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Fecha de referencia: 26-06-2002
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2002, y catalogada como BEST.
(
Best Practices Database.)
País/Country: India
Región según Naciones Unidas: Asia
Región ecológica: tropical y subtropical
Ámbito de la actuación: nacional
Instituciones: Paraestatal, gobierno central
Categorías = Erradicación de la pobreza: acceso a créditos. Vivienda:
acceso a la financiación de la vivienda; vivienda asequible;
carencia de hogar, personas sin hogar.
Contacto principal:
V. Suresh
Presidente y director de gestión
Compañía de la vivienda y el desarrollo urbano S.L [Housing
and Urban Development Corporation LTD.]
HUDCO Bhawan, Centro Habitat de la India
Lodhi Road, Nueva Delhi 110 003
Tel.:91-11-4693022
Fax : 91-11-4697378
Email: hudco hudco.org
Página web: http://www.hudco.org/
Organización paraestatal
Socio:
Ministerio de Desarrollo Urbano y de Lucha contra la
Pobreza
Nirman Bhawan Secretario, UEPA, Gobierno de la
India (MoUD&PA)
Maulana Azad Road
Nueva Delhi 110011
India
Tel: 91-11-3017444
Fax: 91-11-3014459
Gobierno Central
Colaboración política y financiera
Socio:
Ministerio de Desarrollo Rural (MoRD)
Krishi Bhavan, secretario adjunto (vivienda rural)
Rajendra Prasad Road
Nueva Delhi 110 001
India
Tel: 91-11-3792396
Fax: 91-11-4697378
Gobierno Central
Colaboración política y financiera
El Programa de dos millones de viviendas se lanzó en 1998-99 con
el objetivo anual de construir 1,3 millones de viviendas en zonas
rurales y 0,7 millones en zonas urbanas. Basándose en un criterio
de población, se asignaron a los diversos estados y distritos
objetivos parciales que se llevarían a cabo a través de las
organizaciones paraestatales, de las cooperativas y de las
instituciones de financiación de la vivienda.
A HUDCO le fue confiada la tarea de crear 1 millón de viviendas
cada año, tanto en zonas rurales como urbanas, de las que 600.000
serían construidas en zonas rurales y 400.000 en zonas urbanas.
Durante los cuatro años 1998-2002, HUDCO ha construido hasta
ahora 3,46 millones de unidades de vivienda, de las que 2,07
millones se encuentran en zonas rurales y 1,39 millones en zonas
urbanas
Situación previa a la iniciativa
Al comienzo del Plan quinquenal de 1997, la demanda estimada de
vivienda en la India era de 33 millones y se garantizaba el
crecimiento del mercado de la vivienda a un ritmo anual de 6,5
millones de viviendas. Las iniciativas preexistentes del gobierno
podían construir 2,5 millones de unidades de vivienda y el sector
privado construía anualmente 2 millones de viviendas, pero se
dirigían preferentemente a la gente con recursos, dejando, por
tanto, un vacío de 2 millones de unidades para los necesitados.
Esta situación demandaba una intervención adicional por parte del
gobierno.
Establecimiento de prioridades
La National Housing and Habitat Policy (NHHP)
Política Nacional de vivienda y del Hábitat (la India necesita
una revolución en la vivienda), propone crear un entorno
posibilitador interviniendo el sector público más como
capacitador que como constructor. Con una proporción
significativa de la población formando parte de la categoría "por
debajo del umbral de la pobreza", la Agenda Nacional de
Gobernación reconoce "Vivienda para todos" como una iniciativa
prioritaria. Se ha cuestionado la sostenibilidad del enfoque
convencional de la vivienda gratuita o subvencionada como opuesta
a los créditos hipotecarios, teniendo en cuenta la carga sobre
la hacienda pública. El programa de dos millones de viviendas se
inició en 1998-99 con el objetivo anual de construir 1,3 millones
de viviendas en zonas rurales y 0,7 millones en zonas urbanas.
Los objetivos secundarios se asignaron a los diversos estados y
distritos basándose en criterios de población y su desarrollo se
confió a organizaciones paraestatales, cooperativas e
instituciones de financiación de la vivienda.
La Housing and Urban Development Corporation
(HUDCO) Compañía de vivienda y desarrollo urbano que se
fundó en 1970, es la primera institución técnico-financiera de
la India y se caracteriza por poner énfasis en el sector
económicamente más débil. HUDCO fue diseñada para proporcionar
la mitad del objetivo anual de dos millones de viviendas.
