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Programa Integrado de Inclusión Social (Santo André, Brasil)

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2002, y catalogada como GOOD. (Best Practices Database)
País/Estado — Brasil
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — alta meseta
Ámbito de la actuación — ciudad
Agentes — gobierno local; organización no gubernamental (ONG); agencia internacional.

Categorías — Erradicación de la pobreza: generación de ingresos; creación de puestos de trabajo; formación profesional; acceso a créditos. Vivienda: vivienda asequible; carencia de hogar, personas sin hogar; propiedad del suelo y seguridad; acceso a la financiación de la vivienda. Buena gestión urbana: gestión y administración públicas; fomento de la colaboración pública y privada; políticas públicas; recursos humanos y formación de dirigentes; movilización de recursos; apertura y transparencia.


Contacto Principal

Secretaría de Vivienda e Inclusión Social — gobierno local
Miriam Belchior
Plaza IV Centenario,No1 5oA
Santo André,Sao Paulo 09015-080
Brasil
Tlf:(5511)4433-0190/(5511)4433-0172
Fax:(5511)4433-0177
E-mail: mabelchior@santoandre.sp.gov.br
mmalves@santoandre.sp.gov.br


Organización Nominadora

Caixa Económica Federal — agencia internacional
Avenida Industrial, No600, sala 101
Santo André, Sao Paulo 09015-080
Brasil
Tel./Fax:(5511)4979-5344
E-mail: elaine.mascarenhas@caixa.gov.br


Socio

Comisión europea — agencia internacional
Joel Felipe
Plaza IV Centenario,No1 5oA
Santo André,Sao Paulo 09015-080
Brasil
Tlf:(5511)4433-0418
Colaboración financiera.


Socio

Pograma de Gestión Urbana (PGU) — agencia internacional
Casilla 17-01-2505
García Moreno,1201, Mejía
Quito, Ecuador
Tlf:(593-2)282-361
Colaboración financiera.


Socio

Instituto ABC para el Gobierno y la Ciudadanía — organización no gubernamental (ONG)
Ivone de Santana
Rua Santo André, 536
Santo André,Sao Paulo 09020-230
Brasil
Tlf:(5511)4436-7483
Colaboración técnica.


Resumen

El Programa Integrado de Inclusão Social (Programa Integrado para la Inclusión Social (PIIS)) tiene como objetivo el desarrollo de un conjunto de acciones colectivas y simultáneas en una misma zona urbana, prestando especial atención al problema de la inclusión social y gestionado mediante un planteamiento fundamentalmente participativo. El Programa se basa en la idea de que la exclusión social tiene un carácter multidimensional, lo cual implica que existen factores económicos, sociales, urbanos, culturales y políticos articulados entre sí y que se refuerzan mutuamente. Por tanto, para hacer frente a la cuestión de la exclusión social se requiere una estrategia que abarque iguamente todos los aspectos del problema, para lo cual se ha establecido un proceso que parte de la definición de los programas de intervención y de una gestión de tipo matricial, y que concluye en la realización de una serie de actividades conectadas entre sí que fomenten las posibilidades de inclusión social de las familias de la comunidad. Los programas de intervención se han definido teniendo en cuenta tanto las dimensiones urbanas(saneamiento básico, infraestructuras, equipamiento y servicios orientados a la mejora de la vivienda), como las económicas(suplementos, formación profesional, microcréditos, generación de ingresos y de empleo, asociación empresarial y coperación) así como las de caracter social(educación, salud, protección de menores, lucha contra las diferencias de género, raciales y otras formas de discriminación) del problema y pretende, en efecto, ir más allá del aspecto material, puesto que se considera que tan importante como los factores anteriores es el fomentar la autoestima, la sensación de formar parte de la comunidad y la conciencia del género y de la ciudadanía. El programa ha beneficiado directamente ya a 3.600 familias(aproximadamente 16.000 individuos), mejorando su calidad de vida tanto desde el punto de vista objetivo (desarrollando programas de alfabetización para adultos, de formación profesional y de salud familiar, la formación de pequeñas empresas, la organización comunitaria, ...) como subjetivo(aumento de la autoestima y concienciación con los derechos de los ciudadanos.)

En lo referente a la gestión, el éxito principal del Programa ha sido la integración intra e interinstitucional, que ha contribuido a la consolidación de esta metodología de trabajo y a la colaboración entre los distintos equipos, aumentando consecuentemente la eficacia de la intervención.

