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Buenas Prácticas > Concurso Internacional > 2002 > http://habitat.aq.upm.es/dubai/02/bp140.html

Reconstrucción después de una catástrofe, vivienda asequible e introducción de la naturaleza en el entorno urbano en Baotou (China)

Fecha de referencia: 26-06-2002

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2002, y catalogada como BEST. ( Best Practices Database.)
País/Country: China
Región según Naciones Unidas: Asia
Región ecológica: árida y semiárida
Ámbito de la actuación: metropolitana
Instituciones: gobierno local,gobierno central
Categorías = Procesos de planificación urbana y regional: aplicación local de la Agenda21; remodelación urbana. Gestión ambiental: sostenibilidad ecológica; tecnología ambientalmente responsable; seguimiento y control; reducción de la contaminación; creación de zonas verdes en la ciudad; introducción de criterios ecológicos en el entorno urbano. Vivienda: acceso a la financiación de la vivienda; vivienda asequible; diseño ecológico.

Contacto principal:
Sr. Niu Junyan
Distrito residencial de Dahua,
No.8 Fuqiang Road, Distrito de Qingshan,
Baotou, Región Autónoma de Mongolia Interior, China
Código Postal: 014030
Teléfono: 86-472-5119133, 3311576
Fax: 86-472-3311576
Gobierno local

Organización nominadora:
Ministerio de Construcción de la República Popular China
Sr. Zheng Guangda, Sr. Yang Xueán
No.9 Sanlihe Road, Beijing
Código Postal: 100835
Teléfono: 86-10-68394749
Fax: 86-10-68394749
Email: unchspek@public.bta.net.cn
Gobierno central
Organización que propone la práctica

Socio:
Oficina administrativa municipal de la propiedad inmobiliaria
Sr. Wu Cheng
Distrito residencial Wulan,
Barrio No.6, calle Qingnian,
Baotou, China
Teléfono: 86-472-5119169
Código postal: 014010
Gobierno local
Colaboración técnica, financiera y administrativa

Socio:
Centro administrativo municipal de financiación de la vivienda
Sr. Cheng Xuguang Sr. Su He

Distrito residencial Dahua
Barrio No.8, calle Fuqiang
Distrito Qingshan, Baotou, China
Teléfono: 86-472-3310259, 3310121
Código postal: 014030
Gobierno local
Colaboración financiera y administrativa

Socio:
Oficina administrativa municipal de gestión inmobiliaria
Sr. Bai Junkui
Distrito residencial Yingbin
Barrio No.2, calle Minzu
Distrito Qingshan, Baotou, China
Teléfono: 86-472-5151176
Código postal: 014030
Gobierno local
Colaboración informática


R E S U M E N

Baotou ("Lugar de Ciervos) es la capital de Mongolia Interior, uno de los principales centros industriales de China y el más grande de entre las regiones autónomas minoritarias. Se conoce como la capital del acero del noroeste y alberga las reservas de lantánidos más grandes del mundo. Comprende un área de 167 kilómetros cuadrados y cuenta con una población de 2,3 millones de habitantes, compuesta por varias minorías nacionales. El primer asentamiento en Baotou data de hace más de 5.000 años, pero empezó a cobrar importancia por primera vez en 1923 cuando se estableció la comunicación por ferrocarril con Beijing. Tras la creación de la República Popular de China en 1949, Baotou contaba con una población de 116.000 habitantes. Como centro industrial importante, obtuvo el status de ciudad y su población creció hasta 1,36 millones de habitantes en 1996, con más de 350.000 habitantes viviendo en el centro de la ciudad. A pesar del rápido crecimiento económico e industrial, las condiciones de vida en la ciudad histórica eran muy malas. La mayor parte de la población vivía en casas de ladrillo de una altura con una falta casi total de infraestructura y de servicios básicos. El 3 de Mayo de 1996, un terromoto de magnitud 6,4 sacudió Baotou destrozando la inmensa mayoría de estos edificios de una altura y dejando sin hogar a 500.000 habitantes de la región metropolitana. La magnitud de la destrucción llevó al gobierno municipal a emprender una reconstrucción urbana global introduciendo zonas verdes para asegurar un futuro más sostenible para los habitantes de Baotou y las generaciones futuras. Este intento incluía una importante política de reforma de la vivienda dirigida a los grupos de renta baja y media, conduciendo al realojo efectivo de la mitad de la población del centro urbano; un plan racional de uso del suelo; mejoras importantes en las infraestructuras urbanas y en la gestión ambiental; así como la creación de 6.000 hectáreas de espacios verdes incluyendo la plantación de cinco millones de árboles. Los esfuerzos realizados hasta 1999 fueron reconocidos como buena práctica por NU-HABITAT en 2000. Desde 1999, importantes esfuerzos e inversiones han continuado cambiando y mejorando las condiciones de vida en Baotou.


