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`Evaluación basada en el área del impuesto sobre la propiedad en la ciudad de Patna, (Bihar, India)`

Fecha de referencia: 26-06-2002

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2002, y catalogada como AWARD. ( Best Practices Database.)
País/Country: India
Región según Naciones Unidas: Asia
Región ecológica: cuenca hidrográfica
Ámbito de la actuación: ciudad
Instituciones: Gobierno Central, Gobierno local, OBCs

Categorías = Igualdad y equidad de género: acceso a los recursos; control de los recursos; plena participación en la sociedad; funciones y cometidos por razón de género; necesidades por razón de género; legislación; eliminación de trabas a la igualdad de género, medidas de discriminación positiva). Tecnología, instrumentos y métodos: tecnologías apropiadas; sistemas y tecnologías de información y comunicación; sistemas y técnicas de gestión; instrumentos y técnicas de planificación; investigación y desarrollo; transferencia de tecnologías; formación y capacitación. Buena gestión urbana: responsabilidad; recursos humanos y formación de dirigentes; reforma institucional; legislación; sistemas de información administrativa; apertura y transparencia; gestión y administración públicas; políticas públicas; movilización de recursos.

Contacto principal:
Mr. S.K. Singh. Director
Municipal Corporation of Patna, Bihar (India)
(Housing & Local Self Government)
Ministry of Urban Development & Poverty Alleviation,
Govt. of India, Nirman Bhavan, New Delhi-110 011
Tel: 91-11-3017295
Fax: 91-11-3014459
E-mail: sksingh@nb.nic.in
Tipo de organización: Gobierno Local

Organización nominadora:
Ministry of Urban Development and Poverty Alleviation (Ministerio de Desarrollo Urbano y Mitigación de la Pobreza)
Tipo de organización: Gobierno central.

Socio:
Gobierno estatal.
Tipo de organización: Gobierno central.
Tipo de colaboración: Colaboración política.

Socio:
Organizaciones de base comunitaria (OBC).
Tipo de colaboración: Colaboración política.

`R E S U M E N`

El método de evaluación basado en el área, puesto en marcha por la Corporación Municipal de Patna, se ha revelado como una iniciativa aceptada legalmente, probada a nivel administrativo y viable en la práctica para evaluar los impuestos sobre la propiedad ((IP), Property Tax) en India. El modelo de Patna consiste en un mecanismo de evaluación simplificado basado en la clasificación de los inmuebles en tres categorías: localización, tipo de construcción y uso. Este sistema ha minimizado la arbitrariedad en las evaluaciones realizadas con fines específicos, y ha conseguido aumentar la aceptación y conformidad por parte de la población, tanto con los métodos de evaluación como con los impuestos en sí. El modelo también ha impulsado que los agentes implicados en el sistema económico municipal, como el Gobierno Central y Estatal, los gobiernos locales y algunos funcionarios políticos y administrativos posibilitaran la aplicación del programa en un contexto más amplio.

Gracias a este sistema, nacido en 1993, la Corporación Municipal de Patna (Patna Municipal Corporation, PMC) ha conseguido disminuir la tasa de impuestos de un 44% a un 9% de valor anual. A pesar de esta reducción, la liquidación actual de IP ha experimentado un crecimiento de 40 a 170 millones de rupias. Al principio, el modelo se aplicó únicamente en una veintisieteava parte del territorio de la ciudad de Patna, mientras que, actualmente, el ámbito de actuación ocupa la mitad del área. Por otra parte, ha mostrado un grandísimo potencial de crecimiento que alcanza el 1000%, a la vez que ha desempeñado el papel de catalizador, favoreciendo una reducción drástica de los índices de tasación. El modelo ha alcanzado la inviolabilidad legal por parte del Honorable Tribunal Supremo de India, gracias a la aportación de valores como sensatez y justicia.
También otras Corporaciones del estado de Bihar han adoptado el modelo de Patna. Por otra parte, el Gobierno de India ha emitido directrices a los gobiernos locales con el fin de que adopten también el sistema de evaluación del impuesto de la propiedad basado en el área desarrollado en Patna. Actualmente ya existen estados que han respondido favorablemente a la iniciativa, como el estado de Uttar Pradesh, que ya ha concedido a los gobiernos locales de la regíon la autorización para modificar sus métodos de evaluación e implantar el sistema basado en el área. También el gobierno de Madhya Pradesh ha notificado la adopción de estos procedimientos, y las autoridades de Tamil Nadu han redactado una nueva legislación basada en el modelo tributario de Patna.

