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País/Estado — Argentina
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — costera
Ámbito de la actuación — metropolitana
Agentes — gobierno central; gobierno regional; gobierno local; paraestatal; sector privado; organización no gubernamental (ONG); organización de base comunitaria (OBC); agencia internacional; fundación; asociación de profesionales; institución académica o de investigación; instituciones filantrópicas; medios de comunicación.Categorías — Buena gestión urbana: gestión y administración públicas; fomento de la colaboración pública y privada; gobernabilidad urbana y metropolitana; colaboración con la sociedad civil; transparencia y responsabilidad; seguimiento, evaluación y auditoría; mujeres en puestos de responsabilidad. Modelos de producción y consumo: uso y consumo de agua; conservación de recursos, ahorro de recursos; concienciación del consumidor. Agua y saneamiento: gestión del suministro y la demanda de agua; servicios para los pobres urbanos; saneamiento de bajo coste; acuerdos de colaboración pública, privada y comunitaria.
Departamento de Desarrollo Sostenible Aguas Argentinas Córdoba, 1950 - Piso 1 (C1120AAO) Buenos Aires Argentina. Tel: +54.11.6319.1671
Comisión Barrios Carenciados Callao 982 - Capital Federal Argentina
Madero 1218 San Fernando Provincia de Buenos Aires Argentina Tel: +54.11.4725.1688Colaboración administrativa.
Barrio Villa Besada Lanus Provincia de Buenos Aires Argentina
66 West 12th Street New York, NY 10011 EEUU
Universidad de Buenos Aires Ugarteche 3338 1o. 3 CP 1425 Buenos Aires Argentina
Miñones 2177 Buenos Aires Argentina
Desde 1993, la empresa Aguas Argentinas AAsa ha sido la concesionaria de los suministros de agua y saneamiento del área metropolitana de Buenos Aires (Buenos Aires y 17 municipios de su periferia). El objetivo del Programa Barrios Carenciados, diseñado por la empresa y puesto en marcha por su Departamento de Desarrollo Comunitario (DDC), consiste en proponer soluciones sostenibles para ofrecer el servicio regular de agua y saneamiento a los habitantes de dichas áreas, un compromiso crítico para la concesión. Cerca de un millón de personas residentes en los barrios deprimidos de la ciudad no tienen acceso a agua potable, mientras que 1,6 millones carecen de saneamiento adecuado. La falta de estos servicios origina graves problemas de salud pública, con gran cantidad de enfermedades relacionadas con el agua, como diarreas, y una alta tasa de mortalidad infantil.
En el marco de este programa, el DDC preparó un método innovador adaptado a las circunstancias de estos barrios: el Modelo Participativo de Gestión o MPG. El principio básico de este modelo es la participación entre todos los involucrados en la concesión, y particularmente la participación de las comunidades.
Aparte de los servicios de suministro de agua y de saneamiento, el proyecto desarrollado con el MPG estimula el refuerzo institucional de cada participante para garantizar su eficacia y sostenibilidad a largo plazo. Los proyectos incluyen actividades como las reuniones comunitarias, los talleres de formación y concienciación para los residentes, y la presencia diaria de AAsa en los barrios.
Los primeros proyectos desarrollados con el MPG comenzaron en 2003, cuando el DDC, junto a la agencia reguladora y las comunidades, identificaron 40 proyectos para extender los servicios de suministro de agua y saneamiento; durante 2003 se añadieron otros 20. Una vez puestos en marcha, estos proyectos permitirán que 100.000 habitantes con bajos ingresos reciban dichos servicios a finales de 2004. Estos proyectos constituyen la etapa de pruebas para la puesta en funcionamiento del MPG en el marco de la extensión de los servicios de agua y saneamiento el los barrios más desfavorecidos. A largo plazo, el MPG ofrece una solución complemetaria para afrontar el reto de dicha extensión. Durante el 2003 se completaron 12 proyectos, y por tanto se proporcionó agua y/o saneamiento a unas 20.000 personas.
