País/Estado — Brasil
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — montañosa
Ámbito de la actuación — ciudad
Agentes — gobierno local.

Categorías — Procesos de planificación urbana y regional: elaboración de presupuesto.

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Brasil
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Organización Nominadora

Resumen

El Ayuntamiento de Belo Horizonte celebró en 2003 el décimo aniversario de su Presupuesto Participativo (PB). Este programa permite que la población decida las inversiones a realizar y el Ayuntamiento realice el trabajo, fomentando el ejercicio de la ciudadanía.

Además de garantizar más transparencia y credibilidad en el proceso presupuestario, el PB logró que el Ayuntamiento interviniera en zonas que hasta ese momento apenas habían recibido inversiones públicas: asentamientos, zonas de infraviviendas y barrios desfavorecidos de la ciudad. Desde el inicio del proyecto, la población ha aprobado 969 obras, 700 de las cuales se encuentran ya en su fase final gracias al PB. El Ayuntamiento de Belo Horizonte ha invertido unos 500 millones para llevar a cabo estas intervenciones.

La población también ha ayudado a evaluar y a hacer un seguimiento del desarrollo de los trabajos. Con este objetivo se crearon las Comissao Regional de Acompanhamiento e Fiscalizaçao (COMFORÇAS) [Comisiones Regionales de Inspección y Seguimiento] del PB, formadas por miembros elegidos por sus propias comunidades.

Con el fin de garantizar que los recursos se distribuyeran de manera justa entre las distintas zonas de la ciudad, en el año 2000 el Ayuntamiento empezó a utilizar el Índice de Calidad de Vida Urbana (IQUL). Este índice mide el acceso de la población a los equipamientos y los servicios. Cuanto más bajo sea el IQUL de una comunidad, mayor es la cantidad de recursos asignados a esa región.

En asentamientos y zonas de infravivienda, los trabajos aprobados por el PB han facilitado el acceso de la población a servicios sanitarios, educativos, de ocio, transporte y limpieza urbana, que han mejorado la calidad de vida de los habitantes. Los buenos resultados del programa han provocado que el Ayuntamiento pusiera en marcha el Presupuesto Participativo de Vivienda (PBH), en el que la población toma las decisiones relativas a la asignación de los recursos destinados a la construcción de viviendas. Desde 1996, año en que se implantó el PB, el Ayuntamiento ha construido 2.183 viviendas, 1.288 están en proceso de construcción y 923 están en fase de proyecto.

El Presupuesto Participativo de Belo Horizonte combina características relevantes que ayudan a evaluar esta importante práctica de gestión democrática. Cabe destacar las siguientes características de esta experiencia:

• Constituye una de las más duraderas experiencias de gestión participativa del país. No ha sufrido ninguna ruptura en su contenido general y en su conducción durante los últimos tres mandatos consecutivos;
• Tiene desde sus comienzos cuotas de participación muy altas y disfruta de una sólida credibilidad por parte de la población;
• Está dimensionada para relacionar diferentes aspectos de urbanización física y social desde una perspectiva de planificación urbana;
• Produce beneficios de gran repercusión y relevancia social para la ciudad.

Fechas Clave

• 1993 — Implantación del PB Regional con la aprobación del Plan de Trabajos de 1994.
• 1996 — Implantación del PBH.
• 1999 — Celebración de la Primera Conferencia de la Ciudad. El PB se organiza cada dos años.
• 2001-02 — Incorporación del IQUL como un criterio de planificación y asignación de recursos.
• 2003-04 — Mejora de las zonas desfavorecidas y socialmente vulnerables socialmente con la definición de los trabajos.

Descripción

Situación previa a la iniciativa

Antes de 1993, el Ayuntamiento de Belo Horizonte, obviamente había realizado muchas obras en la periferia de la ciudad pero de poca relevancia, sin buenos proyectos, que no habían conseguido los resultados esperados. Cabe mencionar que las obras en las zonas más desfavorecidas y de infraviviendas de la ciudad, aunque no son necesariamente caras, normalmente son bastante complejas desde el punto de vista de constructivo, por lo que requieren de proyectos muy detallados.

Establecimiento de prioridades

En el contexto de la administración democrática y popular elegida por tercera vez consecutiva en el año 2000, el PB constituye el eje central de este proceso. Sus objetivos son los siguientes:

• Fomentar la participación de la población y las autoridades públicas en el proceso de toma de decisiones, así como en la definición de las necesidades y los criterios para la distribución de los recursos.
• Incentivar la planificación, teniendo en cuenta criterios técnicos y de planificación a la hora de definir las prioridades.
• Distribuir los recursos según el espacio territorial (Unidades de Planificación).
• Integrar la urbanización física y desarrollo social.
• Fomentar la inversión prioritaria, beneficiando a la población más necesitada de la ciudad.

