País/Estado — Brasil
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — alta meseta
Ámbito de la actuación — ciudad
Agentes — gobierno central; gobierno local; paraestatal; sector privado; organización no gubernamental (ONG); organización de base comunitaria (OBC); agencia internacional; fundación; asociación de profesionales; institución académica o de investigación

Categorías — Erradicación de la pobreza: generación de ingresos; creación de puestos de trabajo; formación profesional; acceso a créditos. Desarrollo económico: creación de empresas (sectores formal e informal); fomento de la inversión; formación de capital; capacidad empresarial; formación; oportunidades para la cooperación; microcréditos. Servicios sociales: educación; ocio; salud y bienestar; seguridad ciudadana; reducción y prevención del delito.

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Resumen

La dimensión de la desigualdad económica y la exclusión social refleja el tamaño de la metrópolis que es Sao Paulo. La municipalidad de Sao Paulo cuenta con con más de 10 millones de habitantes, y la población de la región oriental por sí sola es mayor que la población de todo Uruguay. La degeneración de su espacio urbano muestra con fuerza cómo ha afectado a la ciudad el estancamiento de la economía brasileña, dado que Sao Paulo es el mayor centro de generación de riqueza de todo el país. A ese estancamiento reciente se une la tradicional tendencia de la economía brasileña a generar crecimiento económico muy concentrado.

En el año 2000 superar esta situación parecía imposible, especialmente teniendo en cuenta la herencia que recibió la administración local actual. Cuando llegó al gobierno, el primero de enero de 2001, se encontró con una gran deuda pública y una maquinaria estatal totalmente dilapidada.

De todos modos se inició una trabajo que abría nuevos horizontes. El nuevo gobierno consiguió recursos materiales, humanos y financieros, y puso en marcha una estrategia de inclusión social que incluía una serie de principios básicos para guíar la intervención gubernamental.

Se planteó una política global contra la pobreza, que sería ejecutada descentralizadamente desde las áreas con mayores índices de exclusión social, y que además incluía la participación de la sociedad civil y los esfuerzos integrados de las distintas esferas de la administración pública.

Con esa política fue posible combinar el traspaso de recursos con proyectos de mejora de la capacidad de autogobierno. Los objetivos generales de todo el proceso eran la dignidad y el acceso a la ciudadanía de los afectados. El desarrollo, visto desde el potencial liberador de energías creativas, parecía factible y posible, incluso en situaciones de creciente vulnerabilidad social.

Se estructuró una estrategia que daba prioridad al traspaso directo de recursos y derechos a los desfavorecidos de las zonas más necesitadas de la ciudad. En realidad lo que se hizo fue activar una serie de políticas para beneficiar a segmentos de la sociedad que habían estado olvidados por las acciones gubernamentales hasta entonces. Entre esa activación de políticas se incluían algunas tales como formación ocupacional, participación en actividades comunales, acceso a microcréditos, fundación de cooperativas y empresas populares, creación de foros de desarrollo local y un servicio de oferta y demanda de puestos de trabajo.

Esas iniciativas alcanzaron, en un periodo de tres años desde su puesta en marcha, a trescientas mil familias, lo que supone un 12% de la población de toda la municipalidad. Esas iniciativas también suponían la creación de un espacio de resistencia y creatividad, y la elaboración de estrategias para reafirmar y recomponer la auto-estima de la parte más vulnerable de la población de Sao Paulo.

