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Buenas Prácticas > Concurso Internacional > 2004 > http://habitat.aq.upm.es/dubai/04/bp1404.html   
PEAR: Programa Estructural en Áreas de Riesgo (Belo Horizonte, Brasil)

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2004, y catalogada como BEST. (Best Practices Database)
País/Estado — Brasil
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — tropical y subtropical
Ámbito de la actuación — ciudad
Agentes — gobierno local; organización de base comunitaria (OBC); gobierno central

Categorías — Vivienda: vivienda asequible; carencia de hogar, personas sin hogar; acceso a la financiación de la vivienda; mejora y modernización de asentamientos precarios; acceso igualitario a la vivienda y su propiedad; viviendas en alquiler. Buena gestión urbana: gestión y administración públicas; colaboración con la sociedad civil; legislación; políticas públicas; presupuestos y toma de decisiones participativas; recursos humanos y formación de dirigentes; descentralización; movilización de recursos; reforma institucional; sistemas de informacion administrativa; visión de futuro; transparencia y responsabilidad; seguimiento, evaluación y auditoría; gobernabilidad urbana y metropolitana; mujeres en puestos de responsabilidad; fomento de la colaboración pública y privada. Situaciones de emergencia y desastres naturales: reducción de la vulnerabilidad (ordenanzas de la edificación y normativa de la ingeniería); concienciación y preparación cívica; planificación para casos de emergencia y sistemas de alerta temprana; capacidad de reacción; reducción de riesgos; sistemas de supervivencia; rehabilitación y reconstrucción; evaluación de riesgos; necesidades y riesgos por razón del género.


Contacto Principal

Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (URBEL)(Ayuntamiento de Belo Horizonte) — gobierno local
Claudius Vinicius Pereira Leite [claudius@pbh.gov.br]
Av. do Contorno, 6664 - 3o. andar - Barrio: Santo Antônio
Belo Horizonte 
Minas Gerais 
30110-110 
País: Brazil 
Teléfono: +55 31 3277-6407 
Fax: +55 31 3277 7777 
E-mail: junia@pbh.gov.br


Socio

Defesa Civil — gobierno local
Colonel Walter Lucas
Av. Afonso Pena, 1212/ 2o. andar-Centro
30535-610, Belo Horizonte - MG 
Brazil
Teléfono: + 55 31 3 2778864  
Fax:  +55 31 3277 8865
E-mail: amilitan@pbh.gov.br
Colaboración técnica.


Socio

Cuerpo de Bomberos — gobierno central
Colonel Osmar Duarte Marcelino
Rua Piauí,1815 
Belo Horizonte - MG 
Brazil
Teléfono: + 55 31 3289 8001
Fax: + 55 31 3289 8010
E-mail: cbmmg@bool.com.br
Colaboración técnica.


Socio

Núcleo de Desenvolvimiento Comunitário (NUDEC) [Núcleo de Desarrollo Comunitario] — organización de base comunitaria (OBC)
45 NUDEC localizados en cada una de las áreas inspeccionadas por el PEAR
Colaboración organizativa.

Resumen

En Belo Horizonte, antes de la implantación del Programa Estructural en Áreas de Riesgo (PEAR) en 1993, no existía ningún programa para el tratamiento de las zonas de riesgo de los barrios degradados. Tan sólo se concedían ayudas para las víctimas durante el periodo de lluvias. El ayuntamiento carecía de una política pública que incluyera a dichas áreas en la ciudad formal.

En 1998 el ayuntamiento de Belo Horizonte, siguiendo un programa basado en la metodología de intervención estructural, ordenó la realización de un estudio global que incluyera a los barrios degradados de la ciudad, de forma que sus comunidades pudieran solicitar intervenciones mediante los presupuestos participativos.

En 1993, con la realización del Diagnóstico sobre las Áreas de Riesgo, el ayuntamiento de Belo Horizonte puso en marcha un programa cuya finalidad era la protección de la vida en los barrios situados en áreas de riesgo geológico, la preservación de las áreas urbanas y naturales y la mejora de la calidad de vida de la población. En él se promovían las intervenciones realizadas con la participación de las comunidades.

