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País/Estado — Brasil
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — ribera (cuenca hidrográfica)
Ámbito de la actuación — ciudad
Agentes — gobierno central; gobierno local; organización no gubernamental (ONG); gobierno regionalCategorías — Situaciones de emergencia y desastres naturales: reducción de la vulnerabilidad (ordenanzas de la edificación y normativa de la ingeniería); concienciación y preparación cívica; planificación para casos de emergencia; sistemas de prevención; capacidad de reacción; reducción de riesgos; necesidades y riesgos por razón del género. Uso de la información en la toma de decisiones: indicadores; sistemas de información geográfica (SIG), técnicas de cartografía; sistemas de gestión de la información. Comunidades con capacidad de recuperación y adaptación: catástrofes naturales; alianzas estratégicas.
Av. Martin Luther King, 925 5ºandar, Bairro do Recife. Recife 50.030-093 Pernambuco, Brazil. Tlf.:+55 81 3425.8452 Fax: +55 81 3425.8641
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Av. Conde da Boa Vista, 800 Boa Vista Recife 50060-030 Pernambuco, Brazil. Tlf.: +55 81 3416.0258 Fax: +55 81 3416.0259E-mail: gidurre@caixa.gov.br
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Av. Monte Castelo, 176 Boa Vista. 50020-060 Pernambuco, BrazilE-mail: carecife@terra.com.br
Rua Mamede Coelho, 53 Imbiribeira. 52140-180 Pernambuco, Brazil. Tlf.: +55 81 3421.5077 Fax: +55 81 3423.5280E-mail: emausrcf@terra.com.br
Av. Oliveira Lima, 867 Boa Vista. 50050-390 Pernambuco, Brazil. Tlf.: +55 81 3421.5077 Fax: +55 81 3423.5280Colaboración técnica.
Av. Martin Luther King, 925 13ºandar, Bairro do Recife. Recife 50030-230 Pernambuco, Brazil. Tlf.: +55 81 3425.8139 Fax: +55 81 3425.8596Colaboración técnica.
Av. Martin Luther King, 925 5ºandar, Bairro do Recife. Recife 50030-230 Pernambuco, Brazil. Tlf.: +55 81 3425.8581 Fax: +55 81 3425.8639Colaboración técnica.
Av. Governador Carlos de Lima Cavalcanti, 09 Derby. Recife 50070-110 Pernambuco, Brazil. Tlf.:+55 81 3231.6525 Fax: +55 81 3221.1274Colaboración técnica.
La ocupación espontánea y desorganizada de riberas, colinas y terrenos ganados al mar a lo largo del siglo pasado, dio lugar a un alto riesgo de inundaciones y desprendimientos de tierra en Recife. A partir del año 1986, el municipio comenzó a ofrecer a las comunidades ayudas urgentes en las épocas lluviosas mediante una pequeña unidad de servicio (CODECIR: Comisión de Defensa Civil de Recife). Ha existido participación ciudadana, pero la falta de decisiones organizadas, efectivas e integradoras por parte del gobierno local ha dado lugar a un largo historial de accidentes relacionados con los desprendimientos de tierra, lo que ha causado un gran número de víctimas (112 en los últimos 14 años).
Con el fin de hacer frente a estos problemas, en el año 2001 el municipio procedió a descentralizar CODECIR y a dotarlo de todo lo necesario para poder coordinar a todos los actores que intervienen en la gestión ambiental urbana, mediante un programa preventivo y permanente de protección civil. El Proyecto Paraguas (Projeto Guarda-Chuva) se encarga de coordinar la acción de seis socios del gobierno municipal y de unas 500 organizaciones de base comunitaria relacionadas con estos proyectos. Entre los cometidos de esta unidad se incluyen la integración de las obras públicas y servicios, las ayudas para asuntos sociales y vivienda, el registro de propiedades, la información para la planificación y el control de asentamientos urbanos en colinas y áreas propensas a inundaciones, y el fomento de la capacidad de participación de 199 comunidades (470.000 habitantes) para poder llevar a cabo una autodefensa efectiva.