D E S C R I P C I Ó N

Situación previa a la iniciativa

Baotou se encuentra en la parte occidental de la Región Autónoma de Mongolia Interior, en la República Popular China. Baotou es el homófono de la palabra mongola "Baoketu" que significa "lugar de ciervos". En 1923, después de que se abriera al tráfico el ferrocarril desde Baotou a Beijing, esta ciudad se convirtió en un importante centro de comercio de pieles, lana, hierbas medicinales y cereales. Con la fundación y desarrollo de la Compañía del Hierro, el Acero y los Lantánidos de Baotou a finales de los años cincuenta, la ciudad adquirió rápidamente otro nombre: la Ciudad del Acero de la Pradera y su población se multiplicó por diez de 116.000 en 1950 a 1,36 millones en 1996. Las condiciones de vida de la mayoría de la población urbana eran, no obstante, muy malas. La mayoría de las viviendas se localizaban en edificios de una altura, sin servicios básicos y con una infraestructura muy dispersa. Sin calefacción centralizada y con temperaturas bajas de hasta treinta grados centígrados bajo cero en invierno, la mayoría de los habitantes de Baotou quemaban carbón tanto para cocinar como para calentarse, provocando la grave contaminación del aire. La mayor parte de las casas no contaba con saneamiento y utilizaba los servicios públicos. El terromoto de 6,4 de magnitud que sacudió Baotou en mayo de 1996 derrumbó la mayoría de estas casas y ocasionó un grave daño a las ya deficientes infraestructuras, dejando a aproximadamente 500.000 personas sin hogar o viviendo en situaciones muy precarias.

Establecimiento de prioridades

Las prioridades eran sencillas: reconstruir la ciudad tan pronto como fuera posible; encontrar soluciones de vivienda adecuadas y temporales antes del invierno siguiente y realizar la nueva construcción de acuerdo con los códigos y los estándares de la edificación, de modo que se evitara la repetición de tales catástrofes. A pesar de la urgencia de la situación y de las repetidas operaciones humanitarias de ayuda, las reuniones del consejo municipal decidieron rápidamente que la catástrofe debería convertirse en una oportunidad para la mejora y reconstrucción global de la ciudad. La Comisión de Planificación que representaba a todos los patrocinadores y a los representantes electos, aprobó el nuevo paquete de políticas de vivienda y desarrollo urbano propuesto por el gobierno municipal, entre las que se encontraba un cambio radical en el uso del suelo, la mejora de las infraestructuras y de los servicios urbanos, así como por primera vez, la creación de espacios verdes abundantes que incluían parques y jardines dentro del centro urbano.

Formulación de objetivos y estrategias

Para cumplir la tarea de realojar a sus ciudadanos en un período de tiempo relativamente corto, el gobierno municipal de Baotou, con la ayuda de expertos y las lecciones aprendidas de otras ciudades, entre las que se encontraban experiencias en la reconstrucción y la planificación de situaciones posteriores a catástrofes, adoptaron un conjunto de nuevas estrategias y políticas de vivienda y desarrollo urbano. En el campo de la vivienda, se acordó que toda construcción nueva se construiría para soportar un terremoto de magnitud 8,0 en la escala de Richter. En términos de asequibilidad para grupos de renta baja y limitada, todas las víctimas que se quedaron sin hogar así como aquellos que vivían en viviendas precarias se beneficiaron de una subvención única para mudarse a las nuevas urbanizaciones.

En cuanto a las infraestructuras y los servicios, el ayuntamiento decidió, asesorado por técnios y urbanistas, asignar un 35% del uso del suelo a zonas verdes dentro del marco de un nuevo plan de usos del suelo; ensanchar las calles y proporcionar a todas las urbanizaciones nuevas y a los barrios existentes más antiguos, servicios completos de gas, agua y alcantarillado.

