Plan de acción para un Guangzhou sostenible, China

Fecha de referencia: 26-06-2002

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2002, y catalogada como AWARD. ( Best Practices Database.)
País/Country: China
Región según Naciones Unidas: Asia
Región ecológica: Tropical y subtropical
Ámbito de la actuación: Metropolitana
Instituciones: Gobierno local, gobierno regional, gobierno central, agencias internacionales

Categorías = Procesos de planificación urbana y regional: conservación del patrimonio cultural; planeamiento urbano y metropolitano; remodelación urbana. Gestión ambiental: sostenibilidad ecológica; reducción de la contaminación; creación de zonas verdes en la ciudad. Infraestructuras, comunicaciones y transporte: saneamiento; transporte y movilidad; gestión y tratamiento de residuos.

Contacto principal:
Mr. Zheng Jun
Gobierno Popular del Municipio de Guangzhou
Oficina de Asuntos Exteriores
No.1, Fuquian Lu
Guangzhou 510032
República Popular China
Tel: 0086 20 83125432
Fax: 0086 20 83125533
E-mail: julianzheng@163.net
Tipo de organización: Gobierno local

Organización nominadora:
Ministerio de la Construcción
Mr. Zheng Gaungda
Mr. Yang Xuean
No.9, Sanlihe Lu
Beijing 100835
República Popular China
Tel: 00 86 10 68394750
Fax: 00 86 10 68394749
E-mail: unchspek@public.bta.net.cn
Tipo de organización: Gobierno central

Socio:
Gobierno Popular de la Provincia de Guangdong
Mr. Song Jian
Departamento de la Construcción
No.305 Dongfengzhong Lu
Guangzhou 510031
República Popular China
Tel: 00 86 20 83133590
Fax: 00 86 20 83335673
E-mail: songjian-163@163.net
Tipo de organización: Gobierno provincial
Colaboración: política


Socio:
Mr. Richard Scurfeild, gestor de proyectos
Proyecto de Movilidad para el Centro de Guangzhou
Banco Mundial
1818 H Street
Northwest District
Washington DC 20433
Estados Unidos
Tel: 202 4588344
Fax: 202 5223223
Página web: http://www.worldbank.org
Tipo de organización: Agencia internacional
Colaboración: financiera

Socio:
Ms. Yao Zhaojuan (Grupo de Coordinación del Desarrollo Urbano de Guangzhou)
Distritos y Comunidades bajo la Jurisdicción de Guangzhou
3rd Floor, 1# Guangfu Lu
Guangzhou
República Popular China
Tel: 86 20 83103541
Fax: 86 20 83105477
E-mail: Jenny1104@163.nets
Colaboración: financiera

R E S U M E N

Desde mediados de los años ochenta, la ciudad ha experimentado un crecimiento económico de más del 10% y una explosión demográfica que ha incrementado la presión sobre sus infraestructuras y su patrimonio ambiental y cultural. A mediados de los noventa, los atascos se habían convertido en algo habitual y el medio natural de la ciudad había comenzado a deteriorarse de forma rápida. Los ciudadanos, los turistas y las empresas se quejaban constantemente de la ínfima calidad de vida ofrecida por la ciudad; la degradación del ambiente se transformó, pues, en una amenaza para la vitalidad económica de Guangzhou. En 1997, el ayuntamiento inició un Plan Quinquenal de Acción destinado a mejorar la habitabilidad de la ciudad y a relanzar su atractivo como lugar de residencia y centro de negocios. El programa concluyó con éxito en el año 2001. El Plan Urbano Estratégico de Guangzhou funcionó como marco general sobre el que se materializaron importantes mejoras en la gestión del tráfico, la introducción de zonas verdes en la ciudad, el saneamiento, el control de la contaminación y la conservación del patrimonio natural y cultural. El centro urbano, renovado, ha cambiado de aspecto: sus habitantes disfrutan de una mayor calidad de vida y se sienten orgullosos de su ciudad, especialmente cuando piensan que ellos han participado de forma activa tanto en el planeamiento como en su realización.

Los logros del programa se reconocieron de forma oficial en diciembre del año 2001, cuando Guangzhou recibió el Premio Nacional a la Mejor Práctica de Mejora de la Habitabilidad y el Premio Nations in Bloom (Naciones en florecimiento) 2001, premio internacional otorgado a comunidades habitables. El plan de futuro consiste en convertir Guangzhou en una ciudad ecológica para el año 2010.

