Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas
patrocinado por Dubai en 2002, y catalogada como
GOOD.
(Best Practices Database)
País/Estado — Brasil
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — costera
Ámbito de la actuación — ESCbarrio
Agentes — gobierno local; agencia internacional; organización no gubernamental (ONG).
Categorías —
Desarrollo económico: creación de empresas (sectores formal e informal); capacidad empresarial; formación.
Servicios sociales: educación; salud y bienestar.
Procesos de planificación urbana y regional: planificación comunitaria; remodelación urbana.
Contacto Principal
APD-Rio — gobierno local
Flavio Goglia
Praça Pio X, 119
Rio de Janeiro RJ
Centro
Brazil
Tel: +55 21 25889122
Fax: +55 21 25889126
E-mail: apd@pcrj.rj.gov.org
Organización Nominadora
Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro — gobierno local
Marcia Garrido
Praça Pio X, 119
Rio de Janeiro RJ
Centro
Brazil
Tel: +55 21 25889122
Fax: +55 21 25889126
E-mail: apdl@pcrj.rj.gov.org
Socio
Comisión Europea — agencia internacional
Ingeborg Lohner
Rue de la Loi 300
Bruxelles
Belgium
Colaboración financiera.
Socio
— (CERFE) gobierno central
G. Costantini
Via Montezebio 32
Roma 00195
Italy
Tel: +39 06 3232473
Fax: +39 06 3221218
E-mail: cerfe@tiscalinet.com
Colaboración financiera.
El Apoio as Populaçoes Desfavorecidas (APD-Rio) [Programa de Ayuda a la Población Desfavorecida] es un proyecto piloto que tiene como objetivo mejorar la calidad de vida de la población de cinco pequeñas favelas de Río de Janeiro. Dicha mejora se ha llevado a cabo reduciendo el grado de exclusión social y favoreciendo la integración en la ciudad a través del ensayo de nuevos métodos que han mejorado los asentamientos informales.
Los principales componentes del proyecto son los siguientes:
- El hábitat, que incluye la modernización de las infraestructuras urbanas, la mejora de las viviendas y la legalización de la propiedad.
- El desarrollo social a través del fortalecimiento de las organizaciones ciudadanas, la educación de adultos y niños, el apoyo a las iniciativas locales y la creación de capital social.
- El empleo y la generación de ingresos a través de la formación profesional, la creación de empresas y el desarrollo de redes de autoempleo.
- La provisión de créditos, conducentes al desarrollo y el ensayo de nuevas metodologías de financiación de negocios en comunidades con bajos ingresos así como la capacitación de organizaciones de micro-créditos.
Las actividades comenzaron en 1999 y está previsto que finalicen en diciembre de 2002. A continuación se enumeran los principales resultados obtenidos:
- La aparición de más de veinte nuevas iniciativas y organizaciones ciudadanas.
- La revitalización de las asociaciones de vecinos.
- La creación de oportunidades de recibir una educación primaria a nivel comunitario y de formar educadores de la comunidad.
- La formación profesional y la mejora de la actividad laboral de unas 1.600 personas.
- La creación de siete pequeños grupos empresariales.
- El establecimiento de varios acuerdos de colaboración con ONGs, colegios profesionales y empresas privadas.
Está previsto que las obras de mejora de los servicios urbanos básicos y del entorno de las comunidades implicadas en el proyecto finalicen en diciembre de 2002. Otros planes futuros incluyen la mejora del 30%de las viviendas implicadas (con la colaboración del Colegio de Arquitectos de Brasil) y la concesión de créditos a unas 300 personas para la creación de nuevos negocios en las comunidades implicadas y en las zonas adyacentes.
- Agosto-septiembre 1988 — Puesta en marcha de las actividades.
- 1999 — Evaluación Rápida Participativa y estudios físicos urbanísticos.
- 1999 — Puesta en marcha de las actividades de ‘Desarrollo social’ y ‘Empleo y Generación de Ingresos’.
