País/Estado — País
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — ribera (cuenca hidrográfica)
Ámbito de la actuación — nacional
Agentes — gobierno central; organización no gubernamental (ONG).

Categorías — Erradicación de la pobreza: creación de puestos de trabajo; formación profesional. Vivienda: propiedad del suelo y seguridad; acceso a la financiación de la vivienda. Situaciones de emergencia y desastres naturales: reducción de la vulnerabilidad (ordenanzas de la edificación y normativa de la ingeniería); rehabilitación y reconstrucción.

Contacto Principal

Balcarce, 236. 1º.
1064 Ciudad de Buenos Aires
República Argentina
Tlf./Fax: 0054 11 43428650 / 7931 / 7936 / 7995

Organización Nominadora

Dirección Nacional de Programas Habitacionales
Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda
Gobierno de la Nación Argentina
Sarmiento 151, 5º. Piso, of. 520
1000 Ciudad de Buenos Aires
República Argentina
Tlf./Fax: 0054 11 43479753 / 9743 / 9721

Socio

Socio

Balcarce, 236, 1º.
1064 Ciudad de Buenos Aires.

Socio

Rivadavia, 1275.
Reconquista
Provincia de Santa Fe.

Socio

San Jerónimo, 2830
Santa Fe

Socio

Reconquista, 630. 4º
Ciudad de Buenos Aires

Resumen

La inundación dejó secuelas desoladoras: 101.200 evacuados, a los que se sumaron un 25% más de personas autoevacuadas, sin hogar, sin trabajo, sin comida; 8.700.000 hectáreas afectadas en su productividad, calculándose las pérdidas en EUA$ 1.200 millones.

El Programa de Reconstrucción Habitacional se dirigió a la población con necesidades básicas insatisfechas (NBI)[1] proponiéndose lograr un sistema de ejecución del programa que articulara las acciones con los gobiernos provinciales, locales, y las organizaciones de la sociedad civil, con el fin de incorporar a los actores sociales involucrados y la complementación de recursos. Como resultado, se obtuvo una red social de articulación de actores, que permitió la concurrencia de recursos financieros, humanos, sociales y otros.

La convergencia de los objetivos de la campaña y las modalidades de acción de la Subsecretaría de Vivienda permitió el desarrollo de un programa conjunto que resultó en la mejora de la calidad habitacional, el respeto de la condición de arraigo conservando las fuentes de ingresos familiares. Los 91 proyectos (terminados y en ejecución) beneficiaron a 1.291 Familias (7.139 beneficiarios directos) damnificadas por el fenómeno, ubicadas en el quintil de ingresos más bajos de la población.

Localización	Viviendas	Rehabilitaciones	%
Urbana	244	354	46
Suburbana	139	270	32
Rural[2]	86	198	22
Totales	469	822	100

En la zona rural: familias que obtienen sus ingresos como pequeños productores, peones rurales y hacheros. En zona urbana y suburbana: trabajadores temporarios, peones de la construcción y desempleados, asalariados y peones rurales. En la zona costera e isleña: pescadores, nutrieros, changarines.

Fechas Clave

• mayo de 1998 — Creación del Programa Nacional de Recuperación de Zonas Inundadas y Otras en Emergencia Climática para enfrentar las inundaciones producidas desde abril.
• junio de 1998 — Se conforma la Campaña Reconstruir con Esperanza. Se realiza el relevamiento de la demanda habitacional.
• diciembre de 1998 — Firma de convenios para la ejecución de 1291 soluciones habitaciones. Presentación de 91 proyectos. Conformación y capacitación de equipos técnicos.
• agosto de 1999 — Comienzo de ejecución de 1ª etapa:

  Etapas de obra	Inicio de obra	Número de proyecto	Viviendas	Rehabilitaciones
  1ª	agosto1999	25	112	223
  2ª	sept. 1999	21	95	300
  3ª	marzo 2000	21	156	86
  4ª	mayo 2000	24	106	213
  total		91	469	822

• marzo del 2000 — Se inauguran las primeras rehabilitaciones en Villa Escolar, Pcia. de Formosa.