Fechas Clave

• diez de abril de 2001 — Sao Paulo Confia (Central de Crédito "Sao Paulo Confía")-Ley 13.118
• 5 de julio de 2001 — Creación de la Secretaría de Desarrollo, Trabajo y Solidaridad (SDTS)-Ley 13.164.
• 13 de julio de 2001 — Concesión de la primera subvención de Renta Mínima.
• 13 de julio de 2001 — Concesión de la primera subvención de Bolsa de Trabajo.
• 13 de julio de 2001 — Concesión de la primera subvención de Comenzar de Nuevo.
• 15 de agosto de 2001 — Oportunidade Solidária (Oportunidad solidaria)-Regla Administrativa No. 003/2001-SDTS-G.
• 17 de septiembre de 2001 — Programa de Açao coletiva de trabalho-Operaçao Trabalho (Programa de Acción Colectiva de Trabajo-Operación Trabajo)-Ley 13.178.
• 15 de octubre de 2001 — Concesión del primer préstamo de micro-crédito.
• 12 de noviembre de 2001 — Concesión de la primera subvención de Operación Trabajo.
• 19 de noviembre de 2001 — Primera Mega-Registro.
• 2 de enero de 2002 — Creación de Programas Sociales. Renda Mínima (Renta Mínima). Decreto de Nueva Inclusión-Ley 13.265.
• 21 de febrero de 2003 — Começar de Novo (Comenzar de nuevo). Decreto de Nueva Inclusión-Ley 42.896.
• 21 de febrero de 2003 — Bolsa de Trabalho (Bolsa de Trabajo). Decreto de Nueva Inclusión-Ley 42.897.
• 27 de marzo de 2002 — Programa de Capacitaçao Ocupacional (Programa de Formación Ocupacional)-Regla Administrativa No. 003/2001-SDTS-G.
• 25 de mayo de 2002 — Programa de Reestruturaçao Produtiva e de Relaçoes do Trabalho -Desenvolvimento Local (Programa de Reestructuración Productiva y de Relaciones de Trabajo-Desarrollo Local)-Regla Administrativa No. 003/2001-SDTS-G.
• 10 de abril de 2003 — Sao Paulo Inclui (Sao Paulo Incluye)-Regla Administrativa No. 003/2001-SDTS-G.
• 25 de octubre de 2003 — Concesión del préstamo de micro-crédito número 10.000.

Descripción

Situación previa a la iniciativa

Aparte de los desempleados, alrededor del 40% de los empleados estaban en una situación laboral precaria. Sao Paulo, que ofrecía 4 de cada 20 puestos de trabajo en la industria manufacturera brasileña en 1970, solamente ofrecía en ese momento 2 de cada 20 puestos. El número de puestos de trabajo industriales se había reducido al 50% en los noventa.

Como consecuencia de esos fenómenos, la proporción de cabezas de familia que estaban bajo condiciones de pobreza había crecido un 20% entre 1991 y 2000. Esa alarmante situación social no se distribuía por igual por toda la municipalidad. Alrededor del 70% de la población desempleada se encontraba en áreas periféricas, donde las actividades económicas eran más escasas y había un gran déficit de equipamiento público.

Establecimiento de prioridades

Una vez procesados los datos de violencia, desempleo y nivel de ingresos, se procedió a la selección de los 13 distritos que serían atendidos en el primer año, después los 50 que les seguirían en el segundo año y así sucesivamente.

Durante los dos primeros años de este equipo de gobierno (2001 y 2002) se asistió a 287.000 familias con programas sociales, lo cual hace una cifra un 13% superior al objetivo fijado para ese periodo. En ese mismo periodo se desarrollaron y pusieron en marcha otros programas de autogoberino y desarrollo local para complementar a los de traspaso de ingresos.

Formulación de objetivos y estrategias

El traspaso de ingresos acabó siendo visto como un derecho, teniendo en cuenta que se estableció un nivel mínimo de ingresos por debajo del cual todo el mundo tenía acceso a sus beneficios. Aparte de los beneficios económicos que aportaba, la subvención funcionaba en realidad como un medio para conseguir los objetivos finales, que eran la emancipación y la recuperación de los vínculos sociales y la autoestima del individuo. En otras palabras, el objetivo fundamental de todo el programa es la ampliación de la ciudadanía, entendida ésta como la universalización del acceso a los servicios municipales de salud, asistencia social y educación. La estrategia de inclusión social consiste en nueve programas sociales, que se vienen desarrollando desde 2001. Las acciones que conllevan están basadas en tres bloques programáticos, cada uno de ellos integrados y articulados con los otros dos. Los tres bloques comparten unos criterios universales acerca de cómo asistir a la población por debajo del umbral de la pobreza.