En lo que respecta a las mejoras ambientales, el ayuntamiento decidió conectar todas las urbanizaciones nuevas y la mayoría de las unidades de vivienda existentes localizadas en el centro de la ciudad a una red de calefacción comunitaria; plantar un total de más de cinco millones de árboles; construir dos plantas depuradoras y mejorar la recogida de basura y su tratamiento.

Toda la iniciativa estuvo presidida por la visión de una nueva ciudad jardín, repleta de infraestructuras y servicios modernos, y por la idea de una ciudad habitable basada en políticas centradas en la gente y en prácticas ambientalmente sostenibles.

Movilización de recursos

Financiación: los acuerdos de colaboración con todos los sectores y con los agentes implicados era esencial para la financiación de este ambicioso plan de reconstrucción y mejora. El gobierno municipal proporcionó incentivos a los promotores inmobiliarios en forma de impuestos y de exenciones en las tasas de la construcción que alcanzaban del 15% al 30% de los costes de construcción. Los promotores aportaron aproximadamente el 50% del capital de inversión en nuevas urbanizaciones, mientras las unidades de trabajo y el gobierno municipal aportaban el 30% y el 20% respectivamente.

Tecnología: Se introdujeron importantes innovaciones tecnológicas en infraestructuras, servicios y gestión ambiental. Estas innovaciones se adquirieron a través de concurso abierto y competitivo basado en una selección de contratistas acreditados y de compañías de ingeniería. Se aplicaron nuevas tecnologías en la calefacción comunitaria, nuevos materiales de construcción, así como nuevas técnicas constructivas y de ahorro de agua y energía.

Recursos humanos: Para colaborar en el diseño, la planificación y la gestión del plan de reconstrucción, se reclutaron los mejores expertos de algunas de las más prestigiosas y acreditadas universidades e institutos de planeamiento e ingeniería de China. Se crearon un total de 130.000 puestos de trabajo en el sector de la construcción, proporcionando oportunidades de empleo muy necesarias. De ellas, el 18,6% beneficiaron directamente a las mujeres. El empleo después de la contruccion ha alcanzado los 407.000 empleos en todos los sectores, de los que el 41,2% están ocupados por mujeres, un incremento del 9,8% sobre 1996 y un porcentaje relativamente alto para una ciudad con vocación de industria pesada.

Proceso

Para llevar a cabo la reconstrucción lo más rápidamente posible, se adoptaron varias políticas y medidas nuevas, entre las que figuraban:


  1. Un sistema de concurso y de contratación abierto y competitivo, proporcionando una contratación justa, responsable y transparente, ganándose, por consiguiente, la confianza de los ciudadanos y atrayendo a empresas constructoras altamente cualificadas.
  2. Encuestas y consultas de opinión pública para obtener la participación directa de los habitantes en las decisiones de diseño y planeamiento con el fin de asegurar un realojo y un reasentamiento sin sobresaltos. Ésta fue una fase crítica para proporcionar refugio a la gente sin techo y para acelerar el desarrollo del nuevo plan de usos del suelo, de introducción de zonas verdes y de infraestructuras en el entorno urbano.
  3. Una estrategia global para garantizar el acceso a una vivienda asequible a grupos con ingresos bajos y medios afectados por el terremoto.

