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Programa de Realojos por Obras Públicas y Catástrofes (Belo Horizonte, Brasil)

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2004, y catalogada como BEST. (Best Practices Database)
País/Estado — Brasil
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — tropical y subtropical
Ámbito de la actuación — ciudad
Agentes — gobierno central; gobierno regional; gobierno local

Categorías — Vivienda: vivienda asequible; carencia de hogar, personas sin hogar; acceso a la financiación de la vivienda; industria de la construcción; mejora y modernización de asentamientos precarios; materiales de construcción y tecnología constructiva; acceso igualitario a la vivienda y su propiedad; viviendas en alquiler; ordenanzas y estándares. Vivienda y derechos humanos: aplicación del derecho a una vivienda digna; prevención de deshaucios forzados; propiedad asegurada; arrendamientos seguros; dotación de infraestructura pública para una vivienda digna; vivienda accesible; habitabilidad y adecuación cultural de la vivienda; vivienda asequible; igualdad de derechos de propiedad y herencia (para las mujeres).


Contacto Principal

Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (URBEL) [Empresa Municipal para la Urbanización de Belo Horizonte] — gobierno local
Claudio Vinicius Pereira Leite [claudius@pbh.gov.br]
Avenida do Contorno, 6664 - 3º andar
Bairro Santo Antonio - Belo Horizonte - MG
30110 110
Brasil
tel: 31 3277 6407
fax: 31 3277 7777

Socios

Las empresas inmobiliarias locales apoyan a URBEL indicándole las propiedades disponibles en el mercado y que encajan con los valores aceptados por el Programa de Reassentamento em Função de risco ou de Obras Públicas (PROAS). Además, las mismas comunidades afectadas son socios en la medida en que también buscan propiedades para adquirir. Por último, existe la posibilidad de acuerdos de financiación con otros organismos de los servicios públicos, como la Companhia Energetica de Minas Gerais (CEMIG), la Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) o la Companhia de Saneamento de Minas Gerais (COPASA).


Resumen

El Programa de Reassentamento em Função de risco ou de Obras Públicas (PROAS)Programa de Realojos Ocasionados por Obras Públicas y Catástrofes [e]s un programa para el realojo de familias desplazadas por la realización de obras públicas, aplicable también a las víctimas de catástrofes que no tengan la posibilidad de volver al lugar donde se encontraban sus casas. El PROAS está pensado para atender a familias asentadas en terrenos públicos y cuyos ingresos mensuales son de hasta cinco veces el salario mínimo, aproximadamente cuatro dólares EEUU. Estas familias son consideradas socialmente vulnerables lo cual justifica los subsidios ofrecidos por el Ayuntamiento para la compra de una nueva casa.

Su propósito es la mejoría de la calidad de vida y la integridad física de las familias que necesitan ser realojadas. Las bases de PROAS son:

Fechas Clave

Descripción

Situación previa a la iniciativa

Antes del PROAS, la administración municipal carecía de un programa capaz de afrontar el problema en toda su complejidad. Las dificultades afrontadas por las familias de los barrios más desfavorecidos a la hora de obtener una vivienda, la falta de un programa local de realojo y la inexistencia de programas de viviendas a nivel federal y estatal, dejaban a estas familias desatendidas.

Prácticas anteriores sólo reconocían una indeminización económica para los propietarios, normalmente de bajo valor y sin derecho a ningún tipo de subsidio. Esto obligaba a las familias a adquirir nuevas propiedades en peores condiciones e incluso en lugares sin infraestructura urbana.

Establecimiento de prioridades

El PROAS se integra en una intervención urbana más amplia, en la cual las familias asistidas por el programa son seleccionadas por el equipo del Programa Estructural de Áreas de Riesgo, principalmente debido a la necesidad de trasladarlas para llevar a cabo algún tipo de obra pública, o bien por haber sufrido alguna catástrofe y carecer de la posibilidad de regresar a sus casas.