Fechas Clave

Descripción

Situación previa a la iniciativa

La ciudad de Santo André está situada al suroeste del área metropolitana de São Paulo, en Brasil y según el censo del año 2000, tiene unos 648.433 habitantes.

Desde el punto de vista económico, Santo André está atravesando un período de transformación de su pasado industrial al momento actual, en el que se combinan las actividades de algunas de las viejas industrias con un sector terciario (comercio y servicios) en expansión. A pesar de que la ciudad presenta unos indicadores de nivel de vida razonables, también en ella se reproduce la constante de la sociedad brasileña respecto al gran contraste entre los segmentos ricos y pobres de la población. La exclusión social, heredada del modelo de desarrollo del Brasil de los años ochenta y noventa, afecta aún a Santo André, donde el 16% de la población viven en asentamientos marginales y el 6% de las familias tiene una renta per cápita inferior a 40 dólares americanos.

En el período 1997-2000, el Gobierno de Santo André elaboró el PIIS basándose en un proyecto piloto que abarcaba cuatro áreas marginales (Tamarutaca, Sacadura Cabral, Quilombo II y Capuava) y que afectaba a un 20% de la población, es decir, a un total de unas 16.000 personas.

Algunos de los datos de la situación de partida son los siguientes:

Establecimiento de prioridades

En 1997 el gobierno local definió la inclusión social como uno de los cinco objetivos municipales principales. Se comenzó por desarrollar la gestión de la política social, enlazando actividades de los diferentes programas para las áreas de grave exclusión social, teniendo en cuenta la capacidad de movilización de éstas. En una primera fase se puso en marcha el proyecto como experiencia piloto en cuatro favelas( Sacadura Cabral, Tamarutaca, Capuava y Quilombo II) con vistas a acumular experiencia para la futura transferibilidad del proyecto a la ciudad en su conjunto.

Se tomó como principales actividades articuladoras, la mejora urbana integrada y la politíca de generación de ingresos, introduciendo gradualmente otras actividades en el programa.

Formulación de objetivos y estrategias

El PIIS tiene como objetivo fundamental el desarrollo de una estrategia sostenible de inclusión social aplicable a áreas urbanas marcadas por procesos de exclusión, mediante la cual se consiga aumentar la capacidad de las familias de alcanzar su propia autonomía.

Para materializar estos objetivos, la estrategia seguida se basa en una combinación de actividades y recursos públicos en una misma área geográfica, aumentando de esta forma la capacidad de los fondos públicos para conseguir la transición de la exclusión a la inclusión social gracias a la participación continua de la comunidad en la toma de decisiones y en el proceso de desarrollo.

Desde el punto de vista de la gestión, lo importante es superar la cultura habitual de las instituciones de compartimentar los servicios y los beneficios, integrando las actividades de los 12 programas diferentes en sus dimensiones urbanas, económicas y sociales. Los objetivos y estrategias fueron definidos por el gobierno local que contó con la colaboración de organismos internacionales, instituciones académicas y de investigación, y organizaciones no gubernamentales.

Movilización de recursos

Los recursos financieros para la realización del PIIS proceden de tres fuentes fundamentales: por una parte, del Presupuesto Municipal, que aportó una totalidad de 2.4 millones de dólares americanos (51% del total), de la Comisión Europea (0,8 millones de dólares, 23,8%), del Gobierno Central mediante el Banco Inter-Americano de DesarrolloIADB y la Caixa Económica Federal ( 2,1 millones de dólares EEUU, 23,7%), lo cual suma un total de 5,3 millones de dólares americanos repartidos en las cuatro áreas marginales y destinadas a infraestructuras y equipamientos.

Los recursos técnicos (personal del Ayuntamiento de Santo André y de las instituciones colaboradoras) han aumentado notablemente gracias a un diálogo continuado con las universidades(incluyendo la Universidad Católica de Sao Paulo), con las agencias internacionales(como el programa de Gestión Urbana de Naciones Unidas (NU)) y con las ONGs locales(especialmente el Instituto ABC para el Gobierno y la Ciudadanía), mientras que los recursos humanos proceden en parte de la unión de diversos equipos dependientes del Ayuntamiento de Santo André y en parte del propio desarrollo del método de trabajo del Programa. Además de sustentar las decisiones del cuadro directivo, la estructura de tipo matricial del PIIS ha permitido la creación de ONGs, movimientos sociales y otras organizaciones para la realización de actividades, y la participación de la comunidad se produce tanto en los foros de toma de decisiones, como en la contratación de vecinos para el desarrollo de algunos programas(como en el caso del programa de Salud Familiar).