Entre los principales logros del proyecto, se encuentra la disminución de la vulnerabilidad gracias a la zonificación y el análisis de riesgos. La utilización de instrumentos y mecanismos de control de riesgo como cartografías (GPS), indicadores y estadísticas de seguimiento y valoración, junto con una intensa participación por parte de las comunidades, han reducido los desprendimientos de tierra así como el número de víctimas mortales en un 92,3
La acción antrópica ha causado un gran número de enfermedades relacionadas con el agua y un trágico historial de accidentes relacionados con los desprendimientos de tierra, que se han cobrado un gran número de víctimas. La llegada del invierno supone una grave amenaza para las personas de esta zona, así como para sus propiedades. Más de 10.000 familias, de las 135.000 que viven en estas áreas amenazadas, fueron directamente afectadas durante los pasados años. Antes de la puesta en marcha del proyecto, se producían 7,8 muertes de media al año.
Los objetivos principales de la iniciativa eran:
La consecución de estos objetivos ha dependido de las estrategias siguientes:
Con el fin de identificar políticas y objetivos, se establecieron una serie de alianzas con La Caixa, el Banco Nacional y el gobierno estatal de Pernambuco. Las políticas incluían la transferencia de recursos financieros por parte del Ministerio y, entre los objetivos, se planteaba la realización conjunta de las inversiones y la aportación de recursos humanos para llevar a cabo las infraestructuras urbanas. Las alianzas con organizaciones no gubernamentales se referían principalmente a colaboraciones de tipo social y ambiental.
Las alianzas entre instituciones incluían la aportación conjunta al presupuesto y recursos humanos. El compromiso, a través de operaciones intersectoriales, de 400 agentes de asistencia sanitaria (de un total de 1.200), 253 Agentes de Salud Ambiental (de 760) y sus supervisores respectivos, 87 ingenieros y equipos técnicos de diferentes organizaciones y alrededor de 1.000 trabajadores pertenecientes a los equipos de recogida selectiva de basura y de limpieza urbana, ha permitido consolidar las alianzas, alcanzando resultados muy positivos.
Cuando se creó CODECIR en el año 1986, las movilizaciones realizadas para llevar a cabo una planificación participativa generaron grandes esperanzas de encontrar una solución eficaz al problema. La falta de respuesta hizó que la credibilidad del gobierno disminuyera. A partir del año 2001, con la puesta en marcha del Proyecto Paraguas, la gestión integral se convirtió en un instrumento para hacer frente a problemas operativos y financieros. Se consiguió descentralizar CODECIR fortaleciendo las relaciones institucionales.
El Proyecto Paraguas está relacionado con otros muchos proyectos. El más importante es el Proyecto Alianza de las Colinas. En este proyecto, se establecen alianzas entre 108 comunidades (de un total de 199) para analizar la viabilidad de posibles reivindicaciones en materia de vivienda, infraestructura o ambientales. Las comisiones de inspección están formadas por un equipo técnico local, residentes y un delegado del Foro de Presupuesto Participativo (los representantes de la comunidad se eligen a nivel local).
A partir del año 2004 se pone en marcha un procedimiento parecido dentro del Proyecto Paraguas: Los residentes forman unidades de voluntarios que realizan un seguimiento del nivel de aprovisionamiento de servicios, y evalúan y analizan el riesgo de desprendimiento de tierra debido a la lluvia intensa. Asimismo, se encargan de informar a su equipo técnico respectivo, que permanece a la espera y que previamente ha establecido protocolos de seguridad en caso de ciertas situaciones de riesgo predeterminadas, basándose en los niveles pluviométricos y en las condiciones meteorológicas. En estas unidades están implicados 20 líderes o ciudadanos de las comunidades. Hasta el momento, solamente 5 comunidades han adoptado esta forma de trabajo. El proyecto depende de cinco estaciones regionales y de equipos técnicos descentralizados (80 miembros en total). En el caso de que haya alto riesgo de desprendimiento de tierras, se pone en marcha el plan de prevención.
CODECIR mantiene una base de datos en GPS de las viviendas amenazadas, que se actualiza cada tres meses. Existe información detallada, disponible para las comunidades, sobre vivienda y las condiciones de vida de cada familia. Las prioridades de las intervenciones se establecen mediante el nivel de riesgo. La existencia, dentro del equipo coordinador (formado por 80 miembros), de nuevos técnicos que posibilitan el fomento de nuevas capacidades, así como la utilización de nuevas técnicas, ha hecho posible la aportación permanente y regular de otros grupos, incrementando así los niveles de integración y eficacia.