El programa cuenta con la colaboración del cuerpo de bomberos, de protección civil y de las comunidades locales (gestión local a través de los NUDEC) y de los Centros de Referencia em Área de Risco (CREAR) [Centros de Referencia en las Áreas de Riesgo], en los que se llevan a cabo actividades educativas encaminadas al desarrollo de la corresponsabilidad, de la gestión compartida y a la toma de conciencia de los riesgos geológicos. En este sentido, la divulgación del trabajo en los centros educativos, en las asociaciones, en las empresas y en otros organismos municipales, ha hecho posible la sostenibilidad de las intervenciones. Partiendo de la experiencia adquirida, se podrá trasladar a otras ciudades la metodología de prevención de riesgos basada en su conocimiento, ya que será posible realizar un seguimiento de los problemas geológicos y geotécnicos. Otra experiencia positiva del PEAR es la garantía de su realojo definitivo que ofrece a las familias. Para hacer posible su implantación en otras ciudades, debe ir asociado a la creación de políticas de vivienda.

Fechas Clave

Descripción

Situación previa a la iniciativa

En Belo Horizonte, antes de la implantación del PEAR en 1993, no existía ningún programa para el tratamiento de las zonas de riesgo geológico. Tan sólo se concedían ayudas de emergencia para las víctimas durante el periodo de lluvias, sin una política pública para dichas áreas.

A continuación mencionamos algunos de los accidentes acaecidos en la ciudad:

En 1971, cerca de setenta personas murieron en un accidente ocasionado por un gran derrumbe de escombros y tierras de relleno, al que siguieron explosiones de gas metano (procedente de la fermentación de residuos orgánicos) en el barrio degradado de Morro das Pedras situado en el área oeste de Belo Horizonte; en los años cuarenta el Ayuntamiento había destinado aquella zona como lugar de recogida de los escombros de la ciudad. Sólo en 1993 las familias perjudicadas por estas explosiones de gas fueron realojadas en la colonia de viviendas Esperança, mientras que se construía un campo de deportes sobre el asentamiento original.

Otro accidente, en 1982, costó la vida a tres personas de la misma familia en un lugar conocido como Grotão, en la región de Morro das Pedras; debido a la carencia de una red de saneamiento, después de una fuerte lluvia, el agua arrastró árboles y chabolas formando una gran inundación. A partir de 1993, se realizaron intervenciones urbanas en el área con recursos procedentes de los presupuestos participativos.

En la noche del 9 de febrero de 1997, murieron seis personas en una tormenta que ocasionó grandes daños, cuatro murieron ahogadas y las otras dos electrocutadas.

En la región de Via Expressa, el río Arrudas se desbordó cien metros más allá de su orilla al tiempo que se elevaba su altura noventa centímetros por encima de su nivel habitual. Como consecuencia de ello cerca de 2.500 familias perdieron todas sus posesiones; muchos negocios fueron destruidos ocasionando un gran déficit económico. En el barrio degradado de Cardoso, el río se llevó consigo docenas de chabolas mientras sus habitantes escapaban rápidamente llevando consigo únicamente lo puesto. Un puente resultó parcialmente destruido y las familias fueron desalojadas para ser posteriormente trasladadas a la población vecina de Vespasiano.

Establecimiento de prioridades

El PEAR atiende a unos 450.000 habitantes que viven en barrios degradados El PEAR atiende a unos 450.000 habitantes que viven en barrios degradados diagnosticados como áreas de riesgo geológico. Constituyen cerca del 22% de la población de Belo Horizonte. Las causas de esta situación son la falta de percepción del problema y la escasez de viviendas debida a la carencia de espacios vacíos. Se ofrece asistencia según los siguientes criterios:

Formulación de objetivos y estrategias

Objetivos

El objetivo del programa es proteger las vidas de las personas que viven en las áreas con riesgo geológico mediante la realización de intervenciones que cuentan con la participación de la comunidad y en las que se atiende a la preservación del medio ambiente. Con ello se pretende mejorar la calidad de vida de la población.

Estrategias

El programa cuenta con la colaboración del cuerpo de bomberos, de protección civil y de las comunidades locales (gestión local a través de los NUDEC) y de los Centros de Referencia em Área de Risco (CREAR) [Centros de Referencia en las Áreas de Riesgo], en los que se llevan a cabo actividades educativas encaminadas al desarrollo de la corresponsabilidad, de la gestión compartida y a la toma de conciencia de los riesgos geológicos.

Movilización de recursos

Recursos humanos

El PEAR cuenta con diez geólogos, catorce ingenieros, siete asistentes sociales y expertos distintas áreas. Así mismo, cada uno de los nueve distritos municipales dispone de un equipo de dos técnicos superiores, un ingeniero y un geólogo.