Proceso

Una vez definidos los objetivos, la estrategia global y el diseño preliminar del PIIS, los principales retos que se plantearon fueron, por una parte, la escasa conexión entre los distintos programas de índole pública, y por otra parte el bajo nivel de ocupación de la comunidad.

Con el fin de superar las limitaciones de los tradicionales enfoques sectoriales, probablemente causantes de la indeseada situación de exclusión social, se definió un nuevo tipo de organización matricial como forma de coordinación intersectorial del programa, compuesta por todos los secretarios municipales implicados en el programa y apoyada a su vez por una unidad de coordinación técnica de carácter igualmente intersectorial. Por último, en cada una de las áreas marginales en vías de desarrollo se establecieron equipos de trabajo locales con cometidos de tipo operacional y de activación de los programas, con el objetivo de conseguir que los participantes, tanto gubernamentales como no gubernamentales, se involucraran en el proyecto y de fomentar la participación de la comunidad en el mismo.

El mayor desafío fue, como se ha citado previamente, el de actuar en una sociedad culturalmente tendente a abordar los problemas de los ciudadanos de un modo compartimentado. Las estrategias seguidas para superar esta situación pueden resumirse en una política de superación de barreras a la integración en el mismo momento en que sean localizadas, una propuesta de planeamiento estratégico construido colectivamente y una evaluación sistemática de cada una de las fases del Programa.

Estos eran los tres niveles de gestión creados por el programa para garantizar su simultaneidad e integración y mejorar los resultados:

Poco a poco se han identificado e incorporado al programa nuevas actividades, que mejoran su efectividad, como las siguientes: empresarios a nivel popular apoyados por empresas pequeñas y medianas; actividades extraescolares socio-educacionales para los niños entre 7 y 16 años; la comunidad Round Robin para orientar a los padres sobre el desarrollo infantil; Género y Ciudadanía, una serie de actividades para tratar el problema de la mujer y la pobreza, afirmando la participación femenina en los contextos de familia y comunidad; rehabilitación de base comunitaria, trata de elevar la conciencia de la comunidad y apoyar a los individuos con discapacidades y a sus familias para facilitar su inclusión social. También están considerándose nuevas iniciativas para combatir la discriminación racial, el hambre y la violencia urbana además de llevar el Programa Integrado de Inclusión Social a otras áreas.

La gestión y el desarrollo de los programas locales ha sido realizada directamente por el Ayuntamiento correspondiente, o bien mediante asociaciones con organizaciones filantrópicas no gubernamentales. Por otra parte, la propia comunidad ha participado activamente en ambos procesos, ya que los agentes encargados de las áreas de salud, recogida de residuos urbanos, alfabetización de la población adulta y espacios de recreo para niños y niñas han sido seleccionados por los propios residentes (de hecho, la proporción de agentes comunitarios es casi de un 50% del total de individuos implicados en la realización del Programa).

El resultado de la aplicación de esta metodología ha resultado muy positivo puesto que, además de proporcionar puestos de trabajo e ingresos a los residentes locales, y en especial a las mujeres, ha favorecido notablemente la aproximación entre los propios programas y las necesidades reales de cada Comunidad.

Es destacable además el hecho de que tanto las organizaciones asociadas como los agentes comunitarios participen activa y directamente en la gestión del PIIS. En el caso del proceso de urbanización, por ejemplo, se desarrolló la totalidad del proceso en colaboración con los residentes de los barrios marginales, determinando de forma colectiva los problemas existentes y las necesidades, desde las programaciones generales de los trabajos hasta los nombres de las calles.

La evaluación del programa se ha realizado mediante estudios tanto cualitativos como cuantitativos. Este planteamiento, sin embargo, requiere una mayor implicación de los residentes en la definición y elaboración de indicadores adecuados para evaluar los índices de inclusión y exclusión social y los resultados obtenidos por el Programa.