Por último, el nuevo sistema aporta un suplemento económico a los fondos del gobierno municipal, además de fomentar en la población valores como la equidad, la justicia y la tolerancia. Esto permite proporcionar un mayor apoyo a los ciudadanos en lo referente a servicios básicos, protección del ambiente y sanidad preventiva.

`Fechas clave`

12-08-1993: propuesta de revisión de las tasas de evaluación.
1994: decisión del Tribunal Superior de Justicia de Patna de aplazar la puesta en marcha del proyecto.
1994: decisión del Tribunal Supremo de Patna de apoyar la implantación del nuevo sistema.
1993-1994: revisión de los impuestos de la propiedad. Demanda revisada.

`D E S C R I P C I Ó N`

Situación previa a la iniciativa

En 1992-1993, antes de que se pusiera en marcha la iniciativa, la Corporación Municipal de Patna solicitó que se implantara un nuevo método de evaluación del valor arrendaticio para modificar el mecanismo vigente de recaudación de impuestos en la ciudad. El principal motivo para proponer un nuevo sistema de evaluación era cambiar la definición tradicional del Valor Anual como valor bruto de renta anual, ya que daba demasiado margen de actuación a los inspectores, permitiéndoles llevar a cabo evaluaciones irracionales e inconscientes. La tasa predominante en la Corporación Municipal de Patna era bastante alta, alcanzando un 43.75% como consecuencia de un complejo sistema de evaluación. En él, se definía un conjunto de impuestos sobre la propiedad formado por el Impuesto de la Propiedad, el Impuesto de Letrina, el Impuesto del Agua, el Gravamen de Educación y el Gravamen de Sanidad. El alto grado de tasación dio lugar a una arbitrariedad e irracionalidad aún mayores en las evaluaciones de los inspectores, lo cual trajo como consecuencia una situación de corrupción endémica.

Establecimiento de prioridades

La cuestión se discutió con los funcionarios del Departamento de Recaudación de la Corporación Municipal, que coincidieron en que era necesario minimizar la arbitrariedad y la evaluación subjetiva de la propiedad en los mecanismos de tasación. El método basado en la unidad de área surgió en este momento como una alternativa apropiada al método tradicional del valor arrendatario. Sin embargo, para ponerlo en marcha era necesario abordar problemas como la poca predisposición de la población y los impedimentos legales y administrativos. La municipalidad puso en marcha planes de acción específicos mediante un proceso consultivo con el resto de agentes implicados, a través del cual se llegó a las siguientes conclusiones:

Debía recibirse una notificación del Gobierno Estatal que habilitara la adopción del nuevo método.
Era necesario que el Gobierno Estatal estuviera de acuerdo con las reformas propuestas.
Había que conseguir el apoyo popular para efectuar el cambio.
Era imprescindible reducir drásticamente las tasas de impuestos sobre la propiedad.
Los empleados municipales debían estar al corriente de los procedimientos del nuevo sistema.
Se debía poner en marcha una campaña de difusión mediática y conciencia social.

Formulación de objetivos y estrategias

Bajo estas premisas, la municipalidad puso en marcha la implantación del nuevo método de evaluación de los impuestos sobre la propiedad. Debido a la complejidad de la cuestión, era necesario que el sistema se implantara en una serie de fases sucesivas.

La formulación de la propuesta se hizo mediante consulta con un grupo de expertos legales y con los agentes implicados, incorporando para su desarrollo los resultados del análisis de otros métodos basados en el área efectuados en otras ciudades de la India o del resto del mundo. Para reducir la arbitrariedad de los métodos de evaluación predominantes se establecieron tres indicadores para la definición de los tipos de interés:

el tipo de edificación
el tipo de construcción
el uso.

