Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas
patrocinado por Dubai en 2002, y catalogada como
GOOD.
(Best Practices Database)
País/Estado — Colombia
Región según Naciones Unidas — América Latina
Región ecológica — montañosa
Ámbito de la actuación — ciudad
Agentes — paraestatal
Categorías —
Situaciones de emergencia y desastres naturales: reducción de la vulnerabilidad (ordenanzas de la edificación y normativa de la ingeniería); reducción de riesgos; evaluación de riesgos.
Gestión ambiental: restauración ambiental.
Ordenación territorial: planeamiento y calificación del suelo; urbanización y desarrollo de suelo.
Contacto Principal
Fondo de Prevención y Atención de Emergencias de Bogotá (FOPAE) — paraestatal
Richard Alberto Vargas Hernández. Director.
Distrito Capital de Bogota
Diagonal 47 N 77B-09 interior 1
Telefono: (57) 429-7429
Fax: (57) 410-9014
E-mail: fopae@fopae.gov.com
Organización Nominadora
Fondo de Prevención y Atención de Emergencias de Bogotá (FOPAE) — paraestatal
Richard Alberto Vargas Hernández. Director.
Distrito Capital de Bogota
Diagonal 47 N 77B-09 interior 1
Telefono: (57) 429-7429
Fax: (57) 410-9014
E-mail: fopae@fopae.gov.com
Socio
Caja de la Vivienda Popular (CVP) — paraestatal
Susana Delgado
Bogota Distrito Capital
Calle 54 Numero 13-30
Telefono: (57) 3105604
Faz: (57) 3105604
E-mail: reasentamientos@cajadelaviviendapopular.gov.co
Colaboración financiera.
La Capital del Distrito ha estado trabajando, por medio del Fondo de Prevención y Atención de Emergencias, en el desarrollo de un proyecto para reducir el riesgo de inundaciones y deslizamientos de tierra, con el fin de disminuir los riesgos relacionados con estos fenómenos a los que se exponen algunos habitantes de Bogotá. Esta iniciativa incluye, como medida estructural para la disminución de dicho riesgo, la construcción de obras de mitigación, así como el realojo de familias en situación de alto riesgo no mitigable, como medida estructural para la disminución de su vulnerabilidad. También incluye, como medida preventiva, la adaptación de las áreas evacuadas en este proceso de realojo, para que pueda hacer frente a nuevas ocupaciones. Entre 1998 y 2001 se han llevado a cabo 87 obras de mitigación, se han alojado a 1341 familias y han sido adaptadas las áreas evacuadas por las familias realojadas. Mediante estas acciones se ha conseguido reducir la vulnerabilidad de casi 23.000 personas. La protección de los cultivos en zonas de alto riesgo no mitigable, la zonificación de amenazas y riesgos en el perímetro urbano, la priorización de los realojos de alto riesgo en el planeamiento de los territorios y el acondicionamiento de las zonas de riesgo medio y alto se han incorporado al planeamiento legal de la ciudad.
- 29 del 7 de 1999 — un desprendimiento de tierra lleva al realojo a 500 familias.
- 28 del 6 del 2000 — se estructura el plan del código territorial.
- 9 del 5 del 2000 — se consiguen inversiones locales en el realojo.
- 14 del 6 del 2001 — se consigue asesoría técnica sobre el realojo.
En Bogotá había más de 6000 familias en situación altamente vulnerable alojadas en zonas con gran riesgo de desprendimiento de tierras, avalanchas, formación de barrizales e inundaciones. Además existían diversos asentamientos humanos de procedencia clandestina en zonas de explotaciones mineras, riberas de los ríos, ríos y reservas naturales, lo que producía presión sobre terrenos inestables, en los que las aguas limpias y las residuales estaban inadecuadamente canalizadas y con una construcción deficiente.
El criterio más importante entre las prioridades de la intervención ha sido la protección de las vidas de los habitantes de las zonas de alto riesgo. Para ello, en primer lugar, había que reducir la amenaza mediante la construcción de obras de mitigación, tales como el acondicionamiento de lade
ras, muros de contención, aterrazamientos y drenaje, entre otros. Cuando la mitigación resulta inviable técnica, social, económica y ambientalmente, se inicia el realojo de familias, dando prioridad a aquéllas cuyos edificios están más afectados estructuralmente y teniendo en cuenta las condiciones de vida, funcionalidad y salubridad del territorio en cuestión.
Por último, se demuelen las edificaciones con alto riesgo y se ceden los terrenos a las entidades que se encargan del control y la protección ambiental.