Formulación de objetivos y estrategias

Durante los últimos diez años, todas las iniciativas emprendidas para fortalecer y promocionar los avances del Presupuesto Participativo implicaban cambios en las reglas previamente establecidas, por lo que se han experimentado diferentes ajustes metodológicos, así como la reformulación y la ejecución de nuevos instrumentos de planificación, búsqueda de universalidad y claridad de los fundamentos de los criterios. En este sentido, el PB ha conseguido incorporar diferentes conceptos y prácticas de otras áreas de la planificación, indicadores de vulnerabilidad social y de calidad de vida de la población en la búsqueda por integrar a sectores de la sociedad más amplios en sus debates y deliberaciones. También han obtenido buenos resultados en el fomento de la articulación con las políticas públicas de otras áreas, implicando a toda la administración municipal y actuando desde un nivel local a otro más global. El PB Regional consiste en un estudio de las demandas de la población en cuanto a inversiones y definición de las obras que van a llevarse a cabo en la ciudad, en el ámbito de las nueve zonas administrativas en las que se subdivide. Además de las inversiones, la población elige a los representantes que formarán la Comissao Regional de Acompanhamiento e Fiscalizaçao (COMFORÇAS) [Comisión Regional de Inspección y Seguimiento] del PB. El Grupo de Gestión del Presupuesto Participativo supervisa las inversiones del PB, aprueba los objetivos, las técnicas y las prioridades operativas, además de determinar las responsabilidades de las distintas organizaciones y secretarías durante el proceso. El PBH define las inversiones que se realizarán en materia de vivienda. Los representantes de cada segmento de familias sin hogar, organizados en grupos y deciden cuáles son las prioridades para la construcción de nuevas viviendas. El Ayuntamiento y el Consejo Habitacional definen las directrices de los programas, mientras que la COMFORÇAS inspecciona y hace el seguimiento de los proyectos.

Movilización de recursos

Recursos financieros

El proyecto rinde cuentas al COMFORÇAS, el cual realiza el seguimiento de todo el proceso de los trabajos, desde los procedimientos de licitación hasta la finalización de las obras.

Recursos humanos

Proceso

En la primera fase, el Ayuntamiento informa sobre los recursos disponibles y presenta las directrices generales y las específicas de las inversiones que el PB elegirá. En estas directrices se especifican las prioridades de inversión según las necesidades de cada secretaría, de Sanidad, de Educación, de Asuntos Sociales y Cultura, entre otras. En esta fase inicial, el Ayuntamiento de Belo Horizonte presenta los datos básicos sobre estructura urbana y demás datos técnicos, con el objetivo de evitar que se consideren peticiones técnicamente inviables.

En la segunda fase, la comunidad preselecciona veinticinco proyectos de obra por zona, respaldados por las directrices anteriormente presentadas. El Ayuntamiento inspecciona los proyectos y realiza una estimación del coste de cada uno de ellos. De esta manera, una vez realizadas las inspecciones y las estimaciones del coste de los proyectos, los delegados elaboran una lista de prioridades para visitar las obras propuestas y para decidir qué trabajo se llevará a cabo, catorce por zona.

Previamente se han definido los criterios para la distribución de los recursos, basándose en los instrumentos de planificación como el Índice de Calidad de Vida Urbana (IQUL), los Planes Globales Específicos y las Áreas Prioritarias de Inclusión Social.[1]

Las Áreas Prioritarias de Inclusión Social son aquellas en las que se concentran condiciones de pobreza, basándose en un concepto operativo de pobreza relativa combinado con uno de pobreza absoluta que implica la dimensión económica, social, ambiental y urbana, en el universo de los 2.564 sectores tributarios definidos por el Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) [Instituto Brasileño de Geografía y Estadística]. La localización de estas zonas se utiliza en la planificación y definición de las prioridades de las políticas públicas. Las peticiones presentadas por las comunidades de las áreas prioritarias reciben mayor o menor atención, en función de la proporción de su población respecto a la población total de la región, lo que se traduce en un factor multiplicador de los votos en la segunda fase y en el Foro Regional.

Los Planes Globales Específicos son los instrumentos de planificación para la intervención en las zonas urbanas degradadas y de infravivienda, que fueron incorporados en 1995 al Plan de Gestión y en 1998 al PB.

La elaboración de criterios para la distribución de recursos ha hecho uso de los instrumentos anteriormente mencionados, relacionándolos con el número de habitantes de cada distrito, barrio y unidad de planeamiento, así como con el número de partipantes en las diferentes fases del PB.