- 2000-2001 — Diseño de los proyectos urbanísticos y arquitectónicos
- Diciembre 2001 — Comienzo de las obras de urbanización
Las favelas implicadas en el proyectose encontraban en situaciones diferentes. En tres de ellas la mayoría de la población vivía por debajo del umbral de pobreza, no disponían de servicios urbanos, el acceso a la educación era muy escaso, y la inseguridad y el aislamiento territorial eran lo habitual. Las otras dos tenían una situación social y económica diferente, pero un grado de exclusión social mayor.
Las prioridades generales eran las siguientes: urbanizar la zona; dotarla de los correspondientes servicios sociales e infraestructuras; fortalecer y diversificar las organizaciones comunitarias; mejorar el acceso a la educación y a la formación; e identificar las nuevas oportunidades económicas y los recursos para la puesta en marcha de nuevos negocios.
Se han identificado las prioridades diferentes y específicas para cada comunidad, teniendo en cuenta el tipo de infraestructuras sociales de que disponen y también la clase de acciones que deben emprenderse para mejorar el nivel de ingresos y las condiciones de trabajo. En cuatro comunidades la educación primaria ha sido una prioridad, mientras que en la comunidad restante lo prioritario era la educación secundaria y universitaria.
Las prioridades se establecieron a través de una evaluación participativa, que implicó el trabajo de los distintos grupos sectoriales de referencia que forman parte de la población.
Los objetivos principales fueron los siguientes:
- Reducir el impacto de los factores de riesgo social que estaban surgiendo en cada comunidad.
- Integrarlas favelas en la ciudad desde tres puntos de vista, el urbanístico (vivienda y condiciones de asentamiento), el socoio-económico (participación en las oportunidades de la ciudad) y el jurídico (ejercicio de los derechos).
- Poner en marcha acuerdos de colaboración entre los distintos organismos públicos, la sociedad civil y el sector privado. Esto ayudaría a mejorar la calidad de vida de la población y también facilitaría la efectividad y la continuidad de las actividades.
- Desarrollar nuevas oportunidades económicas, especialmente a través de la exploración de nuevos campos tales como la información, el turismo, las artes y la producción cultura,l así como mejorar la educación.
La mayoría de los recursos financieros de los proyectos procedieron de un acuerdo entre la Comisión Europea y el Ayuntamiento de Río de Janeiro (PCRJ). Con el objetivo de alcanzar una mayor sostenibilidad de las actividades e implicar a otros agentes, se establecieron varios acuerdos de colaboración con el sector privado y con varias ONGs.
Todos los socios proporcionaron recursos para llevar a cabo el proyecto y para garantizar su continuidad una vez finalizara la financiación de la Comisión Europea y del PCRJ. Entre los socios se encontraban los siguientes: el ENDA Brasil; el Bento Rubiao Centro de Defesa dos Direitos humanos Bento Rubiao (CPDH) ; el SERE; el Centro Integrado de Estudos e Programas de Desenvolvimento Sustentável (CIEDS); el IETS; el EPPG-Universidad Federal de Río de Janeiro; el Colegio de Arquitectos Brasileño (IAB); Viva Río; VivaCred; CredProduzir; GNEISSE; Arte&Oficio; Leporaci Informatica; Lyonnaise des Eaux; Rede; el Habitat Centro de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (CNUAH); CAMPO; el CEDAC; el Serviço Nacional de Apredizado Industrial (SENAI); el Serviço Nacional de Apredizado dos Transportes (SENAT); el CIEE; Exitus; el Laboratoire der Futur; CODESTRAL; la Feira Hype Babilonia; ISE; la Fundación Xuxa, FIOCRUZ y varias empresas privadas que facilitaron un lugar en el que impartir las becas.
Durante la puesta en marcha de la iniciativa nos enfrentamos con el problema de que existía un fuerte contraste entre las normas y regulaciones de los socios principales (la Comisión Europea y el PCRJ). Esto se debía a que los acuerdos de financiación internacionales están diseñados para estados soberanos, que no es el caso de Río de Janeiro ya que no dispone de la autonomía y los privilegios de un estado. Con el fin de hacer factible la realización de las actividades fue necesario flexibilizarlas y aumentar la capacidad de innovación legal necesaria para establecer contratos y acuerdos con otros socios. Se definieron y ejecutaron las actividades totalmente integradas y también se determinó cuál era la manera más apropiada de utilizar la información y la comunicación, lo que ayudó a superar esta dificultad.