Descripción

Situación previa a la iniciativa

En 1998, la región noroeste del país sufrió graves inundaciones y anegamientos causados por el fenómeno del Niño. La creciente forzó la evacuación de 125.000 personas con destrucción parcial o total de sus viviendas precarias. 8.700.000 hectáreas fueron afectadas en su productividad, malogrando la principal fuente de ingreso de la población.

Establecimiento de prioridades

El gobierno nacional formuló un programa para la recuperación de zonas inundadas con un componente de reconstrucción habitacional. Un grupo de organizaciones no gubernamentales[3] encararon conjuntamente proyectos de autoabastecimiento, (huertas y cría de animales), y de reconstrucción habitacional. Las prioridades fueron:

• Atención integral de las familias más pobres y numerosas damnificadas por las inundaciones, para que desde sus propios valores y mediante su propio esfuerzo, restauren sus viviendas.
• Atención de localizaciones dispersas, que generalmente no están cubiertas por otros programas habitacionales.
• Priorizar las rehabilitaciones de viviendas recuperables frente a la construcción de viviendas nuevas ampliando la cantidad de familias atendidas.

Formulación de objetivos y estrategias

Fueron establecidos conjuntamente por ambos actores, luego de determinar en el campo las necesidades básicas a satisfacer

Objetivos

• Reconstrucción habitacional de hogares sin capacidad autónoma para hacerlo.
• Concurrencia de recursos.
• Articulación local, provincial y nacional.
• Solidaridad y transparencia a través de ayuda solidaria
• Movilización de mercados locales de materiales.
• Concretar proyectos sustentables y replicables.

Estrategias

• Gestión descentralizada, acercando las necesidades de la población afectada a las decisiones y a los recursos.
• Respetar las formas de vida de los beneficiarios, fortaleciendo liderazgos e instituciones representativas.
• Colaboración entre la sociedad civil y organismos públicos.
• Potenciar los recursos existentes.
• Participación de la población en las diferentes etapas.
• Instrumentar mecanismos de regularización de la tierra.
• Propender el arraigo.

Movilización de recursos

Recursos Financieros

El gobierno nacional otorgó subsidios no reintegrables para el pago de materiales y de la asistencia técnica. Los costos de la asistencia social fueron afrontados por Cáritas Argentina.

Recursos Técnicos

Se constituyeron trece Unidades Subejecutoras Locales coordinados por Cáritas e integradas por personal capacitado en lo social, administrativo y constructivo provenientes de distintas ONGs: Cáritas, Canoa, Instituto de Cultura Popular (INCUPO), Obra Social de Personal Rural y Estibadores de la República Argentina (OSPRERA), Equipo Nacional de Pastoral Aborigen (ENDEPA), Sociedad de Arquitectos del Chaco, y otras. Estas unidades fueron responsables de la selección de los beneficiarios; la elaboración y ejecución de los proyectos; la capacitación, organización y administración de obra. También colaboraron organismos gubernamentales de: municipios, Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), universidades (Centro Experimental de Construcción de la Universidad de Buenos Aires). En la capacitación de equipos técnicos participaron Asociación de Vivienda Económica - Centro Experimental de Vivienda Económica (AVE-CEVE), Servicio Habitacional de Acción Social (SEHAS); y en la evaluación externa el Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR). La complementariedad de estas organizaciones permitió abarcar la gran dispersión territorial de los proyectos.

Recursos Humanos

La mano de obra fue aportada por los beneficiarios por autoconstrucción y ayuda mutua, complementada con mano de obra capacitada financiada por el Programa Nacional Trabajar[4]. Los capataces de obra actuaron como capacitadores, cumpliendo un rol muy importante en la obra.

Otros recursos

• Tierras donadas por: particulares, iglesia católica, gobiernos provinciales y locales.
• Vehículos, maquinarias y herramientas, aportados por gobiernos provinciales y locales, (también técnicos y mano de obra especializada).
• Ayuda alimentaria por Cáritas.
• Materiales, aportados por particulares y beneficiarios.