Fechas clave

D E S C R I P C I Ó N

Situación previa a la iniciativa

Aunque Guangzhou experimentó durante dos décadas un crecimiento económico de más del 10%, para el 73% de sus habitantes la calidad de vida que proporcionaba el entorno urbano no resultaba satisfactoria; se la conocía con los sobrenombres de "Ciudad Congestionada" y "Ciudad Sucia", este ambiente se resumía en la popular canción "Traffic Jam" (atasco). El proceso de expansión suburbial dispersa produjo un rápido deterioro de las condiciones ambientales, incrementando los niveles de contaminación del aire y del agua. Todos estos problemas aparecieron tras dos décadas de políticas que favorecían el crecimiento económico olvidando la calidad de vida.

Establecimiento de prioridades

A mediados de los años noventa, los ciudandanos, la comunidad vinculada a los negocios y los inversores extranjeros expresaban por igual su insatisfacción. El gobierno local consultó con sus socios y expertos, estableciendo las siguientes prioridades:

1. La construcción de unos cimientos estables sobre los que edificar el desarrollo sostenible de la ciudad.
   
2. La mejora de las infraestructuras, en especial la de transportes, con el fin de solucionar las congestiones de tráfico.
   
3. La puesta en marcha de una renovación urbana exhaustiva que incluyera mejoras en la red de saneamiento y en la conservación del patrimonio cultural.
   
4. La reducción de las emisiones industriales, domésticas y de los vehículos, con el fin de mejorar la calidad del agua y del aire, reduciendo también la contribución al calentamiento global.
   
5. La construcción de una red verde de parques y jardines y la conservación de los recursos naturales de la ciudad.

Formulación de objetivos y estrategias

Las prioridades establecidas en el párrafo anterior constituyeron la base para generar sobre Guangzhou una nueva visión en la que los negocios y la calidad de vida se desarrollan mano a mano. Durante 1997, además de iniciar un proceso de participación, el gobierno municipal introdujo una nueva política urbana, preocupada en primer lugar por planificar el bienestar y la calidad de vida de los ciudadanos. De esta forma se establecieron las directrices del Plan Estratégico Urbano, comprometido con los siguientes objetivos:

1. Reducción de la congestión viaria a través de la construcción de un sistema de transporte urbano multimodal que incluyera una vía de circunvalación, autopistas, nuevos puentes y una red de metro de 18 kilómetros.
   
2. Disminución de los contaminantes industriales, tratamiento de las redes de saneamiento domésticas, control de las emisiones producidas por vehículos motorizados y prevención de la contaminación a través de una nueva legislación ambiental.
   
3. Mejora de la ecología urbana, duplicación de la superficie de zonas verdes por habitante y conservación de las montañas circundantes, los ríos y las explotaciones rurales.
   
4. Construcción de nuevos conjuntos residenciales y renovación de los distritos históricos.
   
5. Mejora de los sistemas de recogida, clasificación y reciclado de basura.

Movilización de recursos

El proyecto contó con la financiación conjunta de las siguientes entidades: el gobierno de la provincia (3,58%), el gobierno municipal (83,26%), los gobiernos de distrito y las asociaciones de vecinos (6,47%), el Banco Mundial (1,94%) y los sectores privado y social (4,75%). La inversión municipal fue a parar de forma mayoritaria a la construcción de infraestructuras y servicios. Esta inversión se está amortizando más rápido de lo previsto, gracias a la venta de los derechos de desarrollo del suelo, las licencias de obra y los impuestos.

Tecnología y experiencias técnicas: Para el desarrollo del Plan Estratégico Urbano y del Programa de Tráfico, el gobierno municipal contó con la ayuda del Banco Mundial y de conocidas instituciones y expertos en planeamiento. Los contratos se concedieron mediante sistemas de licitación aceptados internacionalmente.

Participación comunitaria y medios de comunicación: Los medios locales de comunicación mostraron su apoyo dando publicidad al Plan Estratégico Urbano y al Programa de Acción y celebrando foros de debate público. Se ayudó de esta forma a movilizar el apoyo y la implicación activa de las comunidades, las instituciones, los negocios y las organizaciones de voluntarios.