En el ámbito del municipio y las comunidades, las mujeres representan mayoritariamente los asuntos sociales y sanitarios (98%). Las mujeres, asimismo, han desempeñado un papel fundamental a la hora de fomentar las colaboraciones entre instituciones. Los propios logros del proyecto son la mejor prueba de su eficaz contribución a los temas de higiene y educación ambiental. El proyecto Arte de las Colinas constituye una iniciativa novedosa destinada descubrir y desarrollar el potencial artístico, revalorizando, así, los renovados equipamientos públicos y comunitarios.
Las viviendas se inspeccionan de forma regular para analizar posibles cambios en su estado, así como fisuras en el terreno o en los cimientos. Si se considera que una familia se halla en situación de riesgo, se procede a su traslado a la vivienda de algún pariente o se les financia un alquiler. Las situaciones de alto riesgo implican la evacuación y demolición permanente con carácter de urgencia. En situaciones de emergencia, se pueden tomar decisiones inmediatas basándose en las inspecciones periódicas. Los realojos de las familias tienen lugar dentro del mismo barrio. En algunos de los casos cabe la posibilidad de rehabilitar la vivienda para que los inquilinos regresen a ella.
Se añalizaron, total o parcialmente, hasta 4.000 localizaciones amenazadas en 199 comunidades, de un total de 8.000. Se realizó un seguimiento en 38.115 puntos críticos. Se derribaron 1.089 viviendas y 157 muros. A partir de 2001, se financió el alquiler a un total de 4.600 familias. Los realojos han afectado a 4.603 familias, hasta el momento, y las inversiones en el programa de vivienda son prioritarias en el proyecto. Los accidentes por desprendimiento de tierras han sido reducidos a 0,6 de media anual en los tres últimos años, lo que supone una reducción del 92,3%. También el aprovisionamiento de viviendas se ha incrementado desde alrededor de sesenta unidades a 1.000 unidades anuales.
Las mujeres y los niños evidencian un cambio positivo en su comportamiento, así como una mayor autoestima, a la vez que se dedican a reforestar y a mejorar las viviendas. Los hombres han invertido más en la mejora de las viviendas mediante el proyecto Operación Trabajo (Operaçao Trabalho), que se encarga de formar y contratar a trabajadores locales para la construcción de viviendas.
Adquirir conciencia del nivel de riesgo ha hecho que se incremente la comunicación entre los residentes y el gobierno municipal. El programa ha hecho que aumentara la confianza en la administración local y que los residentes desarrollen iniciativas de autoayuda. Se han salvado un gran número de valiosas vidas humanas.
El proyecto hace hincapié en el desarrollo de las instituciones como herramienta estratégica para fortalecer las alianzas y la integración entre ellas. El incremento de la cooperación técnica mediante la formación y la práctica posibilita nuevos modelos de organización para la gestión urbana ambiental.
Se ha desempeñado trabajo voluntario en todas las comunidades y ha aumentado el número de beneficiarios del mismo, expandiéndose así el alcance del proyecto. En el proyecto han influido mucho los recursos externos; sin embargo, el tipo de ayuda económica existente en el municipio garantiza su sostenibilidad financiera. La participación creciente de la comunidad ayuda a reforzar estas expectativas. La acción permanente de los residentes como agentes ambientales o de salud en lo que se refiere a la protección civil, ha hecho que aumentase la concienciación de los daños ambientales. Una comunicación regular entre las instituciones del gobierno ha reforzado las relaciones, tanto formales como informales, entre los distintos socios, reduciendo así en gran medida el proceso burocrático y haciendo posible que la sociedad encabeze las acciones del gobierno. Asimismo, todo el proceso ha ayudado a la institucionalización y la planificación de nuevos modelos de organización y nuevas estructuras de gestión ambiental, lo que puede dar lugar a cambios duraderos en las estructuras y patrones de las instituciones.
Las actuaciones previas de CODECIR se tomaron como una importante referencia para posibles mejoras. La falta de conocimientos técnicos sobre los problemas locales físicos y ambientales por parte de CODECIR hacía complicada la comunicación y la percatación de que las colaboraciones podrían reducir costes. La carencia de un equipo técnico dificultó la organización, dado que se hacía difícil estimar los costes y establecer unos horarios de trabajo. Además, como la mayoría de las asociaciones de protección civil de Brasil, la organización no contaba con un presupuesto ni con recursos humanos, así que sus negociaciones con otras instituciones se limitaban a la demanda de servicios y fondos.
