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Fecha de referencia: 26-06-2002
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2002, y catalogada como BEST.
(
Best Practices Database.)
País/Country: China
Región según Naciones Unidas: Asia
Región ecológica: árida y semiárida
Ámbito de la actuación: metropolitana
Instituciones: gobierno local,gobierno central
Categorías = Procesos de planificación urbana y regional: aplicación
local de la Agenda21; remodelación urbana. Gestión ambiental:
sostenibilidad ecológica; tecnología ambientalmente responsable;
seguimiento y control; reducción de la contaminación; creación
de zonas verdes en la ciudad; introducción de criterios
ecológicos en el entorno urbano. Vivienda: acceso a la
financiación de la vivienda; vivienda asequible; diseño
ecológico.
Contacto principal:
Sr. Niu Junyan
Distrito residencial de Dahua,
No.8 Fuqiang Road, Distrito de Qingshan,
Baotou, Región Autónoma de Mongolia Interior, China
Código Postal: 014030
Teléfono: 86-472-5119133, 3311576
Fax: 86-472-3311576
Gobierno local
Organización nominadora:
Ministerio de Construcción de la República Popular China
Sr. Zheng Guangda, Sr. Yang Xueán
No.9 Sanlihe Road, Beijing
Código Postal: 100835
Teléfono: 86-10-68394749
Fax: 86-10-68394749
Email: unchspek@public.bta.net.cn
Gobierno central
Organización que propone la práctica
Socio:
Oficina administrativa municipal de la propiedad
inmobiliaria
Sr. Wu Cheng
Distrito residencial Wulan,
Barrio No.6, calle Qingnian,
Baotou, China
Teléfono: 86-472-5119169
Código postal: 014010
Gobierno local
Colaboración técnica, financiera y administrativa
Socio:
Centro administrativo municipal de financiación de la
vivienda
Sr. Cheng Xuguang
Sr. Su He
Distrito residencial Dahua
Barrio No.8, calle Fuqiang
Distrito Qingshan, Baotou, China
Teléfono: 86-472-3310259, 3310121
Código postal: 014030
Gobierno local
Colaboración financiera y administrativa
Socio:
Oficina administrativa municipal de gestión inmobiliaria
Sr. Bai Junkui
Distrito residencial Yingbin
Barrio No.2, calle Minzu
Distrito Qingshan, Baotou, China
Teléfono: 86-472-5151176
Código postal: 014030
Gobierno local
Colaboración informática
Situación previa a la iniciativa
Baotou se encuentra en la parte occidental de la Región Autónoma
de Mongolia Interior, en la República Popular China. Baotou es
el homófono de la palabra mongola "Baoketu" que significa "lugar
de ciervos". En 1923, después de que se abriera al tráfico el
ferrocarril desde Baotou a Beijing, esta ciudad se convirtió en
un importante centro de comercio de pieles, lana, hierbas
medicinales y cereales. Con la fundación y desarrollo de la
Compañía del Hierro, el Acero y los Lantánidos de Baotou a
finales de los años cincuenta, la ciudad adquirió rápidamente
otro nombre: la Ciudad del Acero de la Pradera y su población se
multiplicó por diez de 116.000 en 1950 a 1,36 millones en 1996.
Las condiciones de vida de la mayoría de la población urbana
eran, no obstante, muy malas. La mayoría de las viviendas se
localizaban en edificios de una altura, sin servicios básicos y
con una infraestructura muy dispersa. Sin calefacción
centralizada y con temperaturas bajas de hasta treinta grados
centígrados bajo cero en invierno, la mayoría de los habitantes
de Baotou quemaban carbón tanto para cocinar como para
calentarse, provocando la grave contaminación del aire. La mayor
parte de las casas no contaba con saneamiento y utilizaba los
servicios públicos. El terromoto de 6,4 de magnitud que sacudió
Baotou en mayo de 1996 derrumbó la mayoría de estas casas y
ocasionó un grave daño a las ya deficientes infraestructuras,
dejando a aproximadamente 500.000 personas sin hogar o viviendo
en situaciones muy precarias.
Establecimiento de prioridades
Las prioridades eran sencillas: reconstruir la ciudad tan pronto
como fuera posible; encontrar soluciones de vivienda adecuadas
y temporales antes del invierno siguiente y realizar la nueva
construcción de acuerdo con los códigos y los estándares de la
edificación, de modo que se evitara la repetición de tales
catástrofes. A pesar de la urgencia de la situación y de las
repetidas operaciones humanitarias de ayuda, las reuniones del
consejo municipal decidieron rápidamente que la catástrofe
debería convertirse en una oportunidad para la mejora y
reconstrucción global de la ciudad. La Comisión de Planificación
que representaba a todos los patrocinadores y a los
representantes electos, aprobó el nuevo paquete de políticas de
vivienda y desarrollo urbano propuesto por el gobierno municipal,
entre las que se encontraba un cambio radical en el uso del
suelo, la mejora de las infraestructuras y de los servicios
urbanos, así como por primera vez, la creación de espacios verdes
abundantes que incluían parques y jardines dentro del centro
urbano.