De acuerdo con los criterios del programa, a partir de la información obtenida de las familias a realojar, se escoge la modalidad a través de la cual van a ser ayudadas.

Para ser asistidas por este programa de realojo y seguimiento, las familias necesitan demostrar una estancia de al menos dos años en la propiedad afectada, con documentos que reflejen el nombre, la fecha y la dirección. A los beneficiarios no se les permite tener ninguna otra propiedad ni en el municipio, ni en la región metropolitana. Otras condiciones previas son no haber recibido previamente ayuda de este u otro programa municipal y tener unos ingresos familiares de hasta cinco veces el salario mínimo.

Si no cumple alguno de los criterios anteriores, una familia puede ser asistida por el PROAS en la modalidad de ayuda económica, siempre que demuestre ser titular de la propiedad. Esta modalidad se aplica también a las propiedades comerciales, recibiendo el propietario una indemnización de acuerdo a la tasación de la propiedad.

Además, el PROAS también asiste a familias desalojadas por obras públicas llevadas a cabo por otras instituciones, como la CEMIG, la CBTU, la COPASA o la Compañía de Correos.

Formulación de objetivos y estrategias

El Programa Municipal de Vivienda, aprobado en 1994, estableció las bases de actuación con el propósito de una intervención estructural en los barrios más desfavorecidos de la ciudad. El objetivo final de esta intervención era la integración de los realojamientos en la ciudad, llavando a cabo profundas transfomaciones a través de la recuperación y la regularización del suelo. Haciendo posibles estos desplazamientos y realojos, el PROAS se convierte en un importante instrumento para la puesta en práctica de una intervención democrática y participativa.

La implicación, durante la ejecución del proyecto, de las organizaciones comunitarias en el debate y en las decisiones concernientes al uso de los recursos municipales resulta esencial para entender las necesidades reales de la población, así como para socializar la información recibida.

Por ello, el programa se preocupa por crear espacios de participación para las comunidades implicadas, donde se debatan las prioridades y las formas en las que se va a entregar la ayuda, además de publicar panfletos y manuales con explicaciones sobre la actuación. La rutina del programa incluye encuentros y movilizaciones con las familias implicadas, así como la distribución de toda la información publicada.

Esta guía de actuación es compatible con el refuerzo de una ciudadanía activa ya que promueve la mejora de la calidad de vida de las familias asistidas por las políticas municipales que se desarrolla a través del PROAS. En el caso de PROAS, las formas, los criterios y los procedimientos de la asistencia se definen en función de los objetivos citados:

El programa confía en expertos para la inspección de los inmuebles a demoler y a ser adquiridos, en un equipo de trabajadores sociales para el seguimiento de las familias y en personal administrativo para gestionar la documentación necesaria.

Movilización de recursos

Para su desarrollo, el PROAS necesita tres tipos de recursos:

Recursos humanos

El personal de PROAS responsable de la inspección técnica del inmueble a demoler o adquirir está formado por profesionales registrados en la Asociación Profesional de Ingenieros y Arquitectos (CREA), ingenieros civiles en formación y técnicos de la construcción.

Recursos materiales

Para llevar a cabo un trabajo rápido y cualificado hacen falta recursos tales como: vehículos, mapas para la localización de las propiedades de origen y destino, ordenadores, teléfonos, impresos, cámaras fotográficas, cintas métricas, tableros de dibujo, calculadoras, programas informáticos de diseño...

Recursos financieros

La disponibilidad de recursos financieros durante todo el proceso de realojo es crucial no sólo para el pago de las demoliciones, sino también para la adquisición de viviendas seguras y habitables. Los recursos provienen tanto del Fondo Municipal para la Vivienda Pública como de otras fuentes través de convenios con instituciones públicas o concesionarias de éstas.