Los criterios adoptados para la distribución de los recursos del PB han sido los siguientes:

• Distribución de los recursos en las distintas zonas según las Unidades de Planeamiento UP: cuanto mayor sea la población de la zona y menor sea su IQUL, mayor será el volumen de recursos, y viceversa.
• Aprobación de, al menos, un proyecto por barrio, con un máximo de un proyecto por distrito.
• Requisito de tener un índice de presencia mínima en la fase de selección de proyectos en el Foro Regional de Presupuesto Participativo.
• Aportación por parte de las regiones especiales del 10% de los recursos del PB.
• Las Áreas Prioritarias reciben más importancia, lo que se convierte en un factor multiplicador de los votos de la segunda fase y en el Foro Regional.

Resultados obtenidos

La cantidad y el alcance de los trabajos desarrollados durante estos años también puede percibirse a través de datos estadísticos reveladores de su repercusión en determinados segmentos de población, así como en los diversos ámbitos de actuación de las políticas públicas en la ciudad de Belo Horizonte. La comprensión del significado de los resultados puede obtenerse de la observación de las principales transformaciones sucedidas en este período, teniendo en consideración los siguientes aspectos:

• El perfil de ingresos de las poblaciones directamente beneficiadas por las empresas del PB.
• El alcance de los beneficios propiciados por las obras del PB.
• La relevancia social del PB en relación con las inversiones realizadas en zonas ocupadas por segmentos de población excluidos social y económicamente.
• El papel del PB en la articulación intersectorial de las acciones del gobierno.
• La planificación y la mejora de la calidad de las obras e intervenciones llevadas a cabo en la periferia de la ciudad.
• El reconocimiento por parte de la población de la importancia del PB y el aumento de la participación de la población en el proceso.

La participación social aumenta cada año y la elección de los delegados ha incorporado a nuevos segmentos de población. Hasta el PB de 2003-2004 se han elegido 3.452 miembros para el COMFORÇAS (formados por el 20% del total de los delegados de los foros regionales).

La siguiente tabla muestra la participación popular a lo largo de los diez años de existencia del PB:

Teniendo en cuenta los datos de la tabla anterior, más las cifras de los participantes de las Conferencias Pretemáticas y sectoriales del año 2002, se calcula que el total de participantes en los procesos del PB y las Conferencias del Ayuntamiento en el período comprendido entre 1993 y 2003 ha sido de 300.000 personas.

Las obras de infraestructuras se corresponden con el 45,20% y las de urbanización de zonas degradadas con el 26,32%, constituyendo un total del 72% de las peticiones aprobadas, según figura en las tablas 2 y 3. Se trata de trabajos de extremada relevancia urbana y social para las zonas, en cuanto a sus infraestructuras, puesto que mejora la conexión y el acceso entre los barrios. También se han llevado a cabo varias obras de saneamiento básico, equipamientos y servicios, además de la elaboración de Planes Globales Específicos para zonas desfavorecidas y marginadas; inversiones que antes de esta iniciativa la comunidad no debatía. En el período comprendido entre 1996 y 2000, el PB de Vivienda ha aprobado la construcción de 4.000 unidades de vivienda, beneficiando a 1.755 familias a través del Programa de Realojo de Familias en Función de las Zonas de Riesgo u Obras Públicas.

La mejora del espacio urbano promovido por el PB puede observarse en el aumento de inversiones en asuntos sociales, sanitarios y de educación, junto con la reducción de las obras de infraestructuras y urbanización en los últimos procesos(ver cuadro 5).

Sostenibilidad

Financiero

Social y económico

Cultural

Ambiental

Lecciones aprendidas

Planes Específicos Globales (PGE): la preocupación por la optimización de los resultados de las intervenciones del PB en zonas de infraviviendas o con población con ingresos bajos, evitó la dispersión de recursos y señaló la necesidad de crear un instrumento de planificación que definiera las obras necesarias para regularizar y urbanizar las zonas de infraviviendas: el PGE, desarrollado con la participación de la comunidad local. El PGE, creado en 1995, se asoció con el PB de 1998 y las intervenciones en las zonas de infraviviendas y de viviendas precarias fueron precedidos por el desarrollo de este plan.

Adaptación del conjunto de reglas del OP para satisfacer los nuevos requerimientos: en el caso del sistema de PB Regional, existe el requisito de aprobar al menos un proyecto en cada distrito, así como la restricción de desarrollar sólo un proyecto por barrio. Estos criterios permiten una distribución de recursos geográficamente más uniforme, beneficiando a un número mayor de habitantes.

Bianualidad del PB: otro cambio importante fue el desarrollo del PB cada dos años, ejecutando las obras aprobadas en los dos años siguientes a la fecha de toma de decisiones. Esto ha permitido programar las intervenciones en función de la capacidad operativa de la administración local de Belo Horizonte.