Se aseguró la participación de un tercer agente extranjero que no tuviera intereses locales: el grupo CERBE. Ellos proporcionaron la ayuda técnica y también facilitaron la creación de un ambiente de confianza entre los organismos de la administración pública, las organizaciones privadas y las ONGs.
Otros problemas a los que nos enfrentamos fueron: la falta de continuidad en la administración pública, lo que obligaba a reestablecer frecuentemente las condiciones de funcionamiento, a implicar a muchas ONGs y a pedir la participación activa de la población residente en la zona de actuación. Esta participación popular resultó esencial para continuar las actividades del proyecto y garantizar su sostenibilidad.
Es bastante frecuente que exista una gran diferencia entre los plazos del proyecto y los plazos requeridos por las comunidades; esto se manifiesta en el hecho de que a menudo las actividades del proyecto resultan inadecuadas para satisfacer las necesidades más inmediatas de la comunidad. Para superar esta dificultad es importante que exista un grupo de referencia que apoye las iniciativas locales identificadas, ejecutadas y gestionadas por la población.
Con el objetivo de superar el problema del desfase entre el tiempo previsto y el de ejeución real, se adoptó una táctica que aseguraba una supervisión continuada y unos proyectos anuales abiertos y flexible, en los que se indicaba cómo usar los recursos financieros pero se dejaba también una puerta abierta para la identificación y el cambio de actividades. La diferencia entre el plazo previsto y el real se debía a muchas circunstancias, en algunas intervenían las administraciones y los trámites burocráticos y en otras tales como conflictos, sucesos naturales y retrasos, no.
Otro problema importante era la inseguridad, que se debía principalmente a la toma de control sobre el territorio por parte de la delincuencia. Esto se superó fortaleciendo las redes sociales existentes dentro y fuera de las comunidades y aumentando el uso de lugares de encuentro social mediante el fomento de actividades culturales, tales como la proyección de películas y la organización de festivales musicales entre otras actividades.
Dado que la puesta en marcha de las actividades que reducían los riesgos sociales y ambientales no resultó ser suficiente para alcanzar la integración social en la ciudad, fue necesario identificar y llevar a cabo actividades destinadas a facilitar el flujo de comunicación entre las favelas y la administración municipal.
- La revitalización de las asociaciones de vecinos.
- La diversificación y multiplicación de las organizaciones de base comunitaria.
- El aumento de la capacidad de los miembros de la comunidad para identificar, diseñar y realizar proyectos. Los grupos comunitarios están diseñando y ejecutando directamente más de veinte proyectos.
- El aumento de la capacidad de la comunidad para educar y formar, lo que puede apreciarse en el hecho de que hay educadores de la comunidad en cuatro de las cinco favelas. Los adultos también tienen acceso a una educación primaria en todas las comunidades.
- La mejora de la educación en ocho escuelas públicas, gracias a la mayor integración entre las familias y la adopción de nuevos métodos pedagógicos.
- El acceso a cursos de formación integrados, que incluyen actividades y becas que requieren solicitud.
- El mayor acceso a las oportunidades de trabajo y al autoempleo para más de 1.600 personas. La población ha probado nuevos campos de formación como el turismo naútico, la radio, el cine, las artes plásticas, la hostelería, etc.
- La creación de siete grupos de trabajo sobre tecnologías de la información, producción de videos, floricultura, artes plásticas, artesanía y una red de trabajadores autoempleados.
- La revitalización de espacios públicos a través de actividades culturales y la reducción del número de delitos.
- El ensayo de nuevas metodologías para la mejora de las viviendas, basadas en la ayuda técnica y financiera a iniciativas privadas individuales. Esta iniciativa ha permitido la rehabilitación del 30%de las viviendas.
- La identificación y el ensayo de nuevas metodologías para la financiación de nuevos negocios en zonas deprimidas.
- La eliminación de riesgos ambientales y la dotación de infraestructuras urbanas acordes con las necesidades específicas de cada comunidad.