En función de estos parámetros, se desarrolló una tabla detallada de valores en los que basar, en adelante, las evaluaciones de la propiedad en la ciudad. Para garantizar la aceptación del nuevo sistema por parte de los contribuyentes, los tipos de interés sobre la propiedad se vieron reducidos del 43,75% hasta el 9% de valor de renta anual ((ARV), Annual Rental Value).

Movilización de recursos

Como punto de partida, el Gobierno Estatal emitió el 20 de agosto de 1993 la notificación de la aceptación del método de evaluación basado en la situación, el tipo de construcción y el uso.

La cláusula principal de la notificación define el valor de renta anual (ARV)como la renta que una propiedad es capaz de alcanzar al cabo de un año, y establecía también la reducción de los tipos de interés. Posteriormente, se comenzó el proceso de formación de los empleados municipales acerca de las modalidades del nuevo sistema. Paralelamente, se llevó a cabo el estudio detallado de las propiedades para computar la renta media predominante, a partir de la cual se creó una tabla de tasaciones según los parámetros previamente definidos. Después, se delimitó un área específica de aplicación del método del área unitaria. El personal de la Corporación llevó a cabo el estudio en esta zona atendiendo a los criterios de tamaño, localización, uso y tipo de construcción, y se efectuó la evaluación final en función de estos indicadores.

Proceso

La Municipalidad puso en marcha un proceso consultivo y de creación de conciencia social hacia la iniciativa, que comprendía reuniones con los agentes políticos, con los funcionarios de gobierno, con expertos legales y con líderes locales. Poco a poco se fue consiguiendo el seguimiento popular gracias a un proceso de divulgación física y electrónica. Esto abrió el camino para las etapas siguientes, que se definen a continuación:

Se formularon las nuevas reglas para establecer los criterios de evaluación, que comprendían la localización de la propiedad, el uso al que estaba destinada, el tipo de construcción y la medida del área que ocupaba en planta.
Para definir la localización de una propiedad, se clasificaron las diversas zonas de la ciudad en carreteras principales, vías principales y vías secundarias. Para determinar el uso de las propiedades, se determinaron igualmente tres tipos de edificación: la propiedad de carácter comercial o industrial, la propiedad de carácter residencial y el resto de propiedades no atribuibles a las categorías anteriores. Se estableció una nomenclatura para estos tres grupos, definiendo las propiedades como "totalmente comercial/industrial", "totalmente residencial" y "otros".
Para especificar el tipo de construcción se definieron también tres categorías, que se denominaron "pucca[1] con hormigón armado", "pucca con amianto o láminas corrugadas" y "otros".
Teniendo en cuenta estas nueve categorías se configuró la tabla de tipologías que se adjunta.
Posteriormente, la Corporación definió una tasa por metro cuadrado. En Patna existen veinticuatro carreteras principales y ochenta y ocho vías principales, siendo el resto clasificadas como "otras vías". Las tasas se establecieron basándose en las inspecciones y en un diálogo continuado con los residentes del área de estudio.
La evaluación se llevó a cabo con la ayuda de diecinueve asesores fiscales del Servicio de Administración del Estado. A pesar de ello, las políticas tributarias que serían adoptadas en un futuro por la administración local fueron en un principio cuestionadas en el Tribunal Superior de Justicia de Patna en 1994. El Tribunal Divisionario declaró su conformidad con la idea de determinar un valor arrendaticio anual basado en el área pero, sin embargo, recusó los fundamentos del sistema, alegando que violaban el artículo 14 de la Constitución India, y sugirió que debería efectuarse una clasificación más detallada de los inmuebles.

El Estado de Bihar, junto con la Corporación Municipal de Patna ((PMC), Patna Municipal Corporation), recusó a su vez la decisión del Tribunal Superior, y presentaron una apelación en el Tribunal Supremo. Finalmente, éste anuló la decisión del Tribunal Superior en 1995 alegando que, en caso de que se llevara a cabo una clasificación más detallada, sería demasiado complicado y trabajoso materializarla, suponiendo probablemente en la práctica el retorno a los sistemas de evaluación arbitraria generalizados. El Tribunal destacó que el método de evaluación propuesto no imponía una carga excesiva sobre los contribuyentes y que el nuevo sistema estaba diseñado pensando fundamentalmente en los intereses de los propietarios de los inmuebles y de la Corporación. El veredicto no sólo permitió que la Corporación Municipal de Patna siguiera adelante con el proyecto, sino que allanó el camino para la reproducción del proyecto en otras ciudades.