Recursos financieros

El PEAR invierte recursos financieros en la construcción y reforma de albergues para la acogida de familias desalojadas de las zonas de riesgo. Estos recursos se destinan a la compra de material de construcción para las obras, en las que se emplea como mano de obra a los propios habitantes, y a la contratación de empresas de ingeniería.

En los últimos cinco años, de 1999 a 2003, se invirtieron 10.300.00 reales en las acciones anteriormente expuestas, exceptuando el realojo de las familias que se realizó con otro programa municipal de vivienda, el Programa de Reassentamento em Funçao de Risco on de obras Publicas (PROAS) [Programa para el Realojo en Situaciones de Riesgo en las Obras Públicas]. Los recursos destinados al PEAR provienen del Fondo Municipal para la Vivienda Popular.

Recursos Técnicos

El PEAR se inició con la realización del Diagnóstico sobre los Riesgos Geológicos en las áreas degradadas, que está siendo actualizado en el año 2003, estando prevista su revisión anual con información geológica procesada.

Para el diseño del programa se contó con la colaboración de asesores del Instituto de Investigaciones Tecnológicas de Sao Paulo y de la Universidad Federal de Minas Gerais.

Se está formando en geotecnia al equipo que trabaja en el proyecto, cuyos miembros están asistiendo a un programa de formación contínua.

Proceso

El PEAR actúa de distinta forma en función del momento del año, priorizando las acciones preventivas durante los meses de sequía y las acciones de movilización social en los periodos previos a las lluvias e intensificando la atención en la estación lluviosa.

Sin embargo, también hay acciones que se desarrollan a lo largo de todo el año variando únicamente en intensidad y continuamente se llevan a cabo estudios a partir de los cuales se establecen las prioridades de trabajo y se seleccionan las áreas a tratar.

El programa aporta el material de construcción y la orientación técnica para los trabajos de poca complejidad, lo cual ayuda a evitar la evolución de los procesos destructivos. A su vez los habitantes contribuyen con la mano de obra.

El PEAR considera que en muchas situaciones en las que no es posible realizar ninguna intervención física se puede coexistir con cierto grado de riesgo ya que los residentes emplean la orientación técnica que han recibido para supervisar el lugar, compartiendo con los poderes públicos la responsabilidad sobre el éxito del seguimiento realizado.

A lo largo de todo el año se desarrollan proyectos para fomentar la organización de las comunidades y se llevan a cabo trabajos educativos a través de los NUDEC y de los CREAR, que cuentan con un espacio físico donde un geólogo y un ingeniero realizan el seguimiento del área de trabajo. Antes de la estación de las lluvias se intensifican los trabajos de movilización social mediante folletos educativos que explican el funcionamiento del programa y las medidas necesarias para evitar las situaciones de riesgo. En esta actividad participan varios agentes sociales. También existen boletines públicos en los que se informa a los habitantes sobre la situación de las áreas de riesgo y de los posibles realojos.

Durante el periodo de las lluvias (de octubre a marzo) hay personal de servicio durante los fines de semana y los días de vacaciones que realiza el control de los índices pluviométricos, declara el estado de alerta cuando el volumen de precipitación acumulada alcanza los 50 mm en dos días o los 70 mm en tres días y actualiza los pronósticos.

La metodología de actuación incluye la promoción, formación y cualificación del personal de los NUDEC sobre las claves del riesgo geológico, sensibilizándoles sobre la actuación antrópica.

Las medidas de emergencia incluyen la colocación de lonas en las laderas de las montañas y el aislamiento de las habitaciones en caso de riesgo medio o alto; la realización de trabajos paliativos o de emergencia y el realojo temporal de las familias hasta que sea posible su retorno con garantías de seguridad, así como la realización de nuevos trabajos.

En aquellos casos en los que no es posible dar una solución definitiva al problema se realoja a las familias. Esta acción siempre viene acompañada de la demolición de las casas en situación de riesgo y de la apropiación del área por los poderes públicos.