La participación de las comunidade,s tanto en el proceso de toma de decisiones como en la realización de los proyectos, garantiza la sostenibilidad social y cultural de las actividades e infraestructuras.
La sostenibilidad económica y técnica queda asegurada por el establecimiento de los acuerdos de colaboración. A través de estos acuerdos la administración pública se compromete a mantener las infraestructuras urbanas en colaboración con la población residente, mientras que las ONGs participantes colaborarán con la mayoría de las actividades hasta el momento en que éstas finalicen.
Una vez que los proyectos son entregados, la sostenibilidad económica se obtendrá a través de:
- La venta de productos y servicios al mercado disponible.
- La recaudación de fondos de fuentes nacionales e internacionales (por ejemplo fondos privados, contribuciones de ONGs)
- La financiación directa por parte de la administración pública para actividades integradas en el sistema público (por ejmplo la educación en los colegios).
Una importante lección aprendida fue la necesidad de establecer una nueva clase de marcos legales y administrativos para los acuerdos de colaboración internacionales que impliquen a los ayuntamientos. También es necesario formar acuerdos con las ONGs, las instituciones académicas y profesionales con el fin de lograr un mejor entendimiento de la realidad social, una mayor efectividad y un aumento de la sostenibilidad.
Otra necesidad detectada fue el acceso a la información y al conocimiento, así como la posibilidad de obtenerlo con la participación efectiva de los actores implicados, tanto la comunidad como las organizaciones colaboradoras, bien sean públicas o privadas.
Otra necesidad surgida del proyecto fue la de integrar la acción territorial (urbanística e infraestuctural) con la social (desarrollo social y económico).
Es aconsejable que las acciones que se lleven a cabo posteriormente no sólo garanticen la reforma física y social dentro de la comunidad, sino que integren las favelas de manera efectiva en la ciudad. Estas acciones incluyen campañas informativas y de comunicación que permitan una integración simbólica, así como acciones jurídicas como la legalización de la propiedad y un mayor acceso a los derechos de los ciudadanos.
Cabe señalar también la necesidad de una ayuda técnica que no se limite a la consultoría. Esto significa que las comunidades participen como socios en el diseño y la ejecución del proyecto, asegurando así una mejor coordinación entre los agentes públicos y la sociedad civil. Esto garantiza que no existan diferencias entre los objetivos del proyecto y la realidad social.
Las condiciones del programa APD-Rio fueron muy particulares: se centraba en pocas zonas pero contaba con una cantidad de recursos relativamente grande. No obstante, la mayoría de las estrategias usados en el proyecto pueden transferirse fácilmente a otras situaciones con experiencias similares.
Dentro de la Municipalidad de Río de Janeiro se está llevando a cabo un programa de mayor envergadura llamado ‘Favela Bairro’ o PROAP II que llegará a más de cincuenta favelas. Algunos de los métodos y conocimientos creados por el programa APD-Río se están transfiriendo a este programa, concretamente:
- La implicación de las ONGs como socias y no como ‘albaceas’.
- La integración del componente ‘hábitat’ en otros sectores como el desarrollo social, la generación de ingresos, etc.
- El fomento de la creación de empresas promoviendo la formación de grupos productivos sin imponerles cargas jurídicas.
- La posibilidad de crear empleo a través de la exploración de nuevos ‘campos’ económicos.
- El reconocimiento de los actores comunitarios informales si éstos no están representados en las asociaciones de vecinos.
- La posibilidad de apoyar pequeñas iniciativas locales que generen un mayor valor añadido con un efecto multiplicador.
- El uso de diferentes tipos de herramientas para producir un ‘conocimiento vivo’ sobre la realidad implicada en el programa.
La principal condición para copiar la experiencia parece ser tener interés por los acuerdos de colaboración. Esto se debe a que normalmente los recursos de la administración pública se emplean en la construcción de viviendas o en mejoras urbanas, pero no en la formación, la creación de empresas, la educación o las actividades culturales. La intervención de un socio externo en la administración pública puede ser un factor que ayude, ya que este socio externo puede facilitar la coordinación y la ‘planificación común’; cuestiones que a menudo difíciles de obtener dentro de la administración pública.