Formulación de objetivos y estrategias
Para cumplir la tarea de realojar a sus ciudadanos en un período
de tiempo relativamente corto, el gobierno municipal de Baotou,
con la ayuda de expertos y las lecciones aprendidas de otras
ciudades, entre las que se encontraban experiencias en la
reconstrucción y la planificación de situaciones posteriores a
catástrofes, adoptaron un conjunto de nuevas estrategias y
políticas de vivienda y desarrollo urbano. En el campo de la
vivienda, se acordó que toda construcción nueva se construiría
para soportar un terremoto de magnitud 8,0 en la escala de
Richter. En términos de asequibilidad para grupos de renta baja
y limitada, todas las víctimas que se quedaron sin hogar así como
aquellos que vivían en viviendas precarias se beneficiaron de una
subvención única para mudarse a las nuevas urbanizaciones.
En cuanto a las infraestructuras y los servicios, el ayuntamiento
decidió, asesorado por técnios y urbanistas, asignar un 35% del
uso del suelo a zonas verdes dentro del marco de un nuevo plan
de usos del suelo; ensanchar las calles y proporcionar a todas
las urbanizaciones nuevas y a los barrios existentes más
antiguos, servicios completos de gas, agua y alcantarillado.
En lo que respecta a las mejoras ambientales, el ayuntamiento
decidió conectar todas las urbanizaciones nuevas y la mayoría de
las unidades de vivienda existentes localizadas en el centro de
la ciudad a una red de calefacción comunitaria; plantar un total
de más de cinco millones de árboles; construir dos plantas
depuradoras y mejorar la recogida de basura y su tratamiento.
Toda la iniciativa estuvo presidida por la visión de una nueva
ciudad jardín, repleta de infraestructuras y servicios modernos,
y por la idea de una ciudad habitable basada en políticas
centradas en la gente y en prácticas ambientalmente sostenibles.
Movilización de recursos
Financiación: los acuerdos de colaboración con todos los sectores
y con los agentes implicados era esencial para la financiación
de este ambicioso plan de reconstrucción y mejora. El gobierno
municipal proporcionó incentivos a los promotores inmobiliarios
en forma de impuestos y de exenciones en las tasas de la
construcción que alcanzaban del 15% al 30% de los costes de
construcción. Los promotores aportaron aproximadamente el 50% del
capital de inversión en nuevas urbanizaciones, mientras las
unidades de trabajo y el gobierno municipal aportaban el 30% y
el 20% respectivamente.
Tecnología: Se introdujeron importantes innovaciones tecnológicas
en infraestructuras, servicios y gestión ambiental. Estas
innovaciones se adquirieron a través de concurso abierto y
competitivo basado en una selección de contratistas acreditados
y de compañías de ingeniería. Se aplicaron nuevas tecnologías en
la calefacción comunitaria, nuevos materiales de construcción,
así como nuevas técnicas constructivas y de ahorro de agua y
energía.
Recursos humanos: Para colaborar en el diseño, la planificación
y la gestión del plan de reconstrucción, se reclutaron los
mejores expertos de algunas de las más prestigiosas y acreditadas
universidades e institutos de planeamiento e ingeniería de China.
Se crearon un total de 130.000 puestos de trabajo en el sector
de la construcción, proporcionando oportunidades de empleo muy
necesarias. De ellas, el 18,6% beneficiaron directamente a las
mujeres. El empleo después de la contruccion ha alcanzado los
407.000 empleos en todos los sectores, de los que el 41,2% están
ocupados por mujeres, un incremento del 9,8% sobre 1996 y un
porcentaje relativamente alto para una ciudad con vocación de
industria pesada.