Esos tres bloques son:

• Programas de Redistribución-
  Un paquete de mecanismos de traspaso directo de ingresos: Bolsa de Trabajo, Renta Mínima, Empezar de Nuevo y Operación Trabajo
• Programas de Autogobierno-
  Una serie de iniciativas dedicadas a crear condiciones de autonomía para los desfavorecidos y los desempleados: Formación Ocupacional, Oportunidad solidaridaria y la Central de Creditos "Sao Paulo Confía"
• Programas de Apoyo al desarrollo local-
  Aquellos programas comprometidos con la promoción del desarrollo local: Sao Paulo Incluye y Desarrollo local

Movilización de recursos

Cuando la administración actual comenzó su labor, la ciudad no tenía ningún departamento responsable del desarrollo de políticas para el desempleo y los ingresos. No era, por tanto, sólo una cuestión de movilizar nuevos recursos y de crear una nueva estructura, sino que se trataba de mejorar sustancialmente la capacidad de gestionar la maquinaria pública. Esa mejora se consiguió gracias a una reforma financiera y fiscal, así como a un aumento en la transparencia de las cuentas públicas. Durante los 4 años de trabajo de esta administración se han destinado 720 millones de reales brasileños (257 millones de doláres EEUU al cambio de Enero de 2004) --sin contar con los recursos aportados por los socios internacionales-- a la Estrategia de Inclusión Social de Sao Paulo. De hecho, el 96,2% de esa cantidad ha sido destinado directamente a los beneficiaros de subvenciones.

Se consiguieron acuerdos de apoyo técnico internacional con la ONU, a través de la FAO y la UNESCO y con el IDB, así como acuerdos de cooperación nacional con el gobierno federal, a través de Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT, Fondo de Apoyo al trabajador). Esos acuerdos de cooperación aportaron alrededor de 45,2 millones de Reales Brasileños (16 millones de dólares EEUU al cambio). Una vez se incluyeron esos gastos, junto con los recursos movilizados en la universalización del acceso a la salud, la educación, la vivienda, la cultura y los suministros, el gasto social de la municipalidad alcanzó el 50% del presupuesto municipal sin contar la cantidad destinada al pago de la deuda pública.

Proceso

Para conseguir esos objetivos, era fundamental la creación de una secretaría para el Desarrollo, el Trabajo y la Solidaridad. Una secretaría encargada de los proyectos, ágil, dedicada a la articulación de colaboraciones entre el gobierno municipal, organismos internacionales y organizaciones no gubernamentales para poder llevar a cabo la estrategia elegida. Con ello se creó un inmenso capital social, y los gastos fueron reducidos al máximo.

EL resultado obtenido sólo fue posible a través de la dedicación de todas las secretarías y compañías municipales, en labores de registro de los beneficiarios, de organización y formulación de cursos y de colaboración con todas las entidades de la sociedad civil. Es, por tanto, una característica principal de la estrategía de inclusión social su estructura matricial, que aúna los esfuerzos que realizan todas y cada una de las esferas municipales, optimizando los recursos y las potencialidades.

Se consiguió una labor fundamental con la construcción de la Base de Datos de Ciudadanos (Banco do Dados do Cidadao), un sistema de gestión integral de los datos de los beneficiarios de los programas sociales. Esa base de datos permitió la articulación y el seguimiento de los diferentes programas de inclusión social. El BDC se reveló no sólo como una eficiente herramienta de apoyo, sino también como una herramienta que ofrece una buena cantidad de información compleja que permite conocer las diversas demandas de los diferentes perfiles de beneficiarios y también las consecuencias efectivas de las acciones llevadas a cabo.

Se activaron varios niveles de integración: integración entre los distintos programas, integración entre los distintos departamentos municipales, y entre ellos y las entidades colaboradoras. Esta integración se produjo igualmente entre departamentos municipales, entidades colaboradoras y organizaciones de la sociedad civil, y operando de forma descentralizada, es decir, por cada región de la ciudad (distritos) donde se llevaron a cabo los distintos programas.