Resultados obtenidos

Además del importante progreso en la calidad de la vida urbana, que beneficia directamente a 16.000 individuos, el programa ha obtenido resultados en otras esferas de la vida de la comunidad como:

Una porción significativa de la población declaró que su autoestima ha aumentado y que sienten un mayor sentimiento de pertenencia al lugar de residencia, asumiendo gradualmente un mayor número de roles en la construcción de su propio futuro y del de la globalidad de la ciudad. Se han realizado ya algunas encuestas:un 66% de las familias involucradas en el Programa de Renta Mínima viven mejor en la actualidad, mientras que un 89% expresaron que sus relaciones familiares han mejorado,el 72% de los que tomaron parte en los cursos de formación profesional opinan que ahora están mejor preparados para encontrar trabajo en el mercado.

A nivel administrativo,comparando con otras áreas de la ciudad,se ha demostrado que la sinergia resultante de la integración de programas ha mejorado la eficacia del proyecto,beneficiando a cada programa individualmente.

Sostenibilidad

Desde el punto de vista financiero, los resultados logrados por el PIIS desde la puesta en marcha del proyecto piloto hasta la actualidad han garantizado la viabilidad política de un continuo crecimiento de la inversiones durante su realización. Todavía no ha sido posible evaluar los recursos ahorrados gracias a la sustitución del tradicional enfoque correctivo y de reacción en caso de emergencia por un nuevo planteamiento integral y preventivo, pero es seguramente el área en la cual el impacto de la realimentación de los recursos hacia la propia comunidad y el Ayuntamiento ha sido más efectivo, no sólo porque ha permitido que se realizaran intervenciones de bajo coste, sino además porque ha favorecido una mayor eficacia de las acciones llevadas a cabo.

En el campo de la exclusión social, el planteamiento basado en la búsqueda de una mayor igualdad, conseguida gracias al incremento de la ocupación en los sectores más vulnerables de la sociedad, ha favorecido la creación de nuevos bienes sociales capaces de generar transformaciones socioeconómicas surgidas de una mayor iniciativa de los residentes, de un nuevo sistema organizativo aplicado a las comunidades, de una pujante economía familiar e individual y de unos niveles decrecientes de violencia y discriminación contra las minorías. Los efectos de estos factores en los patrones de producción y consumo, la mayor accesibilidad a la información y a la tecnología y la mayor circulación de bienes materiales y simbólicos han favorecido la creación de medidas duraderas basadas en un ampliado rango de oportunidades y en el acceso a un estándar de habitabilidad con mayor dignidad.

Un elemento clave del proceso ha sido también la definición de nuevos sectores territoriales construidos y, en algunos casos, reconstruidos por sectores de población anteriormente excluidos. El mérito ha consistido en incorporar el universo cultural de la comunidad pero a la vez cambiar la cultura organizativa tradicional basada en la actuación por sectores.

La participación predominantemente femenina de los miembros de la Comunidad en la gestión y en la materialización del proyecto ha resultado un factor fundamental, haciendo posible que la Comunidad hiciera propios, de manera gradual y constante, las metodologías y los contenidos del proceso de movilización y el control sobre las políticas urbanas, sociales y económicas. La colaboración con la sociedad ha supuesto una alternativa para el diseño de las políticas sociales y ha ayudado a tener una visión clara del papel del estado en la mejora de éstas políticas.

Lecciones aprendidas

La integración de los diversos programas mediante la gestión de tipo matricial y la realización de las actividades ha sido posible gracias a la conexión entre los agentes implicados, lo cual ha permitido a su vez la formación de un grupo de coordinación colectivo como espacio para el diálogo, la cooperación y el intercambio de experiencias. Para ello ha sido necesario establecer un proceso de aprendizaje a nivel institucional, centrado en la importancia de llegar a soluciones consensuadas como método para fomentar el uso de los bienes públicos y sociales, para generar economías de escala y para evaluar los resultados, con el fin de garantizar una mayor eficacia de las acciones emprendidas.

Este concepto de expansión se ilustra con dos procesos:

Mientras tanto, desde que el programa se ha puesto en marcha ha habido un interés constante por la transferencia de tecnología y conocimiento a través de las universidades y centros de investigación, potenciando la revisión de las actividades, además de establecerse una base conceptual y metodológica para la gestión matricial y la integración sostenible de políticas y actividades. Mediante la gestión del conocimiento y la gestión social se busca mejorar e intensificar el marco de trabajo y consolidar la evaluación permanente y sistemática del proceso, así como los resultados e impactos como forma de retroalimentar el programa.