Proceso

Instrumentos de colaboración: Desvinculándose de sus modos de operación pasados, el gobierno municipal estableció acuerdos de colaboración con el gobierno provincial y con los sectores privado y comunitario para poder financiar el plan. También se puso en práctica un sistema de concesiones a empresas privadas para la construcción de las autopistas y puentes (las empresas construyen, amortizan durante un tiempo y finalmente transfieren estas infraestructuras). Se adoptaron medidas estrictas que aseguraran la transparencia y la responsabilidad en la utilización de los fondos así como el control de costes.

Participación: El proyecto de transportes requirió la reubicación de más de 14.000 familias, empresas e instituciones. Esta cifra incluye muchos pequeños negocios pertenecientes al sector informal y 67 familias vulnerables, la mayoría con una mujer sola al frente. La resistencia a los realojos siempre supone un escollo en los procesos de intervención pública a gran escala. Para superar este problema, el proyecto de realojos se diseñó y se llevó a cabo con la colaboración de las personas y de las organizaciones afectadas, y se concibió como una oportunidad de mejora de los negocios y de la calidad de vida. Se concedieron subsidios de compensación en un único pago que se cobraron, bien en efectivo, o bien como créditos para nuevas viviendas o instalaciones situadas en cinco nuevas localizaciones. Se ofrecieron condiciones preferentes y asistencia a los pequeños negocios y a las familias vulnerables, especialmente a aquellas encabezadas por una mujer sola. Se establecieron líneas de consulta telefónica y equipos de mediación que pudieran resolver las quejas y conflictos. Gracias a todas estas medidas, el proyecto de realojo se desarrolló de forma fluida, la cantidad de superficie de vivienda por persona se incrementó de 7 m² a 11 m², el acceso a los servicios básicos mejoró de forma notable y la realización del plan de movilidad concluyó tres años antes de lo programado.

Gobernabilidad y gestión: Todos los contratos se concedieron a través de sistemas de licitación públicos y transparentes, y se utilizaron procedimientos estrictos de control de calidad y coste. Por otra parte, se emplearon unos estándares de gestión de obras muy estrictos, de forma que se minimizaran la contaminación acústica, la generación de polvo y los cortes de tráfico ocasionados por las mismas.

Enfoque holístico de la renovación urbana y la conservación: Se dió prioridad absoluta a la protección y a la renovación del casco antiguo. Se adoptaron y se aplicaron nuevas leyes y regulaciones en las que se incluía la clasificación del patrimonio en tres categorías (áreas de protección, áreas controladas y áreas de coordinación) que aseguraran un enfoque amplio e integrador de la conservación de los medios natural y construido.

Compromiso cívico: Más de 300.000 voluntarios, entre los que se incluían 3.456 organizaciones de mujeres y miles de grupos de jóvenes, participaron en el proyecto de movilidad y de mejora ambiental. Durante el mes de marzo, durante el que se realiza la plantación de nuevos árboles, millones de personas toman parte en las actividades forestales. Las comunidades, empresas y ONGs continúan recaudando fondos para llevar a cabo proyectos de escala de barrio o distrito. Los principales proyectos municipales se aprobaron sobre la base de las consultas realizadas y del voto popular. La celebración de elecciones públicas fue y continúa siendo la base del asesoramiento de las actuaciones realizadas dentro del programa y por el equipo de gobierno en general.

Resultados obtenidos

Se ha ejecutado de forma material el Plan Estratégico Urbano de Guangzhou, subdividido en 151 subplanes y el primero de su tipo en China. Los resultados obtenidos son los siguientes:

1. La nueva red de transporte integrado, que incorpora una vía de circunvalación de 26,7 km, 2.967 km de carreteras, autopistas, cinco nuevos puentes, y un sistema de metro con una capacidad de un millón de personas por día que ha logrado duplicar la velocidad del tráfico en hora punta, elevándola hasta los 30 km/h, y ha situado Guangzhou como eje del sistema de transporte del delta del Río de las Perlas.
   
2. Se ha construido un nuevo paisaje urbano formado por calles y carreteras limpias, áreas residenciales ordenadas, edificios históricos renovados, alumbrado público y arquitectura clásica conservada de forma adecuada.
   