Cuadro demostrativo de la asistencia realizada por PROAS

PeríodoRealojosSubsidios económicosIndemnizaciones (totales)Indemnizaciones (parciales)TotalRecursos empleados
1995/96147561832241.684.457,33
199711331511601.101.624,77
1998101213541701.090.312,95
19993381732284152.601.089,80
2000----3012.949.077,38
2001126367152382.526.367,14
2002(*)146129662602.823.316,71
2003(**)1683457-2592.882.466,97
2004(***)406--46651.389,24
TOTAL117719630297207318.310.102,29
(*) 11 realojos y 30 indemnizaciones totales por valor de 459.310,36 reales se financiaron mediante acuerdos con CBTU.

(**) 24 realojos por valor de 351.000 reales se financiaron mediante acuerdos con CEMIG.

(***) 34 realojos por valor de 510.000 reales se financiaron mediante acuerdos con MANNESMANN. 3 realojos y 6 subsidios económicos por valor de 106.389,24 reales se financiaron mediante acuerdos con COPASA.

Proceso

El PROAS, como programa de apoyo a la puesta en práctica de políticas del Ayuntamiento de Belo Horizonte, hace posible el realojo para familias predeterminadas. Se negocia con las comunidades acerca del alcance de las obras y posteriormente, sobre las propiedades que serán derribadas. Es muy importante poner el énfasis en que en la mayoría de los casos, el programagestiona obras aprobadas a través de presupuestos participativos, en los que las intervenciones son decididas por las comunidades locales.

Desde la definición de los desalojos previstos, los equipos técnicos de PROAS se ponen en contacto con el resto de las instituciones implicadas, intercambiando y buscando información para el diseño de intervenciones conjuntas.

La inspección técnica de los inmuebles se lleva a cabo por dos equipos: uno responsable de evaluar las viviendas a demoler (equipo de origen) y otro responsable de la inspección de las viviendas a adquirir por los beneficiarios (equipo de destino). El seguimiento social es realizado por un trabajador social durante todas las fases del proceso de realojo. Pueden ayudarle becarios y otros técnicos de acuerdo con el numero de familias a ser realojadas. El apoyo administrativo se realiza por un profesional del área, acompañado de becarios.

Basándose en las demandas de realojo, todos los equipos participan en una inspección conjunta con la Secretaría de Coordinación y Gestión Regional u otra institución responsable de las obras, acompañados de toda la comunidad. En esta inspección, también identifican las propiedades que van a ser precintadas y derribadas, realizando el primer contacto con los propietarios que van a ser realojados. A éstos se les invita a participar en una reunión acerca del proyecto, en ella participan además miembros de los equipos técnicos del PROAS y de otros departamentos de URBEL, así como de organismos responsables de los recursos financieros, la planificación y la ejecución de las obras. También participan otros socios implicados en las intervenciones. Los propietarios son informados acerca del proyecto y de los criterios de realojo y de procedimiento del programa, detallándose cada paso, la valoración de la propiedad y el calendario de realojo. Este es el momento en el que los propietarios pueden, colectivamente, exponer sus dudas, comentarios, críticas y demandas, teniendo a su disposición técnicos de diversas disciplinas capacitados para informarles y escuchar sus peticiones.

Después de esta reunión, se inicia el proceso de inspección de los inmuebles de origen al tiempo que el equipo social realiza el registro de las familias. Este se lleva a cabo casa por casa y los datos, tanto de la inspección como del registro, se basan principalemnte en la información dada por los habitantes, en las condiciones físicas de los inmuebles y en la documentación presentada. Ésta, a veces carece de una validez legal, sobre todo en el caso de la documentación sobre las mejoras realizadas en las viviendas. El proceso genera conflictos y disputas acerca de las ayudas, especialmente en el caso de parejas unidas informalmente. Es muy importante resaltar que una de las características de las familias asistidas es la alta incidencia de la informalidad de las relaciones matrimoniales y la disgregación familiar, siendo a veces la mujer la única responsable del mantenimiento de la familia a causa de la ausencia, la omisión o la incapacidad del hombre de hacer frente a las responsabilidades familiares, incluso cuando es el cabeza de familia.