La utilización conjunta de modelos diversos de trabajo comunitario, tales como empleo voluntario en las colinas o trabajo remunerado en la construcción de viviendas ha posibilitado que los debates colectivos se produjeran de igual a igual. Las soluciones integrales de saneamiento también han ofrecido resultados positivos, dando importancia a la interdependencia entre los diferentes servicios públicos y sistemas de infraestructura, en lo que se refiere a higiene y educación ambiental.
Para que esta experiencia pueda ser transladada a otros lugares, se le debe prestar más atención a las comunidades y a la matriz de relaciones entre ellas, para que sea posible compartir la experiencia, el asesoramiento y para posibilitar su activación mutua.
La ciudad de Joao Pessoa, capital de Paraiba, está adaptando este método para la protección civil a un nivel regional. La combinación de diferentes inversiones en saneamiento ambiental básico con el fin de prevenir riesgos ha reducido, asimismo, la necesidad de realojo de las comunidades, consolidando los asentamientos seguros y reduciendo los costes de urbanización.
El Proyecto Paraguas ha causado ya una gran impresión en la política nacional. El gobierno de Sao Paulo ya ha incorporado a sus políticas sus metodologías de proceso integrado e innovación tecnológica, y el Ministerio de Cuidades lo ha designado recientemente como proyecto modelo de planeamiento integrado y como ejemplo de puesta en práctica de nuevas tecnologías para la evaluación, reducción y mitigación de riesgos y de nuevos sistemas de alarma temprana, y tiene la intención de reproducirlo a nivel nacional. La ciudad de Recife ha venido desarrollando en los últimos años un gran número de experiencias satisfactorias que ahora están institucionalizadas y se están reproduciendo a nivel estatal, nacional e internacional. El Proyecto Paraguas podría aumentar su potencial social estableciendo y mejorando las relaciones con foros de discusión permanentes y con equipos directivos. La relación con el sector privado también es otro filón de esta iniciativa multisectorial que convendría explotar, para aprovechar diferentes prácticas locales como son la «adopción» (mantenimiento) de equipamientos públicos y las inversiones en infraestructura con fines promocionales por parte de entidades privadas, de la misma manera que se lleva a cabo en los parques y zonas verdes de Recife.
Los análisis y conclusiones que acabamos de exponer han sido tenidos en cuenta por instituciones financieras como el Banco Mundial durante el transcurso de un reciente debate y aportación conjunta de ideas para mejorar la calidad de vida de la cuenca del Capibaribe, el río más importante de la región. El fortalecimiento del modelo integrado ha resultado estimulante para la consecución de nuevos objetivos económicos y de nuevas propuestas innovadoras.
| Socio | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 |
| Caixa - Banco Nacional | 22,5% | 23,7% | 2,7% | 47,3% |
| Gobierno de Pernambuco | - | 13,2% | 11,3% | 8,8% |
| Gobierno Municipal de Recife | 77,5% | 63,1% | 86% | 43,9% |
| Total (dólares EE.UU.) | 4.295.000 | 4109.000 | 3.566.000 | 6.442.000 |
Gusmao Filho, J. A.; Alheiros M. M.; Justino da Silva, J.M.; Gusmao, A.D.; Bastos, E.G.; Leal, P.C.; Ferreira, H.N. (1993)Mapping of risky areas of Recife, Artículo técnico, Recife, p.32
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(2004) «Flooding and Falling trees disturb RMR», Jornal do Comercio, Cidades, 3.2.2004, p.01
Ricardo Fernandes (2001) «Risky Areas in the hills under inspection», Diario de Pernambuco, Vida Urbana, 27.03.2001, p.05
Isly Viana (2004) «Mayor asks for help in the Metropolitan Region», Folha de Pernambuco, Grande Recife, 20.04.2004, p.05
Isly Viana (2004) «Occupation of the hills by arts», Folha de Pernambuco, Grande Recife, 20.04.2004, p.05
Juliana Andrade (2004) «Rain brings warning to Recife», Folha de Pernambuco, Grande Recife, p.05
Alexandre Gondin (2004) «Successful partnership with state government», Diario de Pernambuco, Parcerias, 8.12.2004, p.04
(2004) «Housing and Sanitation», Diario de Pernambuco, Editorial, 13.01.2004, p.a2
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