3. Se está consolidando el sistema integrado de introducción de zonas verdes en la ciudad en el que se integran 125 parques y jardines que suman 7.348 hectáreas, y que incrementan la cantidad de espacio verde por persona de 4,72 m² a 10,36 m².
   
4. La cantidad de emisiones alcanza o mejora las exigencias nacionales. Más de 20.000 hoteles y restaurantes se han pasado completamente del petróleo al gas natural y al gas propano. La red de saneamiento doméstico pasa en su totalidad por 3 plantas depuradoras que cuentan con una capacidad de 580.000 toneladas por día, en estos momentos se están construyendo otras cuatro depuradoras. La calidad del aire y del agua han aumentado de forma considerable. El 100% de los residuos domésticos y sanitarios acaba en vertederos controlados; un 45% se clasifica y un 20% se recicla.
   
5. El conjunto de los ciudadanos se ha beneficiado del programa en términos de mejora de la calidad de vida, pero de forma especial se han beneficiado las mujeres más vulnerables, quienes han obtenido mejores viviendas y más oportunidades laborales (se han generado 25.790 nuevos puestos de trabajo para mujeres). Las mujeres tienen hoy un papel más importante en los procesos de toma de decisiones, ocupan el 44.9% de los puestos administrativos en las oficinas de gobierno, instituciones y organizaciones empresariales y ha aumentado su número (hasta el 40%) en los niveles altos de la administración.
   
6. Las encuestas realizadas por el Centro Ciudadano Independiente para Encuestas y Consultas revelan que la satisfacción ciudadana con la calidad de vida se ha incrementado del 27% (1997) al 95,9% (2001). Este cambio de perspectiva ha supuesto una transformación en la actitud y el comportamiento de los ciudadanos, y ha propiciado su participación activa en los procesos de protección del medio y de toma de decisiones.
   
7. En 2001, Guangzhou recibió el premio "Nations in Bloom" (Naciones en florecimiento), otorgado por la International Federation of Park & Recreation Administracion (Federación Internacional de Administraciones de Parques y Ocio), convirtiéndose en la ciudad premiada que cuenta con más habitantes. El programa también ha obtenido el Premio Nacional Especial por la Mejora de la Infraestructura Urbana y el Entorno, concedido por el Ministerio de la Construcción.

Sostenibilidad

Con la finalización del Plan Quinquenal de Acción se han colocado los cimientos firmes sobre los que se podrá edificar el desarrollo sostenible de la ciudad. El principio por el que las personas y la ecología han sido objeto de la máxima prioridad supone una transformación de la política pública que no admite marcha atrás. La ciudad se ha dividido en siete áreas ecológicas escogidas para frenar el proceso de crecimiento suburbial incontrolado, para preservar y reforestar las montañas situadas al norte, para limpiar los ríos que cruzan por el centro y para conservar las granjas rurales, las huertas y la costa situadas al sur. Se ha adoptado también una nueva política industrial por la que se otorga la misma importancia a la prevención y al tratamiento de la contaminación. Se han adoptado asimismo las regulaciones sobre asesoramiento del impacto ambiental y se anima a las empresas para que cumplan con la norma ISO 14000 y con las directrices de producción limpia. La concienciación pública sobre la protección del entorno se ha intensificado gracias a programas como Escuela Verde, Escuela Infantil Verde o Comunidad Verde que contribuyen a difundir conceptos como el de energías limpias o el de educación ecológica.

Ha mejorado la gestión de los patrimonios histórico y cultural gracias a la adopción y a la aplicación de nuevas leyes y regulaciones y al grado de conocimientos de que disponen hoy los ciudadanos.

El lema "Enfoque sobre los ciudadanos, las personas primero" se ha establecido de forma firme como norma de la gestión urbana. El gobierno municipal entiende que su papel principal consiste en responder a las necesidades y demandas de sus ciudadanos, y entiende que la principal herramienta de medida de que dispone es el grado de satisfacción ciudadana. Los procesos de toma de decisiones se han democratizado y se han hecho más transparentes a través del reparto de poder entre los miembros de la comunidad, el compromiso cívico y la participación.