Entre las políticas específicas para facilitar una rápida construcción y acceso a viviendas asequibles se encontraban:
un precio subvencionado único para las familias afectadas que ascendía a 406 RMB (45 dólares EE.UU) por metro cuadrado por la compra de hasta 60 metros cuadrados de nueva vivienda; unos 10 metros cuadrados opcionales a precio de coste (605 RMB por metro cuadrado o 72 dólares EE.UU); y un coste máximo de 605 RMB por metro cuadrado para que los promotores inmobiliarios eviten la especulación al mismo tiempo que se les ofrecen exenciones de impuestos y de tasas equivalentes a una cantidad entre el 25% y el 30% de los costes. Asimismo se estableció una oficina única para facilitar el acceso a los créditos de vivienda y el procesamiento de créditos de vivienda, hipotecas y el acceso a los fondos de previsión y de seguros. Esta oficina única se ha institucionalizado desde entonces en forma de una agencia de gestión inmobiliaria que proporciona todos los servicios financieros, legales y administrativos necesarios para comprar, vender o alquilar todo tipo de propiedad comercial, industrial y residencial. Este servicio se basa en una base de datos completa on-line para todas las propiedades y para todas las transacciones y sus precios. La información se retransmite dos veces al día por la radio y una vez a la semana en una revista. Se recogen los puntos de vista y las opiniones de los ciudadanos para ajustar y afinar la política de vivienda, los servicios de asistencia y comercialización. Además, se animó a los promotores inmobiliarios, que proporcionan el 50% de la nueva construcción, a utilizar subvenciones cruzadas dentro de urbanizaciones de mayor tamaño para proporcionar vivienda a grupos de ingresos limitados a precios que no excedieran de 865 RMB (104 dólares EE.UU.) por metro cuadrado. Finalmente, el gobierno municipal financió la mejora y la rehabilitación de 85 urbanizaciones preexistentes para gente con bajos ingresos, que equivalían al 20% del mercado de vivienda, para equipararlos a las nuevas urbanizaciones en términos de infraestructuras (calles y alcantarillado), espacios verdes y calefacción comunitaria. Para finalizar, se utilizaron pequeñas subvenciones para fomentar y acelerar la contribución de las unidades de trabajo en la rehabilitación de urbanizaciones preexistentes, que representaban aproximadamente el 30% del mercado de vivienda.

Otras contribuciones importantes para una construcción rápida fueron: la pronta apropiación y distribución por parte del ayuntamiento del terreno para construir, mediante la reducción o la simplificación de diversos impuestos y procedimientos; un patrón global de uso del suelo que favorecía grandes urbanizaciones autosuficientes de varios cientos de unidades de vivienda, cada uno de ellos dotado de equipamientos comerciales y recreativos, patios interiores, jardines y servicios sociales tales como los centros de día y de salud comunitarios. Esta estrategia permitió la optimización del proyecto, facilitó un uso del terreno más racional y la coordinación de la construcción de vivienda con importantes mejoras de la infraestructura. Los principios del diseño arquitectónico fomentaron una edificación de baja altura, sencilla pero elegante, con urbanizaciones de densidad media de cuatro a cinco plantas, obviando la necesidad de técnicas constructivas más complicadas asociadas a edificios de gran altura y también con la intención de proporcionar un perfil armónico con el paisaje estepario circundante.

Por último, aunque no menos importante, el gobierno municipal estableció un sistema de supervisión y de gestión multidisciplinar para asegurar el control de calidad a lo largo de todo el proceso, ayudando por lo tanto a evitar errores costosos y que consumen tiempo, fallos y construcción defectuosa. El sistema incluía controles de calidad en cada fase del proceso de construcción desde el suministro de las materias primas hasta el producto final. Los contratistas eran responsabilizados de cualquier incumplimiento de los códigos o de la normativa de la edificación.

Resultados obtenidos

Bajo la dirección del plan general de la ciudad, se erigieron 1,15 millones de metros cuadrados de viviendas asequibles durante el período de 1996 a 2001, que representaban casi el 50% del mercado total de la vivienda. Se formaron 140 barrios residenciales, cubriendo cada uno de ellos una superficie de al menos 20.000 metros cuadrados, con los conjuntos completos de equipamiento, sirviendo a 30.000 familias que previamente no poseían vivienda, así como a 130.000 que estaban necesitadas de una vivienda mejor. El espacio per cápita en planta ascendió a 22 metros cuadrados en 2001 desde los 16 metros cuadrados de 1995, mientras que la construcción de vivienda asequible se ha convertido en una de las principales políticas del ayuntamiento para la mejora del entorno.

El centro de la ciudad se ha transformado completamente, pasando de ser una zona marginal congestionada y densamente poblada a ser un crisol verde y limpio de viviendas, establecimientos comerciales, oficinas y grandes parques y jardines. En el interior del centro urbano de 1,74 kilómetros cuadrados, se realojaron 13.600 familias en urbanizaciones adyacentes permitiendo la reutilización de 630.000 metros cuadrados para nuevos desarrollos urbanos y zonas verdes.