Proceso
Para llevar a cabo la reconstrucción lo más rápidamente posible,
se adoptaron varias políticas y medidas nuevas, entre las que
figuraban:
Entre las políticas específicas para facilitar una rápida
construcción y acceso a viviendas asequibles se encontraban:
un precio subvencionado único para las familias afectadas que
ascendía a 406 RMB (45 dólares EE.UU) por metro cuadrado por la
compra de hasta 60 metros cuadrados de nueva vivienda; unos 10
metros cuadrados opcionales a precio de coste (605 RMB por metro
cuadrado o 72 dólares EE.UU); y un coste máximo de 605 RMB por
metro cuadrado para que los promotores inmobiliarios eviten la
especulación al mismo tiempo que se les ofrecen exenciones de
impuestos y de tasas equivalentes a una cantidad entre el 25% y
el 30% de los costes. Asimismo se estableció una oficina única
para facilitar el acceso a los créditos de vivienda y el
procesamiento de créditos de vivienda, hipotecas y el acceso a
los fondos de previsión y de seguros. Esta oficina única se ha
institucionalizado desde entonces en forma de una agencia de
gestión inmobiliaria que proporciona todos los servicios
financieros, legales y administrativos necesarios para comprar,
vender o alquilar todo tipo de propiedad comercial, industrial
y residencial. Este servicio se basa en una base de datos
completa on-line para todas las propiedades y para todas las
transacciones y sus precios. La información se retransmite dos
veces al día por la radio y una vez a la semana en una revista.
Se recogen los puntos de vista y las opiniones de los ciudadanos
para ajustar y afinar la política de vivienda, los servicios de
asistencia y comercialización. Además, se animó a los promotores
inmobiliarios, que proporcionan el 50% de la nueva construcción,
a utilizar subvenciones cruzadas dentro de urbanizaciones de
mayor tamaño para proporcionar vivienda a grupos de ingresos
limitados a precios que no excedieran de 865 RMB (104 dólares
EE.UU.) por metro cuadrado. Finalmente, el gobierno municipal
financió la mejora y la rehabilitación de 85 urbanizaciones
preexistentes para gente con bajos ingresos, que equivalían al
20% del mercado de vivienda, para equipararlos a las nuevas
urbanizaciones en términos de infraestructuras (calles y
alcantarillado), espacios verdes y calefacción comunitaria. Para
finalizar, se utilizaron pequeñas subvenciones para fomentar y
acelerar la contribución de las unidades de trabajo en la
rehabilitación de urbanizaciones preexistentes, que representaban
aproximadamente el 30% del mercado de vivienda.
Otras contribuciones importantes para una construcción rápida
fueron: la pronta apropiación y distribución por parte del
ayuntamiento del terreno para construir, mediante la reducción
o la simplificación de diversos impuestos y procedimientos; un
patrón global de uso del suelo que favorecía grandes
urbanizaciones autosuficientes de varios cientos de unidades de
vivienda, cada uno de ellos dotado de equipamientos comerciales
y recreativos, patios interiores, jardines y servicios sociales
tales como los centros de día y de salud comunitarios. Esta
estrategia permitió la optimización del proyecto, facilitó un uso
del terreno más racional y la coordinación de la construcción de
vivienda con importantes mejoras de la infraestructura. Los
principios del diseño arquitectónico fomentaron una edificación
de baja altura, sencilla pero elegante, con urbanizaciones de
densidad media de cuatro a cinco plantas, obviando la necesidad
de técnicas constructivas más complicadas asociadas a edificios
de gran altura y también con la intención de proporcionar un
perfil armónico con el paisaje estepario circundante.
Por último, aunque no menos importante, el gobierno municipal
estableció un sistema de supervisión y de gestión
multidisciplinar para asegurar el control de calidad a lo largo
de todo el proceso, ayudando por lo tanto a evitar errores
costosos y que consumen tiempo, fallos y construcción defectuosa.
El sistema incluía controles de calidad en cada fase del proceso
de construcción desde el suministro de las materias primas hasta
el producto final. Los contratistas eran responsabilizados de
cualquier incumplimiento de los códigos o de la normativa de la
edificación.
Resultados obtenidos
Bajo la dirección del plan general de la ciudad, se erigieron
1,15 millones de metros cuadrados de viviendas asequibles durante
el período de 1996 a 2001, que representaban casi el 50% del
mercado total de la vivienda. Se formaron 140 barrios
residenciales, cubriendo cada uno de ellos una superficie de al
menos 20.000 metros cuadrados, con los conjuntos completos de
equipamiento, sirviendo a 30.000 familias que previamente no
poseían vivienda, así como a 130.000 que estaban necesitadas de
una vivienda mejor. El espacio per cápita en planta ascendió a
22 metros cuadrados en 2001 desde los 16 metros cuadrados de
1995, mientras que la construcción de vivienda asequible se ha
convertido en una de las principales políticas del ayuntamiento
para la mejora del entorno.