El realojo definitivo puede realizarse de distintas maneras:

Resultados obtenidos

A lo largo de sus últimos diez años de existencia, el PEAR ha obtenido grandes resultados y ha intensificado y mejorado su forma de actuación. En relación con la participación social, el PEAR ha creado una red social de protección mediante la difusión y sensibilización sobre los riesgos geológicos y mediante el establecimiento de convenios de colaboración con la comunidad local y con otros agentes sociales como empresas, entidades y centros educativos. También ha promovido la formación y puesta en funcionamiento de 45 unidades de defensa civil que están llevando a cabo actuaciones y compartiendo responsabilidades con los poderes públicos. La metodología del trabajo se ha ido perfeccionando con la ampliación del equipo cualificado cuya composición multidisciplinar se garantiza mediante la participación de ingenieros, geólogos y asistentes sociales en todas las áreas demandadas por la población.

Durante estos diez años se han realizado trabajos que han eliminado los problemas de los riesgos y han evitado traslados. Su efecto se puede observar en la disminución del número de familias que habitan en áreas de alto o muy alto riesgo, tal y como confirman los diagnósticos realizados en los años 1994 y 2004.

Las familias, que fueron cobijadas en un principio en tiendas de campaña, disponen actualmente de un subsidio a la vivienda, existiendo también la alternativa de habitaciones individuales con baño en albergues municipales que cuentan con zonas comunes de trabajo. El Ayuntamiento siempre ha garantizado su posterior realojo definitivo a las familias a las que ha facilitado cobijo.

A lo largo de este tiempo varias organizaciones de la ciudad se han comprometido en una atención más rápida de las reclamaciones y en garantizar la eficacia de la asistencia durante el periodo de lluvias, cuando los participantes asistían a reuniones semanales. Resultado de este trabajo intersectorial son la limpieza de los escombros, basuras y malas hierbas de los cauces de los riachuelos y el mantenimiento de la red de saneamiento y de recogida de residuos sólidos en los pueblos, barrios degradados y lugares de difícil acceso.

En el año 2003 se puso en funcionamiento la Oficina Central de Asistencia para asesorar a los habitantes de las áreas de riesgo y dar respuesta a sus reclamaciones. Esta oficina se encarga también de la difusión de las políticas públicas, así como de informar a través de los medios de comunicación a todos los habitantes de Belo Horizonte, incluidos aquellos que no tienen una relación directa con las áreas de riesgo.

Sostenibilidad

Desde el año 1998, el Ayuntamiento de Belo Horizonte, siguiendo programas basados en metodologías de intervención estructural, ha establecido la obligación de realizar un estudio global integral de las áreas de riesgo de la ciudad con el fin de que la comunidad pueda solicitar intervenciones mediante los presupuestos participativos. Este estudio, denominado Programa de Planificación Global Específica, analiza aspectos de la urbanización, el riesgo geológico, la regularización agraria, etc, posibilitando la propuesta de intervenciones articuladas.

La creación de un clima de corresponsabilidad entre los poderes públicos y la comunidad, considerada esta última bien individualmente o bien organizada en grupos o asociaciones, ha reforzado la visión de que la mejor intervención posible es aquella que ha sido construida en un ambiente de legitimidad basado en el respeto mutuo, la transparencia de la información y el reconocimiento del valor sociocultural de determinada población. De esta manera, URBEL, mediante la Junta para el Mantenimiento y la Prevención de Riesgos, emplea la metodología de gestión compartida como elemento que hace posible la apropiación de la ciudad por parte de la población que la habita.

El Ayuntamiento ha apostado por la participación popular en todas las fases del proceso, desde la planificación hasta la ejecución y la evaluación de varias políticas públicas y, en particular, en la política municipal de vivienda. En esta línea, vale la pena resaltar la necesidad de presentar a la sociedad en pleno el PEAR: su proceso histórico y sus actuaciones y avances. Esta estrategia intenta hacer explícitos los principios básicos del PEAR: la conciencia de los riesgos geológicos y la responsabilidad de cada cabeza de familia sobre sus acciones, ya que el programa ofrece a la comunidad canales directos e indirectos de comunicación.

Con la estrategia de difusión del trabajo por los centros educativos, las asociaciones, las empresas y otros organismos del Ayuntamiento, se desarrolló la conciencia de corresponsabilidad en el problema de los riesgos geológicos. De esta forma, algunas acciones se fueron articulando entre sí, favoreciendo la sostenibilidad de las intervenciones.