El Plan Estratégico Urbano y el Plan de Acción han contribuido a la sostenibilidad económica, social y cultural de la ciudad. Cada año se produce sobre Guangzhou una inversión extranjera directa de 3 billones de dólares estadounidenses; más de 8.000 compañías internacionales trabajan actualmente en la ciudad, y hay 2.000 oficinas de representación procedentes de 60 países y regiones, incluidas 99 empresas de la lista Fortune 500. El PIB de la ciudad alcanzó en 2001 los 32,4 billones de dólares, colocándola en el tercer lugar del país y en el segundo si tenemos en cuenta el PIB per cápita (4.586 dólares). El dinamismo de la economía proporciona, en respuesta, oportunidades para financiar nuevas mejoras del entorno.

La segunda fase del Plan Estratégico Urbano incluirá grandes inversiones dirigidas a la ampliación de la red de metro hasta dotarla de una capacidad de 2,4 millones de pasajeros al día para el año 2003, y para completar el 70% del sistema de tratamiento doméstico de aguas residuales para el 2004.

El sistema eficaz de transporte, el bello entorno, los equipamientos culturales y educativos de gran calidad y la vigorosa economía sirven de atractores para las personas que viven en las ciudades o regiones vecinas, que se acercan a Guangzhou para trabajar, estudiar, hacer negocios o simplemente de visita.

Lecciones aprendidas

1. La política empleada hasta la puesta en marcha de estas prácticas, basada en el crecimiento económico a corto plazo a expensas del entorno, resultó ser imprudente. El Plan de Acción para Guangzhou ha reemplazado las antiguas prácticas basadas en el "tratamiento de la contaminación" por otras nuevas en que se da prioridad a la "prevención de la contaminación", también se ha sustituido el principio básico de "la economía en primer lugar" por el de "la ecología en primer lugar". Todos los nuevos proyectos deben ir acompañados por un informe de impacto ambiental. Las mejoras de las condiciones de habitabilidad incrementan la confianza de los ciudadanos y de los inversores, de forma que se estimula así el crecimiento económico.
   
2. El principio que antepone a las personas y otorga a los ciudadanos el papel central en la política es una herramienta poderosa de transformación de la gobernabilidad local y de mejora de la gestión urbana. Trabajando por el interés de sus ciudadanos, prestándose a su supervisión y apostando firmemente por los procesos de toma de decisiones participados, en Guangzhou se ha constituido un verdadero gobierno popular. Como ejemplo, encontramos los diseños del nuevo aeropuerto internacional y las intervenciones paisajísticas realizadas sobre las riberas del Río de las Perlas, basadas en consultas populares. En el proceso de realojo que formaba parte del Proyecto de Transporte encontramos otro ejemplo en que los intereses de las familias y de los negocios afectados se integraron dentro de una estrategia que constituía una verdadera oportunidad de mejora de los negocios y de la calidad de vida.
   
3. Los intereses comerciales no bastan para lograr la protección y la conservación el patrimonio cultural. Antes de la puesta en marcha del Plan de Acción, los intentos de restaurar el centro histórico con estrategias basadas exclusivamente en el desarrollo inmobiliario pusieron en peligro muchas calles y edificios tradicionales. Se tomó pues un nuevo camino que concentraba su atención sobre la conservación y la renovación de los distritos más antiguos al mismo tiempo que se construían nuevos distritos que dieran respuesta a las necesidades comerciales del desarrollo urbano, de esta forma, se ha logrado la situación óptima.
   
4. Con demasiada frecuencia los planes generales de urbanismo se concentran en los aspectos de uso del suelo y no logran acomodar las exigencias de los cambios bruscos y del crecimiento. La clave del Plan de Acción de Guangzhou se encuentra en el proceso de planeamiento que planteó a todos los agentes implicados el diseño de una visión común basada en un enfoque global que incluyera los temas de vivienda, transporte, comercio, ecología y cultura. Realmente son los procesos de toma de decisiones y planeamiento, y no el plan en sí mismo, los que aseguran la sostenibilidad a largo plazo del desarrollo urbano.

Transferibilidad

El Plan de Acción de Guangzhou se ha llevado muchos aplausos, dentro y fuera de China. Más de diez delegaciones extranjeras procedentes de distintos países, entre los que se encuentran los Estados Unidos, Vietnam, Japón y Rusia, y treinta delegaciones procedentes de ciudades chinas se han acercado a la ciudad para estudiar el programa.