La inspección de los inmuebles de origen empieza por la delimitación y el estudio forográfico de los edificios a derribar. Los técnicos responsables los delimitan y hacen los croquis de cada edificio para, después en la oficina, calcular su valor en una tabla específica que aplica los índices de apreciación y depreciación intentando valorar las mejoras realizadas y considerando el interés social del programa. El objetivo es la mejora de la calidad de vida de los habitantes a realojar, quienes no se han beneficiado nunca de las intervenciones urbanas realizadas en el área donde viven y sólo con este programa tienen la oprtunidad de mejorar sus condiciones de vida. La inspección de los inmuebles a demoler se documenta y permanece a disposición de los vecinos.

Tras el registro y la inspección, las familias están cualificadas para recibir una indemnización o una vivienda nueva, según cada caso. Para optar a una vivienda nueva, deben haber vivido al menos dos años en la zona, no tener ninguna otra propiedad y tener unos ingresos familiares de hasta cinco veces el salario mínimo. Las familias que cumplen estas condiciones eligen una vivienda para su realojo, que debe ser inspeccionada para garantizar que cumple las condiciones de habitabilidad y cuenta con las infraestructuras básicas.

Las viviendas elegidas por los beneficiarios son inspecionadas y en caso de pasar el examen técnico, son compradas, documentándose todo el proceso, incluyendo croquis, fotografías y tablas de tasación. Las propiedades que no superan la evaluación también son registradas y los candidatos son informados acerca de la denegación, solicitándoles que indiquen otra vivienda y dándoles instrucciones acerca de las condiciones que ésta debe cumplir para ser aprobada.

Cuando se aprueba la adquisición de una propiedad, se envía un certificado dela inspección al equipo administrativo que verifica si el edificio tiene alguna carga (agua, electricidad, impuestos...) y busca los recursos necesarios para pagar el inmueble. Una vez obtenidos, el equipo contacta con el propietario y elabora el contrato de la transacción: adquisición y compra, cuando hay documentación legal o transferencia de propiedad, cuando no hay documentación legal, fijandose el día del pago. Las tres partes deben estar presentes: URBEL, beneficiario y propietario. Finalmente se decide el día del traslado de la familia realojada.

Así, en todos los casos atendidos por PROAS, desde la identificación y registro de la familia hasta el realojo, todas las fases se desarrollan con el conocimiento de todos los miembros de ésta. De esta manera se trata de garantizar que, en caso de parejas informales, tanto el hombre como la mujer se beneficien cuando la unión es estable, evitando la exclusión de ninguno de ellos, excepto cuando ambos expresen su acuerdo en que sea así. El objetivo es garantizar el derecho de las mujeres a una vivienda digna en condiciones seguras.

El realojo controlado comprende los siguientes pasos:

  1. Inspeción conjunta con URBEL y la institución responsable de las obras.
  2. Movilización de las familias a realojar para que acudan a la reunión preparatoria.
  3. Reunión preparatoria para clarificar el proceso.
  4. Registro de las familias.
  5. Inspección de los inmuebles.
  6. Comunicación del valor de tasación de su vivienda a cada familia.
  7. Búsqueda de una vivienda de realojo con el apoyo de URBEL.
  8. Inspección y aprobación del inmueble elgido.
  9. Pago y adquisición del inmueble.
  10. Mudanza a la nueva vivienda.
  11. Demolición del primer inmueble para llevar a cabo las obras pendientes.
En el caso de los subsidios económicos, se aplican los pasos del 1 al 6, seguidos del pago de la indemnización y los pasos 10 y 11.

Resultados obtenidos

El PROAS se ha ejecutado por el Ayuntamiento desde 1996. Hasta agosto de 2003, se han atendido 1.954 casos, de los cuales 1.103 eran realojos con medidas de seguimiento. Cada mes se elabora un informe sobre todas las fases del proceso de asistencia a las familias, desde su desalojo hasta su realojo final.