En 1993, tras un concurso de licitación internacional, AAsa resultó concesionaria de la gestión de los servicios de suministro de agua y saneamiento de la ciudad de Buenos Aires y otros 17 municipios vecinos. Anteriormente, los servicios los prestaba la empresa pública Obras Sanitarias de la Nación (OSN) de modo muy precario durante muchos años, debido a la insuficiente inversión del Estado. De este modo, OSN ofrecía un servicio deficiente en la calidad y en la presión del agua, y era incapaz de afrontar el reto de su extensión. La ambición de la empresa de hacer llegar 700 litros de agua a todos los habitantes se vio frustrada; el consumo per capita de agua era de los más altos del mundo, mientras que gran parte de la población de la periferia no tenía acceso al servicio de agua, y aún menos al de saneamiento. En 1993, de los 9,2 millones de habitantes de la zona de concesión, sólo el 66% tená acceso al suministro de agua y un 53% al saneamiento. Debido a dicha incapacidad y al contexto social y cultural en Argentina, no se atendieron las necesidades de los habitantes de pocos recursos. El contrato de concesión no menciona específicamente ni a los vecinos excluídos de facto por encontrarse fuera del entorno planificado (como las villas miseria) ni a aquellos para los cuales los métodos usuales de expansión son económicamente inasequibles.
Aunque existen modos de abastecimiento de agua alternativos, como las redes clandestinas y los pozos individuales, éstos acarrean muchos inconvenientes, como su contaminación frecuente e interrupciones en el suministro, que ponen en riesgo la salud de los más débiles, especialmente los niños. Tanto la ausencia de alcantarillado como las condiciones de la urbanización colocan a muchas de estas áreas en situación de emergencia sanitaria. La crisis de 2001 agudizó el problema por varias razones, desde la reducida capacidad de esta población para acceder a dichas fuentes alternativas y el crecimiento considerable de los precios, hasta la disminución de la financiación de la empresa y de los municipios para invertir en la mejora y extención del servicio.
La población residente en estos barrios procede de las provincias argentinas (desde los años 40) y de los países vecinos (Perú, Paraguay y Bolivia).
Desde el principio, AAsa trabajó en diversas experiencias con los municipios y ONGs de los barrios. Desde 1999, se estableció el Programa Barrios Carenciados en colaboración con la Agencia reguladora (ETOSS). En este línea se desarrolló el MPG, poniéndose en marcha en 40 casos en 2003.
Las prioridades de esta iniciatiova eran o son las siguientes:
Los líderes del proyecto son AAsa y ETOSS; los socios son los municipios, comunidades, asociaciones y ONGs según su experiencia. Un consultor especializado interviene cada año para estimular la cooperación participativa.
Las mujeres juegan un papel importante en los proyectos. Son generalmente ellas quienes solicitan la extensión de los servicios, y se implican activamente en los proyectos, tanto en las reuniones comunitarias como en los propios trabajos. En varios barrios actuaban como personas de contacto en los trabajos de construcción. Se organizan en las escuelas talleres de concienciación adaptados para niños, sobre el ciclo del agua y su uso racional.
El objetivo primario es el desarrollo de los servicios de suministro de agua y saneamiento en los barrios con menos recursos del área de la concesión de un modo sostenible (en los sentidos financiero, económico, social, institucional, urbano y ambiental) para todos los participantes (empresa concesionaria, comunidad, municipios, sociedad civil).
Los objetivos principales los establecieron los implicados en la concesión bajo el liderazgo de la empresa concesionaria. Eran los siguientes:
La estartegia se basa en un método participativo que vincula a todos los participantes para la consecución de soluciones beneficiosas para todas las partes. Además del suministro de agua y del saneamiento, el programa busca el refuerzo del papel institucional para garantizar la sostenibilidad del proyecto.
Las implicaciones de este programa incluyen no sólo la dimensión social de las salud pública, sino también temas más profundos como la obtención de la propiedad del suelo o de la ciudadanía. Un aspecto particular del MPG es que no requiere que la propiedad del suelo esté regulada antes del inicio de los proyectos. El propio MPG puede facilitar un proceso de regularización porque cuando la municipalidad llega a acuerdos y participa con los implicados en el proyecto, reconoce la legitimidad de los ocupantes de los terrenos. Los residentes, por otro lado, a través de su participación en los proyectos del MPG mejoran su capacidad de organización para conseguir ese proceso de regularización de sus títulos de propiedad y de mejora de sus condiciones de vida.
En 2003, el presupuesto previsto para el DDC era de 860.000 dólares. Para el 2004, es de 1.330.000 dólares.
En 2003, el presupuesto de los proyectos asciende a 500.000 dólares estadounidenses.
Se puede hacer una distinción entre el proceso de preparación del método y la puesta en marcha de los proyectos en sí.