Proceso

Problemas en la puesta en marcha del programa

• Regreso de la familias a sus hogares o a residencias temporarias en espera de la solución definitiva
• La alta dispersión de los hogares damnificados dificultó:
  • El relevamiento de la demanda habitacional, realizado por Cáritas y ONGs asociadas a través del trabajo social en campo.
  • La conformación de los equipos técnicos debido a la carencia de personal especializado localidades alejadas. Se crearon trece unidades ejecutoras locales cuyo personal fue capacitado en aspectos sociales, constructivos y administrativos a fin de dejar instalada capacidades locales.
• La transformación de las necesidades en proyectos financiables. Se realizaron dos talleres de diagnóstico, y uno de organización comunitaria, centrados en:
  • La organización comunitaria, la conformación de grupos de trabajo y la asistencia social permanente.
  • El establecimiento de estructuras de asesoramiento y capacitación para el proceso de construcción.
  • La organización de tareas y equipos de obra para la autoconstrucción y ayuda mutua, la detección y organización de capacidades en los grupos familiares y las formas de complementar las mismas.
  • La adecuación del programa a las modalidades y condiciones del Programa Trabajar que financió parcialmente la mano de obra. En algunos proyectos, se optó por beneficiar a los autoconstructores y sus capacitadores. En otros, se contrató personas capacitadas en el oficio, ampliando así el conjunto de beneficiarios en la población[5].

Problemas en la ejecución de los proyectos

• Vulnerabilidad a eventuales catástrofes: el programa nacional incluyó obras de infraestructura para mejorar las condiciones de inundabiidad y accesibilidad. La mayoría de las viviendas fueron alteadas priorizando el respeto por los asentamientos existentes. Algunas familias optaron por la relocalización de sus viviendas cuando no se pudo encontrar soluciones satisfactorias.
• Carencia de infraestructura: Se coordinaron obras con los gobiernos locales y en algunos casos con empresas de servicios privatizadas.
  • Agua potable: en zonas urbanas y suburbanas se previó la conexión a redes. Donde éstas no existen, la alimentación se realiza con bomba.
  • Desagües cloacales: a red, o a cámaras sépticas y pozos absorbentes. En áreas rurales con escasez de agua se realizaron letrinas secas.
  • Energía eléctrica: conexión a red, salvo en los proyectos rurales sin tendidos.
• Tierras: Regularización dominial en casos de:
  • Ocupaciones pacíficas en terrenos fiscales o autorizados por los propietarios.
  • boletos de compra venta no escriturados.

Resultados obtenidos

El enfoque social del Programa, desarrollado a partir del trabajo participativo, permitió concretar objetivos que superan la construcción de viviendas. Los logros se verifican en:

• Alto nivel de compromiso de la mayoría de los actores.
• Disposición de los grupos de trabajo para capacitarse y superar los problemas en obra.
• La apropiación de la vivienda por parte de los beneficiarios.
• La productividad, organización y calidad en las obras.
• El espíritu de labor de los técnicos, independientemente de su retribución económica.
• El deseo de los actores intervinientes de repetir este modelo de gestión.
• El fortalecimiento de las organizaciones sociales.
• El incremento de las capacidades locales instaladas.
• El incremento de la participación de la comunidad en la implementación de políticas sociales.

La gestión descentralizada contribuyó a estrechar y crear lazos entre los actores locales y acercar la toma de decisiones a los beneficiarios directos. Asimismo el estado nacional trascendió su rol financiador para asumir función de promotor y facilitador de propuestas emanadas de organizaciones sociales, asegurando la concreción de proyectos adecuados a la realidad cultural, geográfica y ambiental de cada comunidad. La complementación del sector público y tercer sector y la participación de los beneficiarios fueron efectivas en:

• Atención de la demanda en centros urbanos y en zonas rurales, es decir, en asentamientos humanos aglomerados y dispersos en distinto grado y naturaleza de pobreza.
• Diversidad de modalidades de ejecución, respondiendo a las capacidades locales y su potencialidad.
• Diversidad de: soluciones habitacionales, localización y relocalización de proyectos, mecanismos para la regularización dominial, respuestas tecnológicas apropiadas.
• Aporte adicional de otros recursos y la buena administración de los mismos durante la obra posibilitaron la ampliación de los proyectos iniciales y de los beneficiarios cubiertos por el Programa.

