infraestructuras y contribuyó a su transparencia y eficacia.
  • Además, la ciudad se ahorró el coste (alto) de un órgano técnico histórico dedicado al ordenamiento urbano, el Consejo de Planificación, que no se implicó en el proceso del PDR ni trabajó en paralelo con él. Incluso desacreditada socialmente, esta duplicación fue posible gracias a la protección política. Cuando se aprobó el PDR y se interpoló en ese patrón administrativo, el equipo presentó su renuncia.
• Cambios en el comportamiento y las actitudes de la población:
  • Los vecinos y las organizaciones vivieron un proceso de adquisición de capacidad de autogobierno y de toma de decisiones, cuando experimentaron que sus opiniones se tenían en cuenta al tomar decisiones para la ciudad.
  • Se determinó que las decisiones de los miembros de la comunidad (vecinos, empresas) relacionadas con el hábitat se debían enmarcar en un plan que fomentara el consenso de modo participativo.

Sostenibilidad

• Sostenibilidad económica:
  • La formulación participativa del PDR se financió con el presupuesto asignado por la Municipalidad de General Roca, con contribuciones de la FDHSP y con el tiempo invertido por los participantes en los talleres.
  • Para asegurar la continuidad del proyecto, éste fue asumido por las áreas municipales relacionadas con el hábitat. Además, las organizaciones de la sociedad civil se han comprometido a participar en su ejecución integrándose en la CMGT.
• Sostenibilidad social:
  • El proceso de formulación del PDR se ha guiado por el objetivo que se definió como principio rector de la normativa: la justicia social.
  • Por esa razón, se animó a participar a organizaciones fuertemente vinculadas a los sectores más pobres: la Pastoral social, el Club del trueque, Mujeres en lucha, etc., que de hecho han pasado a ser las más involucradas.
  • Además, se celebraron talleres en los barrios marginales con el fin de mantener in situ un diálogo para confrontar el propio proceso con las expectativas de la población.
  • Las normas del PDR expresan la búsqueda de la integración social: la creación de espacios públicos integradores que generen inclusión social y territorial, así como igualdad de posibilidades urbanas, para lograr con ello el aumento de la autoestima y la creación de identidades en el distrito.
• Sostenibilidad cultural:
  • El proceso participativo, dada su naturaleza, emerge del aspecto sociocultural, del respeto y de la tolerancia hacia el otro, lo que ha permitido la integración de técnicos, agentes políticos, organizaciones sociales, pequeños y medianos productores y empresarios, que han acordado discutir objetivos y puntos de vista comunes para el desarrollo sostenible.
  • La superación de la cultura de la administración pública vertical y la arbitrariedad ha marcado el proceso del PDR.
• Sostenibilidad medioambiental:
  • La relación entre el entorno urbano y el entorno rural productivo se encuentra en el centro de los problemas del hábitat de General Roca. Para superar la tensión, el proceso del PDR aseguró la participación de instituciones clave en el uso de esos entornos: Cámara de Productores, Consorcio de Aguas, Comisión de Gas Rural, Cámara de Comercio, colegios profesionales, Asociación del Teatro, entre otros muchos.
  • De este modo, el proceso del PDR permitió establecer acuerdos acerca de la valoración del patrimonio natural y el generado, preservar las tierras productivas de regadío y los canales de agua (para apoyar la economía agrícola basada en el cultivo de frutas y verduras), así como disminuir la contaminación debida a los pesticidas.

Lecciones aprendidas

• La gestión del hábitat y del espacio público se debe asumir como un problema de estado. Es fundamental contar con el compromiso real y el liderazgo de la administración pública, dado que constituye un factor indispensable para la credibilidad del proceso.
• La articulación entre el estado y la sociedad civil enriquece la formulación y la administración de políticas destinadas al desarrollo sostenible.
• Los niveles de participación no se deben medir cuantitativa, sino cualitativamente: no se debe estar satisfecho con el número de personas interesadas, sino con involucrar a las personas afectadas (sobre todo los sectores y actores que participan directamente, como los funcionarios y técnicos de la administración que intervendrán personalmente en los cambios que se quieren provocar).
• Es fundamental para estos procesos participativos contar con una estrategia de comunicación. La eficacia de esa estrategia será mayor si se define asimismo de forma participativa, con la intervención de comunicadores y periodistas de distintos campos junto con otros actores clave.
• La creación y continuidad de órganos que integren a varias instituciones (como el Foro de DeSuR y la CMGT), como ya se sabe, son tareas difíciles. Sin embargo, la organización de los distintos actores, incluso con sus altibajos, ha permitido que se den reacciones rápidas en los procesos de liderazgo colectivo.
• En relación con la ayuda ofrecida al proceso del PDR, se ha aplicado el aprendizaje obtenido de otros procesos participativos de desarrollo local que se han llevado a cabo en la región de la Patagonia.
• Para conseguir que los actores se involucren, es fundamental hacer que comprendan el impacto que los problemas tratados tienen en su vida y en su ciudad. Para fomentar la participación, se debe considerar que si una persona no entiende lo que puede ganar, no se interesa; si no entiende lo que puede perder, no se involucra (convencimiento y conveniencia).
• En relación con el papel clave que desempeñan los actores sociales, es preciso contar con organizaciones dinámicas, abiertas y representativas. Dado que esa condición no se da siempre en todas las organizaciones que intervienen, el proceso debe incluir la promoción del fortalecimiento institucional.