El centro de la ciudad se ha transformado completamente, pasando
de ser una zona marginal congestionada y densamente poblada a ser
un crisol verde y limpio de viviendas, establecimientos
comerciales, oficinas y grandes parques y jardines. En el
interior del centro urbano de 1,74 kilómetros cuadrados, se
realojaron 13.600 familias en urbanizaciones adyacentes
permitiendo la reutilización de 630.000 metros cuadrados para
nuevos desarrollos urbanos y zonas verdes.
Cada nuevo barrio residencial nuevo cuenta con sus propios
parques y jardines, espacios recreativos y de aparcamiento,
colegios, centros comunitarios de salud comunitarios y otros
equipamientos sociales, que proporcionan un alto grado de
accesibilidad y disminuyen la necesidad de transporte. El 99% de
todas las residencias estan conectadas a la red de suministro de
agua; más del 80% de todos los hogares de la ciudad estan
conectados a la calefacción comunitaria y el 70% a la red de gas,
contribuyendo enormemente a la mejora de la calidad del aire. El
80% de las áreas residenciales estan conectadas a depuradoras y
se trata el 65% de los residuos, con una planta depuradora
adicional en construcción. Treinta parques y jardines recién
construidos forman una parte integral del paisaje urbano,
elevando la superficie de zonas verdes a 8 metros cuadrados per
cápita. El espacio destinado al tránsito ha aumentado hasta 6,14
metros cuadrados per cápita permitiendo un tráfico libre de
congestión y reduciendo los niveles de contaminación acústica y
atmosférica.
El realojo, la reconstrucción y la introducción de espacios
verdes en Baotou ha cambiado completamente el paisaje urbano. El
resultado ha inspirado un sentimiento de orgullo entre sus
habitantes y, de manera más importante, los procesos
participativos empleados han traído un sentimiento de
participación en la gestión y el gobierno de la ciudad. Los
habitantes de Baotou sienten que son verdaderos ciudadanos de su
ciudad y que hay un gobierno municipal que responde a sus
necesidades y demandas.
La transparencia, la responsabilidad y la voluntad del gobierno
municipal de consultar con la gente el diseño y la construcción
de una ciudad jardín, ha fomentado el patrocinio de ONGs, de
asociaciones del sector privado y de organizaciones juveniles y
de mujeres para comprometerse activamente en los asuntos sociales
y para ayudar a construir un capital social incalculable para el
desarrollo y la gestión económica, social y ambiental continuada
de la ciudad.
Como resultado de la movilización y la participación de toda la
población y de las mujeres en particular, éstas ocupan ahora el
25,4% de los puestos técnicos y de supervisión del sector
público, lo que supone una mejora significativa con respecto al
pasado y un incentivo a posteriores mejoras de este índice en el
futuro.
Sostenibilidad
El nuevo sistema de uso del suelo de Baotou permite un transporte
mucho más eficiente, la movilidad y los espacios verdes. Las
mejoras en infraestructura son suficientes para alcanzar las
necesidades de la ciudad en las próximas decadas, proporcionando
un incentivo atractivo para futuras inversiones en el desarrollo
inmobiliario y comercial. La puesta en práctica de la calefacción
y de la depuración de aguas a gran escala ha mejorado la calidad
del aire y del agua, proporcionando beneficios directos para la
salud y para la seguridad. El esfuerzo de construcción a gran
escala ha diversificado la economía local y la construcción; de
esta forma, los servicios relacionados se han convertido en
nuevos pilares de la economía de Baotou, que cuenta con un PIB
local creciente a un ritmo constante del 8% anual. En combinación
con el crecimiento de la banca, de las compañías de seguros y de
otros sectores de servicios, se han creado nuevas oportunidades
de empleo en el sector terciario con más del 40% de mujeres
beneficiadas. La creación de 6.000 hectáreas de parques y
jardines y la plantación de cinco millones de árboles, no sólo
ha embellecido la ciudad sino que también ha contribuido a la
conservación del agua y del suelo, mejorando la calidad del aire
y del microclima urbano.
Lecciones aprendidas
El enfoque centrado en la gente para la reconstrucción y la
introducción de zonas verdes después de la catástrofe se ha
revelado como un sistema y un conjunto de principios altamente
efectivos. La participación directa de los habitantes en las
fases claves del diseño y del planeamiento posibilitó una
reconstrucción y un desarrollo tranquilo y ajustado al tiempo.
La construcción simultánea de nuevas urbanizaciones y la mejora
de antiguos barrios residenciales, permitió a todas las familias
ser incluidas y beneficiarse de las mejoras de sus condiciones
de vida y del entorno.