Los proyectos de MPG comienzan con un formulario de presentación que rellena una comunidad y que el Municipio debe respaldar, para ser archivado en AAsa. Al comenzar este año, cada uno de los 18 Municipios ha creado su propia mesa de gestión encargada de analizar los proyectos en marcha y las nuevas demandas. Sobre la base de un borrador preliminar, AAsa examina la viabilidad técnica. Las primeras reuniones comunitarias en el barrio tienen como objetivo el de establecer una demanda informada, informando a los residentes sobre las posibilidades y el significado del MPG, así como de sus derechos y obligaciones una vez finalizados los trabajos. Debe firmar la solicitud más de un 80% de los residentes.
AAsa lleva a cabo el diseño del proyecto, el estudio de viabilidad social y el estudio de impacto ambiental (EIA) que se remite al Municipio y al ETOSS para su aprobación. Tras esta fase inicial, los socios del proyecto ya tienen los elementos necesarios para firmar un acuerdo entre cuatro (comunidad, Municipio, AAsa y el ETOSS) fijando los derechos y obligaciones de cada uno.
Son los miembros de la comunidad, la Municipalidad y AAsa quienes han establecido el modelo organizativo en la fase anterior. AAsa organiza talleres de concienciación y asegura la formación técnica de los miembros de la comunidad que participan en la construcción. La empresa garantiza el seguimiento técnico de los trabajos y proporciona materiales de conexión (tuberías, arquetas, válvulas) de la misma calidad que los del resto del área de la concesión. Durante los trabajos, el Municipio supervisa la construcción y proporciona las herramientas y la maquinaria. AAsa y el Municipio garantizan un seguimiento diario de los trabajos. Con el modelo actual, la comunidad coopera con el proyecto proporcionando una parte de la mano de obra. En algunos casos, la Municipalidad puede contribuir al proyecto aportando trabajadores beneficiarios de planes de ayuda social (Plan Jefes y Jefas de Hogar). Semanalmente se organizan reuniones sobre las obras con los representantes de todos los implicados, para realizar un seguimiento de las mismas y resolver posibles problemas. Es aquí donde el DDC juega un papel clave. Los líderes del proyecto de AAsa trabajan para resolver las situaciones delicadas y se aseguran que aquella experiencia que pueda contribuir a la evolución del proyecto se capitaliza y se transmite al resto.
Los miembros de la comunidad pagan una factura adaptada, reducida debido a la contribución en mano de obra y a la participación en las reuniones. La distribución de facturas y los modos de pago se adaptan con la máxima flexibilidad a las condiciones de los vecinos con pocos recursos. Un seguimiento comercial adaptado permite valorar el nivel de satisfacción de los habitantes y evitar posibles casos de impago.
Los resultado se pueden clasificar en dos categorías diferentes. Cuantitativamente, el programa posibilitó resultados concretos, objetivamente cuantificables, para los habitantes de estas zonas con pocos recursos: el acceso a los servicios de suministro de agua y saneamiento. Otras mejoras cualitativas resultantes del programa fueron:
Desde un punto de vista cualitativo, los resultados son importantes:
El método está basado en el concepto de Demanda Informada de las comunidades, en la participación de los actores implicados en el proceso y en el refuerzo institucional. La participación abre la puerta a diferentes alternativas, estimula la transferencia de poder social y permite una definición más clara de los roles y responsabilidades entre los participantes. Además favorece la transición de una práctica pasiva y clientelar a otra de negociación y asunción de capacidades. Vista como un proceso continuo, la participación es un aspecto clave para la continuidad y sostenibilidad social, institucional, técnica y financiera del programa.
Sin las conexiones adecuadas, los servicios de suministro de agua y saneamiento no son ambientalmente sostenibles. Cuando el suministro de agua no existe, los habitantes hacen conexiones clandestinas con materiales de baja calidad, aumentando los flujos y las pérdidas. Sin un sistema de saneamiento, se utilizan pozos negros, filtrando así residuos en las aguas freáticas que aflorarán en lugares cercanos.
Estos temas ambientales están ligados directamente a los problemas de salud pública. Gran cantidad de dolencias se deben a la insalubridad de las aguas y a la falta de alcantarillado. Un estudio elaborado por tres universidades muestra que en Buenos Aires la mortalidad infantil ha descendido un 25% en los municipios donde los servicios de agua han sido concedidos a un operador privado. Para garantizar un uso adecuado del agua, tanto desde un punto de vista ambiental como sanitario, AAsa completa los trabajos de extensión con talleres de concienciación en las comunidades y escuelas.