El objetivo principal es reducir el peligro al que se exponen las familias que viven en las zonas de alto riesgo, mediante la construcción de obras de mitigación y/o reduciendo la vulnerabilidad mediante el realojo en hogares con las adecuadas condiciones de vida y la seguridad suficiente. La estrategia se centra en la protección de la vida, asegurando la rehabilitación de las zonas intervenidas y previniendo la ocupación ilegal de las tierras que son objeto de realojo. Es fundamental incorporar estas estrategias de reducción de riesgos a las acciones de planeamiento y ordenación del terreno urbano, por lo que se coordinan con las mejoras integrales de los barrios.
El Fondo de Atención y Prevención de Emergencias (FOPAE) ha ofrecido recursos para la reducción de los riesgos en el distrito.
Sin embargo, en algunos periodos se han utilizado recursos de otras entidades, como la Caja de la Vivienda Popular (CVP), entidad financiera que pertenece al distrito descentralizado del gobierno, la cual ha concedido préstamos a las familias que se encuentran en proceso de realojo para que puedan tener acceso a una vivienda más segura. Desde el año 2000, algunos de los fondos para el desarrollo de las oficinas locales del distrito del gobierno asignaron recursos para la adquisición de edificaciones para el realojo de las familias en situación de alto riesgo. El FOPAE ha llevado a cabo los procesos de realojo de acuerdo a lo estipulado por ley, combinando todos los recursos antes mencionados. Mediante el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, INURBE, el gobierno nacional ha concedido subvenciones para viviendas conforme a los procedimientos establecidos para esta postulación, basados en los certificados emitidos por la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias, DPAE. Así, las familias que optan por las nuevas viviendas obtienen la cantidad en que se valora su vivienda antigua en zona, más el préstamo obtenido de la CVP, así como la subvención del INURBE.
Tomando como base el mapa de riesgos de la ciudad y los estudios detallados de puntos críticos encargados por el FOPAE, se determinaron las acciones a seguir en la intervención de las zonas de alto riesgo. Conforme a las recomendaciones expresadas por los estudios que se llevaron a cabo y los conocimientos técnicos del DPAE se han llevado a cabo obras de mitigación siguiendo los diseños y las especificaciones técnicas establecidas, o bien, cuando la mitigación es imposible, se ha realojado a las familias. Los realojos, como las obras, también se ordenan por zonas especiales de tratamiento para la mitigación del riesgo estudiado por el FOPAE, conforme a lo que se contempla en la ley 9 de 1989 vigente, conocida como Ley de Reforma Urbana, y en la ley 388 de 1997, conocida como Ley de Desarrollo Territorial. El proceso de realojo de las familias en situación de alto riesgo consiste en la adquisición de las propiedades mediante negociación directa hasta la valoración de la propiedad en situación de riesgo, para lo cual se estudian las escrituras de propiedad y los derechos de adquisición. A lo largo del proceso de valoración las familias están permanentemente orientadas por trabajadores sociales. El beneficiario recibe la oferta base de la negociación. Se llevan a cabo las reevaluaciones pertinentes. Se llega a un acuerdo sobre el pago, y el proceso pertinente de presupuesto comienza para restablecer un reparto del valor estipulado en el contrato de venta que ha sido firmado previamente. E
l FOPAE ha obtenido la contribución de la CPV basada en crédito y actualmente posee asistencia legal y urbana por la adquisición de las propiedades de reemplazo que adquiere. Las propiedades en situacion de riesgo adquiridas por el Fondo se transforman en propiedades de uso público del distrito y dejan de ser terrenos destinados al crecimiento urbano debido al hecho de que son cultivos bajo protección y para la prevención de riesgo. Posteriormente pasan a ser propiedad de las autoridades encargadas de la prevención del control ambiental para su gestión. Cuando ha sido necesario combinar recursos financieros, el proceso ha incluido la suscripción de los acuerdos inter-administrativos y de co-financiación entre las entidades involucradas. Se han seguido los pasos necesarios para asegurar la intervención de las entidades del distrito así como del jardín botánico con el fin de reforestar los terrenos.
El FOPAE ha llevado a cabo 85 obras de mitigación de riesgo entre 1998 y el 2001, reduciendo así el riesgo al que se exponían más de 3500 familias y creando más de 1400 puestos de trabajo en dicho proceso. La realización de las obras de mitigación ha reducido el riesgo en más de 40 hectáreas de terrenos. Se redujo la vulnerabilidad de 1385 familias mediante el realojo, mejorando sus condiciones de seguridad, habitabilidad, y disponibilidad de servicios públicos. Se han recuperado cerca de 10 hectáreas de terreno, restringiendo su uso a cultivos protegidos debido a su situación de riesgo.