Resultados obtenidos

Los resultados obtenidos pueden ser clasificados en los siguientes bloques:

1. Éxito de la política de choque distributiva destinada a las regiones periféricas, alcanzando a los segmentos de población excluída y asistiendo a 320.000 familias en 3 años.
2. La concentración de programas en los distritos con los niveles más altos de exclusión social y el establecimiento de un umbral de la pobreza ha permitido tratar específicamente en los programas sociales a los sectores socialmente vulnerables con menores oportunidades en el mercado laboral: el 53% de los beneficiarios son negros (índice muy superior comparado con el 30% que representa en el total de la población) y el 80% mujeres.
3. Reducción del nivel de homicidios, de absentismo escolar y de mortalidad infantil y aumento de ingresos de impuestos en los distritos donde se completaron los programas sociales, gracias al aumento estratégico del porcentaje de gasto público dedicado a la educación y la salud.
4. Reducción de los costes, controlando el despilfarro de recursos gracias al carácter específico de la gestión de cada programa, teniendo en cuenta que se hizo un estudio especial para cada proyecto
5. Cualificación de 94.093 beneficiarios de programas sociales de la municipalidad, con un contenido lectivo medio de 250 horas de clase, un número mucho mayor a la duración media de los cursos en el resto del país.
6. Inclusión de 14.199 beneficiarios de Programas Sociales en empresas de solidaridad autogestionada, incluídos en la formación de 14 cooperativas, 4 empresas propiedad de los trabajadores, 3 micro-empresas, 1 empresa de control y 7 negocios.
7. Concesión de 14.391 créditos de la Central de Créditos "Sao Paulo Confía" para los beneficiarios, que estaban hasta ese momento totalmente excluídos del acceso a créditos.
8. Articulación de foros de desarrollo local: 13 sectoriales, 10 de distrito y 1 metropolitano, dedicados a la amplificación de actividades productivas locales, aunando la representación de los empleados, los sindicatos y la sociedad civil.
9. Formación de una red de cualificación ocupacional, que cuenta con 54 instituciones colaboradoras, además de 15 entidades especializadas en la incubación de negocios populares.
10. Articulación de grupos de trabajo inter sectoriales; uno para el desarrollo económico de las Zonas Sur y Este de la metrópolis, otro para el Área de Políticas Sociales, otro para el Área Jurídica y otro para el desarrollo de programas de redistribución
11. Construcción de una base de datos y extensión del uso de medios informáticos (en la BDC) permitiendo un tratamiento flexible, ágil y eficiente y a la vez impersonal, legal y transparente para los miles de ciudadanos que están involucrados en los programas coordinados por la municipalidad.
12. Construcción de una amplia red de asistencia para aquellos ciudadanos registrados en la BDC.
13. Creación de mecanismos de intercambio permanente de usuarios, información, y apoyo técnico-operativo entre los programas coordinados por SDTS; que son:
    • Centros Educativos unificados (CEUs), coordinados por la Secretaría Municipal de Educación, llevados a cabo en 2003 y a comienzos de 2004, ubicados en áreas periféricas de la ciudad y que cuentan con excelentes equipamientos (piscinas, bibliotecas, teatros, salas de cine, locutorios), lo cual los convierte en una experiencia insólita en todo el mundo en lo referente a sistemas de educación integral de población desfavorecida y
    • Oficina Boracéa - Reconstruindo Vidas (Reconstruyendo Vidas), un programa piloto de la Secretaría Municipal de Asistencia Social, desarrollado en 2003 y dedicado a la asistencia de personas sin hogar y a la población bajo condiciones de extrema pobreza. Es un programa que incorpora una nueva filosofía en el tratamiento de la exclusión social, reconstruyendo los lazos y las condiciones sociales para la reinserción social de esa población.
    Ambos programas se han convertido en programas de referencia contra la pobreza urbana, y están integrados orgánicamente en la estrategia de inclusión social de Sao Paulo.
14. Construcción de metodologías y procedimientos para hacer un seguimiento correcto del impacto que tienen los programas sociales en el tejido económico, social y político de Sao Paulo
15. Producción y disponibilidad absoluta de información e indicadores técnicos

Sostenibilidad

La concreción de colaboraciones y acuerdos con instituciones internacionales, la amplia divulgación de la información y la existencia de planes de seguimiento participados por el gobierno y la sociedad civil, aseguran que los programas sociales sean vistos como políticas públicas, y que puedan ser evaluadas de acuerdo con criterios técnicos de eficacia, eficiencia y efectividad, pero también en relación con sus objetivos, especialmente, el fomento de la condición de ciudadanía.