Resultados obtenidos

El caso de Patna supone un modelo para el desarrollo de nuevos sistemas de evaluación basados en el área, ya que, por una parte, es un método simplificado aceptado legalmente, probado a nivel administrativo y viable en la práctica, y además ha aportado transparencia y sensatez a los métodos de evaluación tradicionales. Por otra parte, ha optimizado el tiempo en los procesos al no necesitar determinar para la evaluación detalles sobre costes, rentas, mobiliario, etc., con la consecuente mejora de los beneficios municipales. También ha proporcionado al municipio una buena oportunidad para efectuar correcciones muy necesarias en los métodos tradicionales, introduciendo nuevos y razonables parámetros para la determinación de las tasas. Esto ha dado lugar a una conformidad generalizada con los mecanismos de evaluación y a una alta tasa de aprobación por parte de la población.

Algunos de los resultados alcanzados por el modelo de evaluación de Patna se resumen en el siguiente cuadro:

Antes de las correcciones Después de las correcciones

Definición anterior del Valor de Renta Anual (ARV): valor arrendicio bruto anual que se espera que genere una propiedad. Según las nuevas bases, el ARV se redefine como la renta que una propiedad es capaz de alcanzar al cabo de un año.

Tipo de interés tributario anterior: 43,75% del ARV. Tipo de interés actual reducido al 9% del ARV.

Las altas tasas habían dado lugar a evaluaciones arbitrarias y excesivas por parte de los inspectores. Las tasas reducidas han propiciado la definición de bases simplificadas, eliminando cualquier posibilidad de arbitrariedad para los inspectores.

Corrupción sin escrúpulos. Amplia aceptación popular.

Liquidación de impuestos sobre la propiedad: 81.633 dólares EEUU. Liquidación de impuestos sobre la propiedad: 346.939 dólares EEUU.
Estimación de crecimiento hasta 816.327 dólares EEUU.

Sostenibilidad

El modelo de evaluación de Patna ha aumentado sustancialmente los beneficios municipales. La demanda tributaria actual ha subido de 81.633 a 356.939 dólares EEUU.
La recaudación de impuestos en Patna también ha crecido de 212.244 a 816.327 dólares EEUU en 1997-1998.
El gobierno municipal, gracias a este aumento en los beneficios, ha podido invertir en la mejora de las infraestructuras de la ciudad, y en potenciar el acceso del sector más pobre a los servicios sociales.
La implantación gradual del nuevo método ha permitido al gobierno local contar con un equipo de asesores especializados, que facilitará la reproducción de la iniciativa en otras áreas.
El modelo ha aportado equidad al el sistema de evaluación.

Lecciones aprendidas

El modelo de evaluación de Patna ha demostrado que el impuesto sobre la propiedad tiene un gran potencial para aumentar los beneficios municipales derivados de la recaudación de impuestos. Por otra parte, una provisión de servicios mejorada ha dado como resultado unos valores de propiedad más elevados en las áreas donde se ha aplicado el sistema.
También ha demostrado ser un eficaz sistema de gestión urbana, habiendo conseguido reunir la participación de todos los agentes implicados. En este caso, en la iniciativa cooperaron ciudadanos, profesionales, funcionarios municipales, miembros del gobierno estatal y medios de comunicación.
El proyecto de Patna ha evidenciado que, una vez definido un objetivo administrativo, es posible tanto hacer cambios sustanciales en los mecanismos tradicionales como lograr la colaboración del gobierno estatal y del resto de agentes implicados.
El modelo ha proporcionado la tecnología y las herramientas necesarias para capacitar con éxito al gobierno municipal para aplicar la gestión de los mecanismos de evaluación basados en el área del impuesto de la propiedad.
El modelo proporciona también un método de evaluación probado y aceptado legalmente, basado en un sistema simplificado y sin complicaciones innecesarias que nació como resultado de un análisis continuo y retroactivo de otros métodos de evaluación que ya estaban en marcha en otras ciudades indias. La localidad de Adhra Pradesh, por ejemplo, había definido siete atributos para la localización y otros siete para el tipo de construcción, lo cual complicaba excesivamente el proceso de evaluación, dejando nuevamente lugar a la ambigüedad.
La propuesta ha favorecido la difusión de la cuestión entre los medios de comunicación, los profesionales, los funcionarios y los propios ciudadanos. El gabinete estratégico indio, compuesto por los mejores especialistas y funcionarios de las instituciones de investigación, de las organizaciones gubernamentales y de las agencias internacionales, ha examinado, discutido y evaluado el modelo en diversos seminarios, talleres de trabajo, informes de investigación y otros documentos.