Transferibilidad

Un ejemplo de la repercusión de esta metodología integradora y participativa en otros programas es el proyecto GE Private Asset Management (GEPAM) Y Participatory River Basin Management,que afecta al 53% del territorio del municipio. En asociación con el Instituto de Estudios Especiais/Pontificia Universidade Católica-São Paulo (IEE/PUC-SP) se está desarrollando actualmente un software para la evaluación de las políticas de aportación de capital que pueda ser aplicado a cualquier población brasileña interesada en el proyecto.

El Programa para la Gestión Urbana UNHABITAT ha dirigido un proceso de evaluación continuo del PIIS que ha contribuido a divulgarlo. El concepto del programa y su diseño operacional se ha difundido ampliamente gracias a las invitaciones recibidas para participar en diversos foros de diálogo tanto en Brasil como a nivel internacional.

El Programa ha recibido también los siguientes reconocimientos:

Referencias

VELOSO, Maria  (1999)   Projeto Inclusao Social como um Elemento Intrinseco de Uma Estrategia Emancipadora de Combate a Pobreza: estudo de uma abordagem integrada de Santo Andre   Rio de Janeiro: IBAM(http://www.ibam.org.br
DENALDI, Rosana; OLIVEIRA, Marcia G.  (1999)   «Community Participation in Relocation Programs: The case of the slum Sacadura Cabral in Santo Andre, Brazil»,   Open Housing International, Munich - Mumbai: volume 24 
LACZINSKI, Patricia  (2000)   Programa Integrado de Inclusao Social. Dicas - Ideias para a Açao Municipal    
SANTO ANDRE, Municipalidad  (2000)   Integracao - Programa Integrado de Inclusao Social    
CASE, Liz; CABANNES, Yves; CARRION, Andrea(coord.)  (2000)   Santo Andre, Brasil: Social Inclusion and Popular participation   Urban Management Programme, Nairobi: UNCHS: UNDP: World Bank, p.18 
SANTO ANDRE, Municipalidad  (2001)   Programa Integrado de Inclusao Social   Santo Andre: mimeo, 5 p. 
CARNEIRO, Carla Bronzo Ladeira  (2001)   Programa Integrado de Inclusao Social,   en FARAH, Marta Ferreira Santos; BARBOZA, Helio Batista (org) 20 Experiencias de Gestao Publica e Cidadania, Sao Paulo: Fundacao Getulio Vargas: Programa Gestao Publica e Cidadania. p.239-54 

DANIEL, Celso  (2001)   Governança Urbana Inclusiva em Santo Andre: o Programa Integrado de Inclusao Social,   Santo Andre: mimeo, artículo preparado para su publicación en The UN Chronicle, special Istanbul + 5 edition 

DANIEL, Celso  (mayo-junio 2001)   «Santo Andre: o Programa Integrado de Inclusao Social»,   Revista de Administraçao Municipal, Rio de Janeiro: Instituto Brasileiro de Administracao Municipal - IBAM, Vol. 46, no. 229,p.5-9 

CENTRO DE EDUCAÇAO PARA A SAUDE  (sept. 2001)   «Combate a violencia domestica, preservativo feminino em observaçao, Campanha do Laco Branco»,   Boletim do CES, Santo Andre 

BELCHIOR, Miriam  (Nov. 2001)   «Todos Juntos, ao mesmo tempo, no mesmo lugar»,   SINDIQUIM, Vol. IV, N. 26 

CENTRO DE EDUCACAO PARA A SAUDE  (2002)   Cartilha Genero e Cidadania: Mulheres e homens juntos por uma Vida Melhor   Santo Andre 

SANTO ANDRE, Municipalidad. Secretariado para la Integración Social y la Vivienda  (2002)   Santo Andre Mais Igual: Programa Integrado de Inclusao Social   Santo Andre: PSA/ SISH, 58 p. 

Edición del 26-06-2002
Traducción del inglés: Rebeca Fernández Yunquera
Revisión: María Cifuentes Gómez
Buenas Prácticas > Concurso Internacional > 2002 > http://habitat.aq.upm.es/dubai/02/bp338.html   
 
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Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid Universidad Politécnica de Madrid
Grupo de Investigación en Arquitectura, Urbanismo y Sostenibilidad
Departamento de Estructuras y Física de la EdificaciónDepartamento de Urbanística y Ordenación del Territorio