Cada nuevo barrio residencial nuevo cuenta con sus propios parques y jardines, espacios recreativos y de aparcamiento, colegios, centros comunitarios de salud comunitarios y otros equipamientos sociales, que proporcionan un alto grado de accesibilidad y disminuyen la necesidad de transporte. El 99% de todas las residencias estan conectadas a la red de suministro de agua; más del 80% de todos los hogares de la ciudad estan conectados a la calefacción comunitaria y el 70% a la red de gas, contribuyendo enormemente a la mejora de la calidad del aire. El 80% de las áreas residenciales estan conectadas a depuradoras y se trata el 65% de los residuos, con una planta depuradora adicional en construcción. Treinta parques y jardines recién construidos forman una parte integral del paisaje urbano, elevando la superficie de zonas verdes a 8 metros cuadrados per cápita. El espacio destinado al tránsito ha aumentado hasta 6,14 metros cuadrados per cápita permitiendo un tráfico libre de congestión y reduciendo los niveles de contaminación acústica y atmosférica.

El realojo, la reconstrucción y la introducción de espacios verdes en Baotou ha cambiado completamente el paisaje urbano. El resultado ha inspirado un sentimiento de orgullo entre sus habitantes y, de manera más importante, los procesos participativos empleados han traído un sentimiento de participación en la gestión y el gobierno de la ciudad. Los habitantes de Baotou sienten que son verdaderos ciudadanos de su ciudad y que hay un gobierno municipal que responde a sus necesidades y demandas.

La transparencia, la responsabilidad y la voluntad del gobierno municipal de consultar con la gente el diseño y la construcción de una ciudad jardín, ha fomentado el patrocinio de ONGs, de asociaciones del sector privado y de organizaciones juveniles y de mujeres para comprometerse activamente en los asuntos sociales y para ayudar a construir un capital social incalculable para el desarrollo y la gestión económica, social y ambiental continuada de la ciudad.

Como resultado de la movilización y la participación de toda la población y de las mujeres en particular, éstas ocupan ahora el 25,4% de los puestos técnicos y de supervisión del sector público, lo que supone una mejora significativa con respecto al pasado y un incentivo a posteriores mejoras de este índice en el futuro.

Sostenibilidad

El nuevo sistema de uso del suelo de Baotou permite un transporte mucho más eficiente, la movilidad y los espacios verdes. Las mejoras en infraestructura son suficientes para alcanzar las necesidades de la ciudad en las próximas decadas, proporcionando un incentivo atractivo para futuras inversiones en el desarrollo inmobiliario y comercial. La puesta en práctica de la calefacción y de la depuración de aguas a gran escala ha mejorado la calidad del aire y del agua, proporcionando beneficios directos para la salud y para la seguridad. El esfuerzo de construcción a gran escala ha diversificado la economía local y la construcción; de esta forma, los servicios relacionados se han convertido en nuevos pilares de la economía de Baotou, que cuenta con un PIB local creciente a un ritmo constante del 8% anual. En combinación con el crecimiento de la banca, de las compañías de seguros y de otros sectores de servicios, se han creado nuevas oportunidades de empleo en el sector terciario con más del 40% de mujeres beneficiadas. La creación de 6.000 hectáreas de parques y jardines y la plantación de cinco millones de árboles, no sólo ha embellecido la ciudad sino que también ha contribuido a la conservación del agua y del suelo, mejorando la calidad del aire y del microclima urbano.

Lecciones aprendidas

El enfoque centrado en la gente para la reconstrucción y la introducción de zonas verdes después de la catástrofe se ha revelado como un sistema y un conjunto de principios altamente efectivos. La participación directa de los habitantes en las fases claves del diseño y del planeamiento posibilitó una reconstrucción y un desarrollo tranquilo y ajustado al tiempo. La construcción simultánea de nuevas urbanizaciones y la mejora de antiguos barrios residenciales, permitió a todas las familias ser incluidas y beneficiarse de las mejoras de sus condiciones de vida y del entorno.