Transferibilidad

El modelo de Patna ha abierto las puertas para posibilidades mucho más amplias de reproducción y adaptación del sistema de evaluación basado en el área a otras ciudades, gracias a que garantiza la inviolabilidad legal e introduce técnicas prácticas y viables para la evaluación del valor anual de una propiedad.

Por otra parte, ha incitado al Gobierno Estatal a emitir directrices a los gobiernos locales respecto a la implantación de este método de evaluación. De hecho, el modelo está siendo aplicado en ciudades vecinas del estado de Bihar, donde está ya comenzándose a utilizar el método de Patna. Uttar Pradesh, el estado más grande de la Unión India ha enviado incluso a los gobiernos locales una notificación capacitándoles para aplicarlo. Los estados de Tamil Nadu y Madhya Pradesh, por otra parte, están incorporando también la filosofía del modelo a sus mecanismos de evaluación.
El Programa Habitat de las Naciones Unidas (UN-HABITAT), en su publicación "The State of the World's Cities Report" (Informe sobre el estado de las ciudades del mundo), ha otorgado al método de evaluación del impuesto de la propiedad basado en el área de la ciudad de Patna el reconocimiento de Buena Práctica.

También el Parlamento de la India, en su acta fechada el 4 de diciembre de 2001, ha elogiado el modelo de Patna.
La prensa ha valorado igualmente la iniciativa.

Perfil financiero

Las impliaciones financieras del caso de Patna se ven reflejadas en el impacto que han producido.

Este documento se ha editado a partir de una versión inglesa.
Traducido por Carmen Orgaz Tejedor.

Revisado por Carlos Verdaguer.

1: Materiales pucca: conjunto de materiales de construcción utilizados habitualmente en India que comprenden azulejos, baldosas, acero corrugado, amianto, ladrillo, piedra, hormigón, lamas de madera, tejas.... Por ejemplo, una estructura pucca puede ser la construida con forjados de cemento o de madera, pilares de hierro, hormigón o ladrillo y cubierta de hormigón armado, acero galvanizado, aluminio o láminas de amianto. A diferencia de los materiales pucca, los materiales kutcha son la hierba, las hojas, las cañas, el bambú, el barro, el ladrillo sin cocer o la madera.

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Antes de las correcciones	Después de las correcciones
Definición anterior del Valor de Renta Anual (ARV): valor arrendicio bruto anual que se espera que genere una propiedad.	Según las nuevas bases, el ARV se redefine como la renta que una propiedad es capaz de alcanzar al cabo de un año.
Tipo de interés tributario anterior: 43,75% del ARV.	Tipo de interés actual reducido al 9% del ARV.
Las altas tasas habían dado lugar a evaluaciones arbitrarias y excesivas por parte de los inspectores.	Las tasas reducidas han propiciado la definición de bases simplificadas, eliminando cualquier posibilidad de arbitrariedad para los inspectores.
Corrupción sin escrúpulos.	Amplia aceptación popular.
Liquidación de impuestos sobre la propiedad: 81.633 dólares EEUU.	Liquidación de impuestos sobre la propiedad: 346.939 dólares EEUU. Estimación de crecimiento hasta 816.327 dólares EEUU.