Lecciones aprendidas

A continuación mencionamos algunas de las lecciones aprendidas en el proceso de realización de algunas acciones encaminadas al cumplimiento de los objetivos del programa:

Transferibilidad

El PEAR se generó a partir de los conocimientos existentes sobre los problemas geotécnicos de la ciudad y de experiencias previas en otras ciudades del estado de Sao Paulo aportadas por el Instituto de Pesquisas Tecnológicas (IPT) [Instituto de Investigaciones Tecnológicas]. Con la puesta en práctica del programa se han incorporado a la metodología algunas adaptaciones y mejoras que se están poniendo en común en varios encuentros de ámbito nacional.

A partir de las experiencias iniciales de Belo Horizonte y Sao Paulo, otras ciudades del país (como Recife y Salvador, por ejemplo) han puesto en marcha programas similares, adaptados a su especificidad. Más aún, el Ministerio de Urbanismo está redactando un Plan Nacional de Intervención en los Barrios Degradados a partir del modelo del PEAR, ya que Belo Horizonte es una de las pocas ciudades que está trabajando con continuidad en un programa de asistencia a las familias que viven en áreas de riesgo. La Compañía de Investigaciones sobre Recursos Minerales, el Servicio Geológico Brasileño, está negociando con URBEL un acuerdo para establecer las directrices de la puesta en marcha de programas para áreas de riesgo en otras ciudades.

Tomando en consideración la experiencia adquirida, la metodología basada en la toma de conciencia de los riesgos puede utilizarse en otras ciudades ya que será posible realizar un seguimiento de los problemas geológicos y geotécnicos. Otra experiencia positiva del PEAR es la garantía que ofrece a las familias de su realojo definitivo. Para hacer posible su implantación en otras ciudades, debe ir asociado con la creación de políticas de vivienda.

Referencias

URBEL  (1996)   Programa Estrutural em Áreas de Risco. Em defesa da vida. Habitação, Resgate da Cidadania   Publicação da URBEL e da Prefeitura Municipal De Belo Horizonte. Dezembro. Pg. 33. 

Caixeta, Tarcísio  (2000)   «O desafio de melhorar as condições de moradia da população de vilas e favelas»,   Planejar BH, Publicação da Secretaria Municipal de Planejamento de Belo Horizonte. Ano 2 no. 7 - Abril. pg. 5-7 

Pereira, Claudius Vinicius Leite; Batista, Patrícia de Castro; Morais, Maria Terezinha  (2000)   «Manutenção em Vilas e Favelas»,   Planejar BH, Publicação da Secretaria Municipal de Planejamento de Belo Horizonte. Ano 3 no. 9 - Novembro. pg. 44-47 

Caldeira, Silvana; Afonso, Andrea; Silva, Maria Aparecida; Lauar, Renata; Zadorosny, Luana; Viana, Cláudia de Sanctis  (2001)   Controle Ambiental em Conjuntos Habitacionais de Interesse Social. Anais do Seminário de Avaliação de Projetos   Instituto de Pesquisas Tecnológicas IPT- Habitação e Meio Ambiente. Assentamentos Urbanos Precários - Coleção Habitare. Setembro 2001. Pg 163-174. 

Machado, Patrícia de Sá; Moura, Ana Clara Mourão  (2002)   Projeto Piloto de Sistema de Informações Geográficas da Vila São Francisco das Chagas- Belo Horizonte   Informática Pública. Publicação da Empresa de Informática e Informação Pública do Município de belo Horizonte - Prodabel, Junho. Pg 27-53 

Fundação Assis Chateaubriand  (2003)   Habitação. Desafios de Responsabilidade Social   Informe Especial BH Cidade Viva. Dezembro 2003. Pg 28-29 

Nogueira, Júnia Naves; Bedê, Mônica Cadaval  (2003)   Áreas de Risco: uma das dimensões do problema habitacional   Pensar BH. Política Social. Publicação da Secretaria Municipal de Coordenação de Política Social- Setembro. Pg. 25-29 

Viana, Cláudia Maria de Sanctis  (2003)   Programa Estrutural em Áreas de Risco da Prefeitura de Belo Horizonte   Anais do XII Simpósio de Geologia de Minas Gerais. Novembro 2003. Pg 41 

Edición del 30-07-2004
Revisión: Anna Moll Dexeus
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Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid Universidad Politécnica de Madrid
Grupo de Investigación en Arquitectura, Urbanismo y Sostenibilidad
Departamento de Estructuras y Física de la EdificaciónDepartamento de Urbanística y Ordenación del Territorio