El principal resultado de PROAS es el establecimiento de un marco de trabajo legal, institucional y programático con objetivos, principios y sistemas de evaluación y control diseñados específicamente para atajar el problema de una manera global.

Es necesario señalar la importancia de realizar un seguimiento del programa para identificar los impactos positivos y negativos y permitir los ajustes necesarios. No obstante, se pueden señalar algunas consideraciones positivas acerca del proyecto:

Sostenibilidad

El principio fundamental del PROAS es que el recurso exclusivo a las indemnizaciones económicas es un instrumento ineficiente en un proceso de realojo si se tienen en cuenta los efectos socio-económicos en los nuevos asentamientos.

Cualquiera que sea el motivo del realojo, hay que tener en cuenta que la condición social y económica de las familias en ningín caso puede empeorar, para lo que se establece un subsidio que permite a las familias adquirir viviendas en buen estado, sin riesgos derivados de la edificación del entorno en la que se asienta ésta.

La metodología adoptada para la inspección de los inmuebles a demoler toma en consideración los diferentes materiales empleados para su construcción, lo que resulta en un incremento en el valor de la indemnización. Para la adquisición de nuevos inmuebles, se tienen en cuenta aspectos como la calidad de la edificación y de su entorno. Una de las restricciones se refiere a los casos de establecimientos comerciales o cuando una familia tiene un negocio en su propia residencia, en cuyo caso el subsidio económico se eleva al tener en cuenta el valor añadido de este uso comercial.

Lecciones aprendidas

El PROAS representa una experiencia positiva para los profesionales que lo llevan a cabo, tanto por sus aspectos multi e interdisciplinares, como por las características de las personas beneficiadas y del entorno en el que se lleva a cabo. La complejidad y el intercambio de conocimientos entre profesionales de las ciencias exactas y ciencias sociales hacen posible el desarrollo de una visión global: que permite a los primeros tener una comprensión clara de la influecia de los aspectos objetivos y materiales de los problemas sociales y a los segundos una visión atenta de la precariedad y la necesidad de una parte de la ciudadanía.

También son importantes los conocimientos específicos en los que se ha profundizado a través del contacto con la realidad en la que se encuentran las familias atendidas en el programa. Cuestiones como la falta o la precariedad de las infraestructuras básicas en los pueblos y barrios más desfavorecidos o la ocupación de las áreas de mayor riesgo se han ido comprendido al tiempo que se producía la transformación de esa realidad.

Se ha puesto el énfasis en los aspectos sociales, económicos y culturales durante la relación entre los técnicos y las familias. Un trabajo social intenso que trata de insertar a las familias en sus nuevos emplazamientos ha roto la resistencia inicial presentada al desalojo.

Se puede concluir que la mayor lección aprendida durante el desarrollo del programa es la necesidad de que en las intervenciones urbanas en pueblos y barrios desfavorecidos se preste atención no sólo a la mejora física de la zona dañada, sino también a la calidad de vida de los habitantes afectados, incluyendo aquellos realojados con el objetivo de hacer posibles las intervenciones que beneficiarán al resto.

Referencias

URBEL  (1996)   «Programa de reassentamento. Habitaçao, resgate da cidadanía»,   Publicación de URBEL y la Prefectura Municipal de Belo Horizonte, diciembre, p. 33 
Caixeta, Tarcísio  (2000)   «O desafio de melhorar as condições de moradia da população de vilas e favelas»,   Planejar BH, (Publicación de la Secretaría Municipal de Planeamiento de Belo Horizonte), abril, año 2 no. 7 
  (2003)   «Habitação, desafios de responsabilidade social»,   Fundación Assis Chateaubriand, Informe especial BH cidade viva, diciembre. p. 28-29 

Edición del 30-07-2004
Traducción del inglés: Lucas Alvarez
Revisión: Carlos Jiménez Romera
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Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid Universidad Politécnica de Madrid
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