Áreas prioritarias de Inclusión Urbana y Social: el PB se enfrentó con otro reto, fomentar la participación de la población más vulnerable y promocionar su proceso organizativo. Con esta premisa se introdujo el Mapa de Áreas Prioritarias, en el que se mostraban las zonas que necesitaban con más urgencia una intervención, definidas por los siguientes indicadores: índice de pobreza entre la población, número total o tasa de analfabetismo, media de escolarización de la población mayor de quince años, número de hogares con abastecimiento de agua insuficiente y hogares con una recogida de basuras inadecuada. A este mapa se le superpuso el mapa de riesgos para la salud. Este mapa muestra la localización geográfica de las zonas con indicadores sociales más bajos. Estas áreas adquieren más importancia en la definición de las obras planeadas por el PB. Elegir un proyecto en una de estas áreas significa también indicar las vías de expansión del Programa de Ciudadanía de Belo Horizonte, que tiene como objetivo principal la integración de las políticas sociales y urbanas de las distintas zonas.

Transferibilidad

La experiencia de Belo Horizonte se ha presentado y debatido en varios foros nacionales e internacionales sobre participación popular (Foro Nacional de Participación Popular, Redes URBAL 3 y 9, Seminario Internacional de Participación Popular celebrado en Belo Horizonte). Se han recibido numerosas muestras de interés, relacionadas principalmente con la articulación intersectorial de acciones gubernamentales propiciadas por el PB. También son aspectos de interés su relación con la planificación, el control social y las comisiones de seguimiento COMFORÇAS.

Perfil Financiero

Referencias

Pires, Roberto Rocha Coelho  (2003)   «O Orçamento participativo em Belo Horizonte e seus efeitos distribuitivos sobre a exclusao territorial»,   Encontro Nacional da ANPUR 2003, Belo Horizonte 

Pires, Roberto Rocha Coelho  (2003)   «Encruzilhadas do planejamento: repensando teorias e práticas, anais»,   Encontro Nacional da ANPUR 2003, Belo Horizonte 

Somarriba, M. das Mercês Gomes  (2000)   «Orçamento participativo: descentralizaçao e democratizaçao do poder local»,   Fundaçao Joao Pinheiro, Escola de Governo, Cadernos de Textos número 2 

Somarriba, M. das Mercês Gomes; Dulci, Otavio  ()   «A democratizaçao do poder local e seus dilemas: a dinâmica atual da participaçao popular em Belo Horizonte»,   Fundaçao Joao Pinheiro, Escola de Governo, Cadernos de Textos número 2 

Diniz, Eli; Azevedo, Sérgio de  (1997)   «Reforma do Estado e Democracia no Brasil»,   UnB/ENAP,  

Silva Junior, Amara da  (2001)   «Avaliaçao dos Programas Públicos com Partipaçao Social: análise da gestao participativa dos Prefeitos Rui Lage, Célio de Castro na PBH à luz do Processo Orçamentário»,   Gestao da Cidade, Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, Belo Horizonte 

Ribeiro, Frank de paula  (2001)   «Cidadania possível ou neoclientelismo urbano? Cultura e política no orçamento participativo da habitaçao em Belo Horizonte»,   Fundaçao Joao Pinheiro, Escola de Governo do Estado de Minas Gerais, Belo Horizonte,  

Faria, Cláudia Feres  (1996)   «Democratizando a relaçao entre o poder público municipal e a sociedade civil: o orçamento participativo em Belo Horizonte»,   UFMG/Departamento de Ciência Política-DCP,  

Riberiro, Ana C. Torres; Grazia, Grazia de  (2003)   «Experiências de Orçamento Participativo no Brasil»,   Petrópolis, Vozes 

  (2000)   «Memória do Orçamento Participativo: 8 anos de história»,   Revista planejar, Belo Horizonte, 10 

Azevedo, Neimar Duarte  (2003)   «Orçamento Participativo de Belo Horizonte: elementos para uma leitura institucional»,   Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas, Departamento de Ciência Política, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte 

Anastasia, Fátima; Melo, Carlos R.  (2002)   «Instituiçoes Híbridas, representaçao e participaçao: a democracia em Belo Horizonte»,   Congraso Internacional del CLAD, Lisboa 

[1]: El IQUL mide aspectos relacionados con la existencia de equipamientos y servicios urbanos. Para su cálculo, los distritos se dividieron en zonas más pequeñas llamadas [ (U)P]Unidades de Planificación. Hay 81 UPs en la ciudad. Se han clasificado en orden decreciente según su IQUL y a las veintiseis UPs con mejor nota se las ha llamado Subregiones Especiales. La distribución de los recursos es directamente proporcional a la población e inversamente proporcional al IQUL.