Formulación de objetivos y estrategias
El programa se lleva a cabo a través de HUDCO,
NHB, NCHF y de las instituciones de financiación
de la vivienda. Se hace hincapié en las iniciativas que fomenten
los esfuerzos de autoayuda en los que el sector público funcione
como capacitador. En las zonas urbanas, un tercio de las unidades
de vivienda están destinadas a la categoría grupo de bajos
ingresos mientras que los otros dos tercios restantes se destinan
a los sectores económicamente más débiles. En las zonas rurales,
la cobertura total del programa, tiene como objetivo esta última
categoría.
La tarea de seleccionar a los beneficiarios se ha confiado a los
representantes del pueblo y a las entidades locales. Un comité
delegado en los estados supervisa la selección de los
beneficiarios y el desembolso de los fondos por parte de los
organismos locales. Las ONGs y las OBCs se implican como
intermediarios en algunos estados para asegurar lazos estrechos
con la comunidad y la participación de los beneficiarios. Se da
especial importancia a la asignación de viviendas a mujeres
cuando es factible. El uso de técnicas apropiadas y de coste
efectivo en los centros de construcción es de una tremenda
importancia.
Las diversas opciones (de I a VI), están consideradas en la
formulación de la estrategia para compartir costes derivados del
reparto de la vivienda a los grupos de diversos ingresos. En la
primera opción, en la que se construye exclusivamente con la
subvención del gobierno, las viviendas están restringidas a la
población por debajo del umbral de la pobreza. La segunda opción
implica un componente de crédito institucional añadido a la
subvención, pero, sin la participación de los beneficiarios,
carece de sostenibilidad. Las opciones de la III a la V son
deseables para la provisión de vivienda al sector económicamente
más débil y requieren la implicación de las ONGs y OBCs como
intermediarios que aseguran unos lazos estrechos con la
comunidad. Las opciones III, IV y VI se adoptaron en el programa
de dos millones de viviendas, en el que la financiación se basa
principalmente en los créditos institucionales y en la
contribución de los beneficiarios y en la que se da poca
importancia a las subvenciones. Los beneficiarios contribuyeron
en forma de dinero en efectivo de sus ahorros; en especie, con
materiales de construcción; y con su propio trabajo, cualificado
o no.
Movilización de recursos
Los recursos necesarios para este programa se movilizaron a
través de HUDCO, tanto para los proyectos de construcción de
vivienda como para los programas de desarrollo urbano. También
hubo un reparto equitativo entre los préstamos domésticos,
gubernamentales e internacionales, y los créditos y depósitos
públicos. No hay un componente de subvención disponible por parte
del gobierno central (p.e. MoUDPA y MoRD) para este programa.
HUDCO proporciona el 90% del coste del proyecto y los gobiernos
estatales comparten el presupuesto, ya sea en forma de
subvención, de material de los centros de construcción o de la
contribución de los beneficiarios.
Proceso
En cada uno de los estados, los proyectos se desarrollan a través
de consejos de Vivienda (Housing Boards), los Centros de la
Construcción (Building Centres), las Agencias de Desarollo Urbano
(Urban Development Agencies) y la administración de cada
distrito, contando con la colaboración de empresas constructoras,
cooperativas, ONGs y diversas iniciativas de autoayuda. En el
estado de Karnataka por ejemplo, la Corporación Rajiv Gandhi de
vivienda rural (RGRHCL) está desarrollando los esquemas
llamados "EWS Ashraya" para los sectores económicamente más
débiles y para las categorías ocupacionales especiales como los
tejedores, los trabajadores Beedi, los pescadores y los Hamals,
etc. Los fondos procedentes del HUDCO se canalizan a través del
Consejo de la Vivienda al RGRHCL, que a su vez los distribuye
entre los organismos locales a través del representante
comisionado del distrito. Los organismos urbanos locales
desembolsan los fondos a los beneficiarios individuales
dependiendo del progreso de la construcción.
El crédito se hace efectivo en cuatro fases basándose en el
progreso de la construcción de cada casa. Las cuotas también
proporcionan materiales para los centros de construcción como
cargamentos de cemento y de acero, chimeneas sin humo y
accesorios sanitarios, entre otros.