Resultados cuantitativos

Sostenibilidad

La sostenibilidad financiera no fue contemplada por tratarse de población de extrema pobreza ante la emergencia de una catástrofe natural. Los subsidios otorgados no eran reintegrables.

El modelo de gestión es la base de la sostenibilidad, dado que toda la comunidad se fortaleció desarrollando capacidades de acción y de gestión reflejadas en el mejoramiento de su hábitat. La modalidad de autoconstrucción, a su vez, asegura el futuro mantenimiento de las unidades habitacionales por parte de sus mismos habitantes-constructores. Las capacidades de organización desarrolladas servirán a las comunidades para enfrentar futuras adversidades climáticas, o encarar la gestión del mejoramiento de su hábitat.

El impacto social, cultural y ambiental de la experiencia sobre los participantes directos se ve reflejado en:

• La dignificación del hábitat inmediato.
• La concientización de las familias acerca de los efectos negativos de un hábitat degradado sobre la salud.
• La mejora de las condiciones de hacinamiento y de promiscuidad en familias numerosas.
• El aprendizaje en el uso y la apropiación de la nueva vivienda con locales secos[6] y diferenciados, la construcción de amoblamiento específico y adecuado.
• La mejora en la inclusión social y la sociabilidad en general (asistencia de los niños a la escuela, respeto y colaboración con los vecinos, etc.).
• Mayor igualdad de género, al asumir las mujeres un rol activo en la construcción de las viviendas.

En síntesis, la constitución de grupos de trabajo solidario con el adecuado acompañamiento técnico y el aporte de la sociedad en su conjunto, los incentiva a encarar nuevos proyectos y los fortalece frente a los demás actores sociales para ejercer sus derechos y efectuar sus demandas.

Lecciones aprendidas

El modelo de gestión desarrollado en la Subsecretaría de Vivienda en los últimos años procura involucrar a los agentes activos en la construcción del hábitat (pobladores, ONGs, profesionales, académicos, gobiernos y decisores políticos), desde el comienzo de la gestión hasta la finalización de las obras. En este caso se vio fortalecido al tener como contraparte una asociación de ONGs con el apoyo de la iglesia, permitiendo de esta manera abarcar amplitud y dispersión territorial, retroalimentándose entre sí en el desarrollo de los proyectos y de las obras a partir de talleres de trabajo conjunto y encuentros de evaluación.

Al tomar la demanda habitacional efectiva en el mismo momento de las inundaciones, y transformarla inmediatamente en proyectos financiables se logró control social, transparencia y eficiencia en la gestión. Esto se logró gracias a la capacidad operativa desarrollada durante la atención asistencial en el momento de máxima emergencia.

Los equipos locales consiguieron la operación práctica, flexible y efectiva de decisiones, demandas y recursos gubernamentales, y de la población afectada. Es importante señalar que algunos ejecutores locales no tenían experiencia previa en vivienda social.

Otra premisa fundamental es el respeto por la forma de vida de los beneficiarios. La promoción del arraigo y la afirmación de la identidad, facilitan la atención de la diversidad cultural de la región: pescadores en el litoral y las islas, peones rurales y pequeños productores en pampas y sabanas, hacheros en el monte, aborígenes, colonos e inmigrantes recientes. Esto queda reflejado en el diseño participativo y en la implementación de tecnologías apropiadas.

Se confirma así que los gobiernos y las ONGs, trabajando en forma coordinada, pueden instrumentar políticas que no permitan postergar lo postergado, no seguir excluyendo al excluido, reflejando un nuevo modo de concebir la acción y la vida de los hombres en el territorio, que nos permita exponer y construir mancomunadamente una sociedad más justa.

Transferibilidad

La principal transferencia conseguida y esperada fue la ampliación de las capacidades locales. Esto se logró mediante los talleres de capacitación técnico-social implementados para la ejecución del programa. En los mismos se desarrollaron capacidades en: lo técnico-constructivo, administrativo, institucional y socio-organizativo, dando como resultado el fortalecimiento de equipos técnicos; quienes a su vez capacitaron a los beneficiarios-autoconstructores y a desempleados que participaron a través del Plan Trabajar. Esta capacitación en oficios les posibilita una salida laboral. En estos talleres también se lograron importantes intercambios de experiencias en cuanto al diseño de las tipologías habitacionales, respetando las formas de vida de los destinatarios.