Los sistemas desarrollados en Guangzhou para el control de la contaminación producida por los automóviles se están aplicando en ciudades como Pekín y Kunming. Los nuevos métodos de gestión del tráfico se están transfiriendo a Shijiazhuang, a recomendación del Banco Mundial. La Estrategia de Desarrollo Urbano de Guangzhou se está aplicando en ciudades como Hangzhou, Nanjing, Jinam, Xiamen, Changsha y Chengdu; todas estas ciudades envían equipos de planeadores y funcionarios que intercambian en Guangzhou sus ideas y experiencias.

El éxito con que se ha completado el desarrollo del Plan Quinquenal de Acción ha tenido una repercusión importante en la prensa y en otros medios de comunicación. Durante febrero del año 2002, periodistas de 15 medios de comunicación nacionales y de 5 medios de comunicación provinciales informaron sobre distintos aspectos del programa y realizaron entrevistas a ciudadanos afectados. Durante 3 días consecutivos, la Agencia de Noticias Diario Popular y Xinhua, una de las más autorizadas en China, publicó hasta 32 noticias y artículos de fondo relacionados con el Plan.

La misión supervisora del Banco Mundial ha reconocido como una iniciativa ejemplar el programa de realojos incluido en el Proyecto de Transporte del Centro Urbano, que implicaba el traslado de un gran número de residentes. En junio de 1999, el Banco Mundial invitó a representantes del programa a su sede para que presentaran la experiencia llevada a cabo en Guangzhou tanto a sus técnicos como a diversas delegaciones invitadas procedentes de otras ciudades.

Perfil financiero

Año	Presupuesto Total	Ayuntamiento de Guangzhou	Socio A	Socio B	Socio C
1997	1.248	89,02	0	0	10,98
1998	1.925	87,95	0	3,12	8,93
1999	2.577	82,14	4,70	2,87	10,29
2000	2.205	80,48	5,49	2,45	11,58
2001	2.153	79,85	5,63	0,37	14,15

El presupuesto total se refiere a billones de dólares americanos (x1.000 millones de dólares americanos).
Socio A: Ministerio de la Construcción.
Socio B: Banco Mundial.
Socio C: Junta de Distritos y Comunidades bajo la Jurisdicción de Guangzhou.
Las aportaciones de cada socio se expresan en tantos por ciento sobre el presupuesto total.

Referencias

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Huang Xingqun, Yao Binhua (2002) Thought Decides Ways: On-the-spot-report of Guangzhou (II) (People's Daily, second page, February 5)

Huang Xingqun, Yao Binhua (2002) Building a City that generates civic pride: On-the-sport-report of Guangzhou (III) (People's Daily, third page, February 6)

Wu Huanqing and Liu Qian (2002) A New View on Guangzhou: On-the-spot-report of Guangzhou (I) (Xinhua News Agency, February 3)

Wu Huanqing and Liu Qian (2002) A Joint Effort to Change the City: On-the-spot-report of Guangzhou (II) (Xinhua News Agency, February 4)

Wu Huanqing and Liu Qian (2002) Great Plan Plotted:On-the-spot-report of Guangzhou (III) (Xinhua News Agency, February 5)

Yuan Renbiao and Zhong Jusheng (2002) Grand Guangzhou with the White Cloud Mountains and the Pearl River (first and second pages, China Construction, February 4)

Tao Nan (2001) Guangzhou: History of 2000 Years and Changes in 3 Years (Wenweipo Daily, June 18)

Shen Honglei (2001) Guangzhou: A Window on Modern China (China Today, August)

Liu Dan, Zou Yonggang and Liu Haijian (2001) Guangzhou Won Award of Nations in Bloom (Guangzhou Daily, December 4)

Tom Mitchell (2002) Grand Guangzhou Vision is Fast Becoming Reality (South China Morning Post, January 29)

Lin Shusen (2001) Great Changes in Three Years, Essays on Great Changes in the Urban Construction and Management (Guangzhou Urban Culture Promotion Office, 1998-2001)

Huang Huahua (2000) A Leap Forward of Civilization (Guangzhou Spiritual Civilization Construction Committee Office)