Transferibilidad

• La iniciativa del PDR se ha extendido a numerosas ciudades del entorno (Cipolletti, Allen, San Patricio del Chañar, Cinco Saltos, Ingeniero Huergo); del condado (Río Colorado, Choele Choel, San Antonio Oeste) y del país (Comodoro Rivadavia, Neuquén, Rosario, Buenos Aires, Bahía Blanca).
• La microrregión incluye un conglomerado urbano compuesto por 14 ciudades y aproximadamente 550.000 habitantes, donde el PDR ha supuesto la primera experiencia participativa de planificación urbana y rural. Ha logrado concienciar a la población sobre la necesidad de protección de los sistemas de canales de abastecimiento de agua (en funcionamiento desde hace 85 años), que constituyen el soporte para la principal actividad económica: la agricultura. Hacia el oeste de la microrregión, en San Patricio del Chañar, la experiencia se tomó como modelo y se estableció un acuerdo entre la comunidad local y la FDHSP para contar con asistencia técnica para el equipo constituido localmente.
• En el ámbito del condado, el equipo técnico del PDR participó en la creación de conciencia colectiva en San Antonio Oeste, donde la Municipalidad decidió iniciar un proceso participativo de planificación urbana. La ayuda externa se obtuvo de la Universidad de Buenos Aires (UBA), que celebró reuniones de trabajo con la FDHSP, con la que había contactado la comunidad para elaborar un plan estratégico y acordar planteamientos comunes que incorporaran el aprendizaje mutuo.
• En el ámbito nacional, los miembros de la CMGT fueron convocados a un encuentro de ciudades del condado de Chubut, tras el interés despertado por una causa que integraba a organizaciones productivas, sectores excluidos, la administración municipal y agrupaciones de vecinos. Este encuentro derivó en que en Comodoro Rivadavia se iniciara una experiencia similar, pero no de ámbito local, sino para todo el distrito (barrio industrial), como experiencia piloto destinada a ampliarse a toda la ciudad. Se estableció un acuerdo de asistencia técnica externa entre la Municipalidad y la FDHSP.

Perfil Financiero

Referencias

La revista de Roca  (2000)   «Los roquenses participan en DeSuR»,   La revista de Roca. Año 5, n^o 48, Diciembre de 2000 (p. 14) 

La revista de Roca  (2000)   «Comenzaron los talleres»,   La revista de Roca, año 5, n^o 47, Noviembre de 2000 (p. 14) 

La revista de Roca  (2000)   «Uso de Suelo»,   La revista de Roca, año 5, n^o 46, Octubre de 2000 (p. 19) 

La revista de Roca  (2001)   «Uso de Suelo»,   La revista de Roca. Año 6, n^o 54, Agosto de 2001 (p. 17) 

La revista de Roca  (2001)   «Plan Director de Roca»,   La revista de Roca. Año 6, n^o 57, Noviembre de 2001 (p. 15) 

Río Negro  (2000)   «Concurso de ideas para mejorar el centro de Roca»,   Río Negro, 11 de septiembre de 2000 (p. 17) 

Río Negro  (2000)   «Roca discute sus problemas y cuál será su perfil de ciudad»,   Río Negro, House. 28 de mayo de 2000 (p. 2) 

Río Negro  (2003)   «Sarandría firmó el no al polémico aserradero»,   Río Negro, Miércoles 24 de septiembre de 2003 

Scatareggia, Gustavo  (2001)   «Abrir el juego»,   Revista mensual Aquí Vivimos Río Negro, año I, n^o 10, Enero de 2001 (pp. 26-28) 

Semanario La Comuna  (2003)   «Estudian cómo aplicar el Plan Director»,   Semanario La Comuna, año 2, n^o 85, Semana del 14 al 21 de abril de 2003 (p. 4) 

Semanario La Comuna  (2003)   «El Plan Director definirá el crecimiento local»,   Semanario La Comuna, año 2, n^o 84, Semana del 7 al 13 de abril de 2003 (pp. 2-3)