El proceso de selección de las familias económicamente
vulnerables se basa en un límite máximo de ingresos anuales de
369 dólares EE.UU y la posesión de un certificado o título del
terreno. Los beneficiarios son elegidos por un representante del
pueblo, que puede ser un Miembro de la Asamblea Legislativa (MLA)
o el recaudador del distrito, que es la cabeza divisional del
proyecto, y entonces son presentados al comité responsable. Este
comité que está formado por el inspector, el recaudador del
distrito, el MLA, el director, el ingeniero jefe, el jefe de
planeamiento urbano, el ingeniero supervisor, el magistrado del
distrito (vivienda), etc completa la lista de los beneficiarios
con las reservas destinadas a las diversas categorías:
Resultados obtenidos
El programa ha tenido éxito en la construcción de más de 6
millones de casas en los tres primeros años de funcionamiento
muchas más de las fijadas por los objetivos anuales. El propio
HUDCO ha sido capaz de proporcionar más de 3,3 millones de
viviendas frente al objetivo fijado de 3 millones de unidades
para este período. Durante el período 1998-2002, HUDCO ha
construido 3,45 millones de unidades de vivienda, de los que 2,07
millones se encuentran en las zonas rurales y 1,39 millones en
las zonas urbanas. La descripción pormenorizada de los siguientes
años se da a continuación:
| Objetivos | Resultados | |||||
| Periodo | Urb. | Rur. | Total | Urbano | Rural | Total |
| 98/99 | 430.399 | 634.638 | 1.069.037 | |||
| 99/00 | 460.218 | 654.050 | 1.114.268 | |||
| 00/01 | 470.881 | 732.131 | 1.203.012 | |||
| 01/02 | 25.000 | 47.938 | 72.938 | |||
| Total | 1.386.498 | 2.068.757 | 3.455.255 | |||
Los estados de Andhra Pradesh, Assam, Bihar, Gujarat, Haryana,
Himachal Pradesh, Karnataka, Kerala, Maharashtra, Orissa,
Tamilnadu, Tripura, Uttar Pradesh y Bengala Occidental han
adoptado el programa tanto en las áreas urbanas como en las
rurales. El progreso conseguido en estos estados se muestra a
continuación:
| Estados | Aprobado | Completado | En progreso |
| Andhra Pradesh | 776.162 | 450.515 | 124.764 |
| Assam | 26.564 | 0 | 4.973 |
| Bihar | 383 | 45 | 0 |
| Gujarat | 43.016 | 10.191 | 4.298 |
| Haryana | 2.710 | 220 | 2.490 |
| Himachal Pradesh | 10.941 | 10.767 | 174 |
| Karnataka | 802.257 | 145.457 | 226.591 |
| Kerala | 390.035 | 225.887 | 114.983 |
| Madhya Pradesh | 50.000 | 0 | 0 |
| Maharashtra | 22.498 | 2.983 | 6.254 |
| Orissa | 271.672 | 134.238 | 21.568 |
| Tamilnadu | 156.111 | 112.037 | 4.597 |
| Tripura | 1.850 | 100 | 675 |
| Uttar Pradesh | 44.550 | 4.300 | 4.500 |
| Bengala Occidental | 856.506 | 492.205 | 357.795 |
| Total | 3.455.255 | 1.588.945 | 873.662 |
Sostenibilidad
La sostenibilidad ambiental se asegura a través del uso de
técnicas de coste efectivo y ecológicamente apropiadas como los
materiales de construcción alternativos o locales desarrollados
por los Centros de la Construcción para la edificación de
viviendas. Dentro del programa de dos millones de viviendas en
Karnataka, se ha usado la piedra laterita disponible en la zona
para construir muros mientras que, para soportar la cubierta; se
han utilizado cerchas de hormigón armado como sustituto de las
de madera.
En Andhra Pradesh, se emplea un sistema de sucursales bancarias
Principal Bank Branch System (PBBS) para conceder
créditos a los beneficiarios, de forma que cada uno de ellos
tiene una cartilla de ahorros y el dinero se deposita
directamente en la cuenta ya sea a través de cheques o de
transferencias bancarias. El sistema elimina los intermediarios
a la vez que asegura la transparencia y acelera las transacciones
monetarias. Para controlar efectivamente el proceso de
edificación se ha introducido la "Tarjeta de Seguimiento del
Beneficiario" (Beneficiary Monitoring Card), que facilita la
llegada a tiempo de los materiales y el pago a los beneficiarios.