Para evitar que se produzcan asentamientos humanos en zonas de alto riesgo y también en zonas de riesgo medio susceptibles de deslizamientos de tierra por intervención negativa antrópica, el FOPAE ha preparado el Plan de Ordenamiento Territorial queestará vigente en el distrito durante un período de 10 años. Adoptado por el distrito en el consejo mediante la Orden 619 del 2000, el Plan de Ordenamiento Territorial incorpora la zonificación de riesgos para los 20 sectores en los que se divide el territorio del distrito y establece como factor condicionante para un desarrollo futuro la obligación de llevar a cabo estudios de riesgo en zonas de alto y medio riesgo, así como la construcción de obras de mitigación tal y como se recomiendan y diseñan en los estudios previamente realizados. También se incorporan al Plan de Ordenación Territorial las zonas de tratamiento especial para la mitigación de riesgos; zonas con amenazas altas y con niveles de asentamientos humanos 1 y 2, es decir, alta vulnerabilidad y bajas condiciones socioeconómicas. La sostenibilidad de la intervención se consigue mediante: la información en zonas de alto riesgo; la sensibilización de las comunidades realojadas y de aquellas que permanecen habitando los sectores intervenidos; el proceso de rehabilitación de los terrenos recuperados mediante el realojo; la acción coordinada con los programas integrales de mejora de los barrios, y el control para prevenir la ocupación ilegal de los distritos con zonas de medio y alto riesgo.
La zonificación de los riesgos ha permitido la estructuración de la ordenación territorial de los usos del suelo, así como el control y protección de los terenos. El mercado legal de los terrenos aptos para el desarrollo urbano debe competir con el mercado ilegal. La información y difusión, como medidas preventivas, son componentes fundamentales en la realización de acciones que contribuyan a reducir los riesgos. Se debe estructurar una oferta inmobiliaria para los sectores sociales con alta vulnerabilidad. Una vivienda nueva no es la única alternativa para familias en situación de alto riesgo, cuyos ingresos están por debajo del salario mínimo legal. El realojo debe garantizar la mejora de las condiciones de vida de las familias, incluidas la seguridad, la disponibilidad de servicios y transportes públicos, entre otras. Es importante llevar a cabo el proceso realojo de forma integrada con la intervención del territorio, para que se reduzca el riesgo y se mejoren las condiciones de aquellos que permanecen en los
territorios.
Se ha buscado, a través de los obras de mitigación, reducir la amenaza en las áreas urbanizables de la ciudad y en los sectores legalizados y mejorar la construcción de las viviendas previniendo realojos.
El realojo llevado a cabo por el FOPAE, que responde al modelo de alto riesgo, se presentó al alcalde de este municipio y ya está en marcha en el condado. Se han llevado a cabo modelos similares a este de Bogotá en muchas ciudades del país, con la incorporación de los componentes de riesgos y amenazas en la ordenación territorial. Un ejemplo de esto es la ciudad de Bucaramanga. Mediante el fondo de prevención y atención de emergencias, FOPAE, el distrito ha sido pionero en el proceso de reducción integral de riesgos en el país, especialmente en lo que respecta a los deslizamientos de tierras. La trasferencia de proyectos de reducción de riesgo se está llevando a cabo, gracias a grupos como EMI, en países como Turquía y Ecuador. Para que pueda repetirse esta iniciativa de reducción de riesgos, debe primero ser considerada como una política pública y, esta manera, se incorpora al planeamiento de desarrollo y a la ordenación urbana, así como a la formulación de proyectos específicos de inversión. Es necesario tener un conocimiento técnico apropiado de los riesgos, para así poder adoptar las medidas de intervención oportunas. Los sistemas de información geográfica son una herramienta importante para la disminución de riesgos. El realojo de las familias de alto riesgo no mitigable es una opción cuando la mitigación se hace inviable técnica, social, ambiental o legalmente, y en todos los casos debe implicar seguridad, además de la mejora integral de la calidad de vida de las familias. El control de las zonas de reserva natural y de las zonas del borde así como de las áreas donde se producen deslizamientos de tierras de ser efectivo, previniendo la ocupación o realizando medidas de mitigación antes de la fase de desarrollo. La protección de la vida debe ser el criterio básico de reducción de riesgos.
Pava, Javier (2001) «Análisis de beneficios y costes de las medidas de reducción de los riesgos producidos por deslizamientos de tierra en Bogotá», Memoria de congreso geotécnico. Cartagena, Colombia, Noviembre de 2001
Oficina del Alcalde, Fondo de prevenvión y atención de emergencias de Bogotá (2000) «Prevención y atención de emergencias en Bogotá», Reducción de riesgos en Bogotá mediante coordinación y gestión integrada, Diciembre de 2000