El enfoque ambientalmente consciente de la remodelación urbana
ha puesto los cimientos de un futuro más sostenible. Los parques
y los jardines, las abundantes zonas verdes, la calefacción
comunitaria y la mejora de las infraestructuras de transporte y
de las calles, proporciona beneficios tangibles y visibles a la
calidad de vida, mejorando grandemente la habitabilidad de la
ciudad. Esto ha elevado la conciencia de los ciudadanos sobre la
necesidad y los beneficios de la protección del medio ambiente,
permitiendo inversiones continuas de capital continuas e
importantes asignaciones del presupuesto destinadas a la
depuración y a la gestión de residuos sólidos, así como los
esfuerzos individuales para la conservación del agua y de la
energía.
Los acuerdos de colaboración con los sectores de la banca, de
seguros y privados han movilizado considerables recursos y han
mejorado el aprovisionamiento y la distribución de servicios
globales. Las anteriores trabas, los obstáculos de procedimiento
y la falta de coordinación entre los diferentes proveedores de
servicios, se han eliminado con la gestión por parte de la
oficina única de los créditos, las hipotecas y las transacciones
legales y administrativas que previamente constituían barreras
ocultas para los segmentos desfavorecidos de la población,
especialmente para las minorías étnicas.
Finalmente, la adopción de un sistema abierto y competitivo de
concurso y adjudicación a gran escala ha mejorado la
administración urbana. La transparencia y la responsabilidad, el
control de calidad y la coordinación entre departamentos
municipales se ha convertido en la norma en lugar de ser la
excepción y constituye la fuerza generadora para mejorar la
eficiencia en la gestión del día a día y en la prestación de
servicios públicos.
Transferibilidad
Los logros alcanzados en la reconstrucción tras la catástrofe de
Baotou han atraído la atención de muchas ciudades y cargos
públicos en viajes de estudios dirigidos por más de cincuenta
ciudades de China y de países vecinos. Baotou ha sido invitada
a compartir sus experiencias en muchas reuniones y foros tanto
dentro como fuera de China, entre los que figura la sesión
especial de la Asamblea general de las Naciones Unidas en
Estambul.
No obstante, las lecciones aprendidas de la experiencia de Baotou
no sólo se dan en el campo visible de la reconstrucción y la
introducción de la naturaleza en zonas urbanas, sino que también
se dan en las reformas políticas y en los cambios de enfoque
hacia la vivienda asequible y la protección ambiental. La
práctica simultánea del fomento de la construcción de nueva
vivienda, de la rehabilitación de urbanizaciones antiguas y de
la mejora de infraestructuras y servicios urbanos, es una
estrategia que garantiza la inclusión social. La inclusión
social, por su parte, permite a aquellas demandas que, aunque
efectivas, no se han llevado a cabo, llegar a debatirse. Como en
otras experiencias en países en vías de desarrollo, la mejora de
vivienda de grupos con ingresos bajos y limitados reveló una
demanda creciente de vivienda y de servicios relacionados que
tuvó como resultado la movilización y la inversión de fuentes
sustanciales de financiación y ahorro. Sólo el 30% de las
personas con ingresos limitados optó por créditos de vivienda e
hipotecas a pesar de los tipos de interés favorables.
La creación de la oficina conjunta, con todos los servicios para
las transacciones inmobiliarias y de una base de datos on-line
integrada, ha ayudado a crear un campo de juego nuevo en el
mercado de la vivienda y de la propiedad, proporcionando la
información necesaria para el público y afinando las estrategias
y la política de gestión de la vivienda y de la propiedad.
Por estas razones, en sus intercambios con otras ciudades y
organizaciones, Baotou no hace hincapié en los modelos o en el
diseño de sus logros, sino que acentúa la importancia de la
reforma de la política y de la mejora de la administración.
Perfil financiero
| Año | Presupue sto total (en dólares EE.UU.) | Gobierno municipa l de Baotou | Centro municipa l de administ ración financie ra de Baotou | Oficina municipa l de gestión inmobili aria de Baotou | Fuerzas sociales y promotor es |
| 1996 | 173 millones | 20% | 15% | 5% | 60% |
| 1997 | 275 millones | 20% | 15% | 5% | 60% |
| 1998 | 179 millones | 20% | 15% | 5% | 60% |
| 1999 | 188 millones | 20% | 15% | 5% | 60% |
| 2000 | 150 millones | 15% | 15% | 5% | 65% |
| 2001 | 115 millones | 15% | 15% | 5% | 65% |
Referencias
Niu Junyan (2001) Transformation and Reconstruction of the Old
Urban Areas to Provide Low Income Families with Affordable
Houses (Human Settlements Magazine vol.1 2001)
| Buenas Prácticas > Concurso Internacional > 2002 > http://habitat.aq.upm.es/dubai/02/bp140.html |