Los materiales y técnicas de bajo coste desarrolladas por los
diversos Centros de la Construcción en estados como Andhra
Pradesh, Karnataka y Kerala se usan en la construcción de
viviendas por parte de los beneficiarios. Estos materiales se
proporcionan como subvenciones del gobierno central. Los
siguientes materiales de coste efectivo se han usado en diversos
proyectos:
Lecciones aprendidas
El principal factor inhibidor del programa ha sido la falta de
disponibilidad de la garantía gubernamental que actúa como
seguridad en algunos estados. Se ha notado la necesidad de
proporcionar garantías o desarrollar mecanismos de seguridad
alternativos para el programa. La inclinación de los gobiernos
estatales hacia proyectos basados en las subvenciones y las
concesiones como prioridad como los de Indira Awas Yojna ha
afectado al atractivo de las iniciativas basadas en créditos como
el Programa de dos millones de viviendas. Por consiguiente, hay
una necesidad de reducir el énfasis en los programas realizados
con ayuda de subvenciones de modo que se incremente el
lanzamiento de proyectos basados en créditos.
La iniciativa se reforzó a través de un esmerado control, la
incorporación de cuentas de ahorro, de los intermediarios
implicados como las ONGs, la capacitación organizativa, etc. El
reparto de la vivienda es uno de los factores clave para el éxito
de este proyecto, por lo tanto, los estados necesitan
reestructurar los organismos públicos encargados del desarrollo
urbano y la construción de viviendas. El sistema de registro del
suelo también necesita mejorarse significativamente para hacer
la transferencia de parcelas más fácil y más transparente.
Un nuevo sistema de pago "descentralizado a la par" desarrollado
en Karnataka, para reducir el lapso de tiempo entre el desembolso
de los fondos de HUDCO y el recibo del pago por parte de los
beneficiarios. La mejora de la infraestructura física y
financiera de los organismos estatales de vivienda y la
racionalización del proceso de contabilidad ha incrementado la
responsabilidad y la capacidad de gestionar un programa para
construir dos millones de viviendas.
La disponibilidad de terreno y la garantía de la propiedad del
mismo para los más desfavorecidos ha sido una preocupación
fundamental. Los gobiernos estatales tienen que asumir este
problema mediante el reparto de tierras marginales o la creación
de reservas de suelo en los programas de desarrollo.
Transferibilidad
El programa de dos millones de viviendas es el más grande del
mundo y ha proporcionado lecciones que se pueden reproducir en
otras partes del planeta. Los elementos clave son: la mejora de
las capacidades de gestión, el uso de mejores procedimientos
contables, la mejora de los mecanismos de control, la creación
de redes y la difusión de la experiencia, aumentando la
implicación de las ONGs y las OBCs, utilizando técnicas adecuadas
y un control de calidad prudente.
El suelo y la seguridad de la propiedad son los aportes más
importantes en la provisión de viviendas y por lo tanto los
estados precisan asegurar la disponibilidad del terreno. Las
infraestructuras de apoyo, particularmente el suministro de agua,
electricidad, alcantarillado, drenaje y creación de calles son
también esenciales. Los estados deben garantizar una provisión
adecuada de los mismos y deben fomentar también la colaboración
entre el sector privado y las ONGs para contribuir a la tarea de
procurar un refugio.
Siendo un sistema que pone énfasis en la participación de la
gente y el papel del Gobierno, el programa de dos millones de
viviendas tiene las características para ser reproducido en otros
estados y naciones en vías de desarrollo. Diversos programas de
vivienda en masa a nivel estatal como Ashraya en Karnataka,
Maithri en Kerala y Gandhi Kutir Yojana en Himachal Pradesh han
adoptado conceptos tomados del programa.
El darse cuenta del papel activo del gobierno y de las
instituciones en el éxito de los programas de vivienda pública,
se ha puesto en marcha un programa, patrocinado desde el gobierno
central y denominado Valmiki Ambedkar Awas Yojana para los
pobladores de asentamientos marginales urbanos, con el objetivo
de proporcionar 400.000 viviendas al año a lo largo de todo el
país.
Perfil financiero
Autorizaciones & Cesiones 1998-2001 (en millones de rupias)
| Cantidad del crédito | Autorizado | Cedido |
| Urbano | 29.938 | 14.735 |
| Rural | 23.228 | 13.574 |
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