Esta capacidad generada queda demostrada en las obras complementarias (ampliaciones, revestimientos, cerramientos, amueblamiento, pequeñas obras de infraestructura básica) que las familias autoconstructoras realizaron con las economías realizadas durante la obra y/o los materiales aportados por ellos mismos o donados. Las economías de obra logradas también son un indicador del buen aprendizaje realizado en cuanto a la transparencia y la buena administración; al buen uso de los materiales, su acopio, su transformabilidad. Hay que tener en cuenta que algunos proyectos lejos de centros poblados de importancia carecen habitualmente de materiales de construcción.

Asimismo es de destacar que algunos gobiernos locales están proponiendo y/o ejecutando obras similares, replicando el modelo de gestión y empleando personal que trabajó en el Programa.

Perfil financiero

Recursos financieros totales aplicados al Programa entre los años 1998/2002:

Presupuesto Total: EUA$ 5.251.768.

Año	Presupuesto total (EUA$)		Socio A[*]		Socio B[**]
1998	5.28%	272.700	5%	257.984	0.28%	14.716
1999	39.4%	2.073.580	38%	2.000.000	1.4%	73.580
2000	31%	1.625.884	24%	1.257.984	7%	367.900
2001	23.2%	1.220.740	19%	1.000.000	4.2%	220.740
2002	1.12%	58.864			1.12º	100%	5.251.768	86%	4.515.968	14%	735.800

[*] Subsecretaría de desarrollo urbano y vivienda. [**] Campaña reconstruir con esperanza.

• A. Aportados por el Gobierno Nacional (SSDUV): 86%.
  • Para Compra de Materiales: EUA$ 4.000.000. (76%). Montos máximos para vivienda nueva: EUA$ 5.000 y rehabilitaciones: EUA$s 2.000.
  • Para Asistencia técnico-constructiva, movilidad, comunicación, regularización dominial: EUA$ 515.968. (10%).
• B. aportados por Cáritas Argentina: 14%.
  • Para Asistencia técnico-social, gastos operativos, equipamientos, capacitación: EUA$ 735.800 (14%).

Referencias bibliográficas

Ceballos, Juana  (2001)   «Campaña Reconstruir con Esperanza - Cáritas Nacional»,   Vivienda Popular, 47. Buenos Aires, setiembre; pp. 2-7 

  (2000)   «Reconstruir, hoy. Los resultados del esfuerzo solidario»,   Cáritas Informa, 135 (año XXVII). Buenos Aires, abril-mayo; pp.14-15 

  (2000)   «Cáritas destacó que los módulos habitacionales no son un regalo, sino el fruto del esfuerzo»,   Diario La Mañana, Formosa, 4 de junio; p. 31 

  (2000)   «Con aportes de Cáritas, los vecinos construyen sus propias viviendas»,   Norte Interior, Resistencia, 5 de junio 

  (2000)   «Riacho He He - Cáritas entregó llaves de viviendas de la Campaña Reconstruir con esperanza junto a los inundados»,   Diario La Mañana, Formosa, 4 de junio; p. 32 

  (2000)   «En Clorinda entregaron módulos habitacionales»,   Diario El Comercial, Formosa, 4 de junio 

  (2000)   «Emotiva entrega de viviendas en Paraje Batel»,   Diario La Provincia, 8 de julio. Goya, Corrientes; p. 5 

  (2000)   «Cáritas Goya entregó ayer 5 viviendas más»,   Diario Primera Hora, 8870 (año XXIX). Goya, 8 de julio; p. 5 

  (2000)   «Un total de 56 familias concretó el sueño de contar con la casa propia»,   Diario La Mañana, Formosa, 2 de junio; p. 22 

  (2000)   «Esto es un logro del esfuerzo compartido - dijo Hernández en la entrega de viviendas de Cáritas»,   Diario El Comercial, Formosa, 3 de junio; p. 18