El MPG permite el acceso al servicio de suministro de agua y saneamiento a aquellas comunidades que no podían optar al mecanismo usual de extensión, por razones urbanísticas (al no estar regulada la propiedad de los terrenos), o económicas (al ser demasiado altos los costes de conexión o las tarifas convencionales). La tarifa adaptada (entre 4 y 6 pesos bimensuales) es muy inferior al 5% de los ingresos, máximo aceptado por el Banco Mundial. Y cuando las familias lo necesitan, se puede aplicar otro descuento especial (Tarifa Social). Gracias al método participativo adoptado, las primeras facturas emitidas en estos barrios muestran una baja morosidad.
La inversión llevada a cabo es rápidamente compensada por la mejor integración de estas poblaciones y por la mejora substancial de su estado de salud.
Dado el tipo de servicio que estas acciones comportan, la empresa entiende que se debe encontrar un equilibrio considerando la concesión como un todo, sin mirar a la rentabilidad de cada proyecto. Así, la tarifa definida engloba las otras tasas (la factura media bimensual para toda la zona de concesión es de 30 pesos para ambos servicios, es decir, 15 pesos o 5 dólares estadounidenses por cada servicio). Uno de los objetivos de la empresa es la extensión del servicio a todos los residentes del área de la concesión. Es la estructura de tarifa universal la que debe permitir lograr el equilibrio. El permitir a todos los residentes del área obtener el servicio en función de sus posibilidades es lo que asegura su sostenibilidad económica.
El primer logro del MPG es haber demostrado que puede darse la acción coordinada, y ésta puede convertir a los miembros de la comunidad en agentes de la mejora de sus condiciones de vida. La participación permite encontrar nuevas soluciones alternativas. Un programa así sólo puede desarrollarse gracias a una formación masiva de los implicados y en particular de los empleados de la empresa. Entre 2001 y 2002, 1.300 trabajadores de AAsa han recibido formación en varias actividades (desarrollo sostenible, trabajo de campo, desarrollo comunitario, mediación de conflictos, demanda informada, etc). Para compartir la experiencia adquirida en este programa, el DDC preparó y difundió en 2003 el cd Guía de la Gestión Integrada de Barrios con Pocos Recursos. El objetivo de esta guía es de suministrar datos y formar a los empleados de AAsa así como de otras concesiones del Grupo Suez.
El proceso de evaluación y formación implica la adaptación continua de la metodología y la práctica. Cada año, un consultor especializado evalúa, junto al equipo y a los principales implicados, el proceso y los proyectos, para modificar el método según las lecciones aprendidas. Adicionalmente, en 2004, dos universidades argentinas están llevando a cabo una evaluación de la evolución de los proyectos y de su impacto social, económico, institucional, urbano y de salud pública. El resultado de este examen se presentará y debatirá con todos los participantes en la concesión en julio de 2004. Esto permitirá que todos los agentes adapten el programa de extensión del servicio a las zonas restantes. Esta evaluación es parte de una serie de colaboraciones que el DDC desarrolla con universidades e institutos de investigación con el fin tanto de enriquecer el programa como de difundir lo aprendido a través de él.
Este programa tiene lugar en un contexto sociocultural que debe ser entendido antes de actuar en él. Las comunidades experimentan una exclusión que tiene raíces culturales y que no es sólo la expresión temporal de la crisis argentina actual. La mayor parte de estos barrios deprimidos han existido durante más de 50 años. Para la adaptación del programa hay que contemplar estas otras dimensiones, de modo particular en el caso de un bien público tan simbólico como el agua.
Se puede considerar el MPG transferible a distintos niveles.
Se analiza primero la exportabilidad del MPG a los barrios de poco recursos que todavía carecen de acceso a los servicios del resto del área de concesión. Hoy, esto representa a alrededor de un millón de habitantes incluídos dentro de dicho área. Y, una vez asegurada la financiación de las inversiones en infraestructura básica, existe otro millón y medio de habitantes adicionales fuera del área servida. La evaluación continua y el consiguiente debate posibilitarán los ajustes del método necesarios para que sea exportable. En concreto, se está analizando la posibilidad de modificar la participación de las comunidades para que no sea necesaria su contribución con mano de obra.