El enfoque ambientalmente consciente de la remodelación urbana ha puesto los cimientos de un futuro más sostenible. Los parques y los jardines, las abundantes zonas verdes, la calefacción comunitaria y la mejora de las infraestructuras de transporte y de las calles, proporciona beneficios tangibles y visibles a la calidad de vida, mejorando grandemente la habitabilidad de la ciudad. Esto ha elevado la conciencia de los ciudadanos sobre la necesidad y los beneficios de la protección del medio ambiente, permitiendo inversiones continuas de capital continuas e importantes asignaciones del presupuesto destinadas a la depuración y a la gestión de residuos sólidos, así como los esfuerzos individuales para la conservación del agua y de la energía.

Los acuerdos de colaboración con los sectores de la banca, de seguros y privados han movilizado considerables recursos y han mejorado el aprovisionamiento y la distribución de servicios globales. Las anteriores trabas, los obstáculos de procedimiento y la falta de coordinación entre los diferentes proveedores de servicios, se han eliminado con la gestión por parte de la oficina única de los créditos, las hipotecas y las transacciones legales y administrativas que previamente constituían barreras ocultas para los segmentos desfavorecidos de la población, especialmente para las minorías étnicas.

Finalmente, la adopción de un sistema abierto y competitivo de concurso y adjudicación a gran escala ha mejorado la administración urbana. La transparencia y la responsabilidad, el control de calidad y la coordinación entre departamentos municipales se ha convertido en la norma en lugar de ser la excepción y constituye la fuerza generadora para mejorar la eficiencia en la gestión del día a día y en la prestación de servicios públicos.

Transferibilidad

Los logros alcanzados en la reconstrucción tras la catástrofe de Baotou han atraído la atención de muchas ciudades y cargos públicos en viajes de estudios dirigidos por más de cincuenta ciudades de China y de países vecinos. Baotou ha sido invitada a compartir sus experiencias en muchas reuniones y foros tanto dentro como fuera de China, entre los que figura la sesión especial de la Asamblea general de las Naciones Unidas en Estambul.

No obstante, las lecciones aprendidas de la experiencia de Baotou no sólo se dan en el campo visible de la reconstrucción y la introducción de la naturaleza en zonas urbanas, sino que también se dan en las reformas políticas y en los cambios de enfoque hacia la vivienda asequible y la protección ambiental. La práctica simultánea del fomento de la construcción de nueva vivienda, de la rehabilitación de urbanizaciones antiguas y de la mejora de infraestructuras y servicios urbanos, es una estrategia que garantiza la inclusión social. La inclusión social, por su parte, permite a aquellas demandas que, aunque efectivas, no se han llevado a cabo, llegar a debatirse. Como en otras experiencias en países en vías de desarrollo, la mejora de vivienda de grupos con ingresos bajos y limitados reveló una demanda creciente de vivienda y de servicios relacionados que tuvó como resultado la movilización y la inversión de fuentes sustanciales de financiación y ahorro. Sólo el 30% de las personas con ingresos limitados optó por créditos de vivienda e hipotecas a pesar de los tipos de interés favorables.
La creación de la oficina conjunta, con todos los servicios para las transacciones inmobiliarias y de una base de datos on-line integrada, ha ayudado a crear un campo de juego nuevo en el mercado de la vivienda y de la propiedad, proporcionando la información necesaria para el público y afinando las estrategias y la política de gestión de la vivienda y de la propiedad.

Por estas razones, en sus intercambios con otras ciudades y organizaciones, Baotou no hace hincapié en los modelos o en el diseño de sus logros, sino que acentúa la importancia de la reforma de la política y de la mejora de la administración.

Perfil financiero
Año Presupue sto total (en dólares EE.UU.) Gobierno municipa l de Baotou Centro municipa l de administ ración financie ra de Baotou Oficina municipa l de gestión inmobili aria de Baotou Fuerzas sociales y promotor es
1996 173 millones 20% 15% 5% 60%
1997 275 millones 20% 15% 5% 60%
1998 179 millones 20% 15% 5% 60%
1999 188 millones 20% 15% 5% 60%
2000 150 millones 15% 15% 5% 65%
2001 115 millones 15% 15% 5% 65%

Referencias

Niu Junyan (2001) Transformation and Reconstruction of the Old Urban Areas to Provide Low Income Families with Affordable Houses (Human Settlements Magazine vol.1 2001)


Este documento se ha editado a partir de una versión inglesa.

Traducido por Traducido por David García Montes.

Revisado por Carlos Jiménez Romera.

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