Lecciones aprendidas

• La acción articulada entre los programas, los proyectos y las secretarías y entre las instituciones privadas y públicas permite establecer objetivos factibles para asistir a las poblaciones que lo necesitan y facilita el uso de todas las potencialidades de cada institución
• La reducción de los costes y la re-orientación de los recursos a acciones "a pie de calle" aumenta la transparencia de la administración pública
• La construcción de un sistema de datos ágil e integrado propicia el seguimiento y la evaluación de la eficacia y la eficiencia de las acciones desarrolladas
• La monitorización constante y la evaluación son herramientas clave para la puesta en marcha de políticas públicas, y además permite reorientaciones y correcciones ágiles
• La participación de la sociedad civil y la creación de una capital social (una red de instituciones de formación y cualificación) asegura la sostenibilidad de los programas a largo plazo
• La ejecución descentralizada de los programas, además de permitir una mayor transparencia y eficiencia en los gastos, permite valorar las demandas específicias y territoriales como valores de la comunidad que son fundamentales para todo el proceso

Transferibilidad

Un buen ejemplo de las grandes posibilidades de reutilización en otros lugares de las metodologías y las políticas de la municipalidad de Sao Paulo es el documento que ésta presentó para convertirse en la coordinadora en el segundo semestre de 2002 de la Red Temática número 10 (cuya temática es la lucha contra la pobreza urbana) del programa URB-AL de la Unión Europea.

Ese potencial también se expresa a través de foros como :

• El Fórum das Entidades Parceiras do Programa Oportunidades Solidária (Foro de Entidades Colaboradoras con el Programa de Oportunidades Solidarias), que se ha estado reuniendo regularmente con el objetivo de consolidar la construcción de una nueva metodología para elaborar y gestionar políticas públicas en el área de la solidaridad económica.
• El Foro metropolitano de desarrollo regional de Sao Paulo, que busca la complementareidad y la integración de experiencias entre las diversas políticas públicas de las 39 municipalidades que componen la Región Metropolitana de Sao Paulo
• El Foro +300, que integra a las ciudades brasileñas con más de 300.000 habitantes y todas las capitales de estado y que se reúne sistemáticamente para encontrar soluciones comunes a nivel federal para temas concernientes a la lucha contra la pobreza y la exclusión social

Estos cuatro ejemplos revelan el potencial multiplicador de la experiencia paulista en el contexto del compromiso mundial (y que el gobierno de Sao Paulo asume explícitamente) con los objetivos de desarrollo del milenio y con el combate contra la pobreza urbana.

Usando estos espacios plurales y democráticos, es posible socializar experiencias y mejorar las propias políticas utilizando el conocimiento que existe en otros puntos de Brasil, de Latinoamérica y Europa.

Aparte de ese intercambio, el registro detallado de la experiencia, así como la monitorización y la evaluación constante de la estategia desarrollada por el gobierno municipal de Sao Paulo hacen posible que su actuación y su experiencia sean utilizadas correctamente en otras ciudades que quieran luchar contra la exclusión social.

El libre acceso a los indicadores de los programas de monitorización y evaluación (a través de la página web www.trabalhosp.prefeitura.sp.gov.br) propicia subsidios para que los gestores de políticas públicas piensen en reproducir esta estrategia en sus propias ciudades.

Perfil Financiero

Porcentaje de participación por parte la municipalidad y los socios:

Año	Prefeitura de São Paulo	Gobierno Federal-FAT	Banco Interamericano de Desarrollo	Total
2001*	100%	-	-	100%
2002*	100%	-	-	100%
2003*	99,63%	0,37%	-	100%
2004**	97,09%	0,34%	2,57%	100%
total	98,97%	0,22%	0,81%	100%

*Ejectado **Previsto

Anexo I: Informe resumido de la central de crédito popular solidario Sao Paulo Confia. Valor en Reales Brasileños a la fecha de concesión