Como el modelo demuestra que puede proporcionar una solución sostenible a los problemas del suministro de agua y del saneamiento para los más desfavorecidos, sus principios podrían constituir la base para la puesta en marcha de una gran cantidad de proyectos de interés público. El MPG ha comenzado ya a adaptarse a las circunstancias actuales en varios programas. En febrero de 2004 se puso en funcionamiento uno, a través de la colaboración entre el Estado Argentino y AAsa, para el suministro de agua de 300.000 habitantes de varios barrios desfavorecidos del Municipio de La Matanza. En este caso, la mano de obra proporcionada por la comunidad ha sido sustituida por cooperativas de trabajo. Mientras tanto, se mantienen los principios básicos del MPG: control social, transparencia, legitimidad y responsabilidad de cada participante. En otros casos el proyecto incluye una intervención coordinada con otros servicios como el suministro eléctrico o la recogida de basuras.
Dentro del Grupo Suez, al que AAsa pertenece, se ha difundido ampliamente las experiencia con el MPG, a través de la Guía de la Gestión Integrada de Barrios con Pocos Recursos. Sería por tanto posible adaptar la metodología a otras concesiones del grupo en todo el mundo.
Esta práctica no está limitada a concesiones privadas de servicios públicos, ni está la metodología restringida a modelos público-privado, sino que pueden aplicarse a empresas públicas de suministro de agua y saneamiento para la extensión de sus servicios a comunidades con pocos recursos. Parte de la metodología está inspirada en una experiencia llevada a cabo en los suburbios de Puerto Príncipe en Haití por una empresa pública en colaboración con una ONG. En este sentido, la característica para que exista la transferibilidad potencial podría ser las zonas con pocos recursos como objetivo, manteniendo el método su esencia y adaptándose al contexto social, institucional y económico.
Hoy en día, en el mundo hay 1.100 millones de personas sin acceso a agua potable y 2.400 millones sin sistemas de saneamiento. Cada día, 2,2 millones de personas mueren por enfermedades relacionadas con el agua. Esta práctica pretende ser una solución práctica y efectiva que complemente a las ya existentes, para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio firmados por los miembros de Naciones Unidas.
| Socios | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 |
| AAsa(2) | 50 AR$(1) | 500 AR$(1) | 500 AR$(1) | 1.000 AR$(1) | 2.500 AR$(1) | 4.000 AR$(1) |
| BID | 100 EEUU$ | - | - | - | - | - |
| Municipio | - | - | - | - | (3) | (3) |
| Comunidades | - | - | - | - | (3) | (3) |
| Consultoría (4) | 11 $EEUU | 22 $EEUU | 11 $EEUU | 11 $EEUU | 11 $EEUU | 11 $EEUU |
| Universidades (4) | - | - | - | - | - | 200 AR$ |
| Presupuesto total (miles de $EEUU) | 150 $EEUU | 500 $EEUU | 500 $EEUU | 333 $EEUU | 833 $EEUU | 1333 $EEUU |
(1) 1999 a 2001: 1 AR$=1$EEUU; desde 2002: 3 AR$=1$EEUU.
(2) AAsa tiene gastos en la financiación del método. En 1999, el BID financió una misión anual de asistencia técnica, que sirvió como base del programa.
(3) Evaluación financiera: Las contribuciones al proyecto hechas por los socios (comunidad, municipios) detallada a partir de aquí no ha sido valorada todavía (valoración en curso en 2004):
Financiación de la preparación, formación, etc. relativos al método: 100% por cargo de AAsa.
Financiación de los proyectos de MPG:
(4) Financiado por AAsa, y por ello incluido en su presupuesto.
Dirigido por Michael Cohen (2004) «The Unexpected Challenges of the water and sanitation concession in Buenos Aires», Citizenship and Governance, The New School Editions
Aguas Argentinas (Diciembre 2003) «Desarrollo Sustentable, Modelo Participativo de Gestión», , Folleto de presentación
Press clips (firma del acuerdo. Monseñor Pooli, inauguración el 10 de Enero en Villa Besada y La Cava, MPG Model)
cd: Guía de la Gestión Integrada de Barrios con Pocos Recursos
Brailowsky Alexandre, Lamy David, Marcoux Florent (Buenos Aires, 2000) «Agua para todos», , Vídeo documental GDC- AASA
Brailowsky Alexandre (2000) «BID mission report», ,
Botton Sarah (Enero 2004) «Les débranchés des réseaux urbains d'eau et d'électricité à Buenos Aires: Opportunité commerciale ou risque pour les opérateurs?», Flux (Revue du LATTS),
| Buenas Prácticas > Concurso Internacional > 2004 > http://habitat.aq.upm.es/dubai/04/bp2471.html |