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Ley Medioambiental: un Instrumento para Fomentar la Mejora de la Calidad de Vida. Belo Horizonte (Brasil)

Fecha de referencia: 26-06-2002

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2002, y catalogada como BEST. ( Best Practices Database.)
País/Country: Brasil
Región según Naciones Unidas: América Latina
Región ecológica: tropical y subtropical
Ámbito de la actuación: regional (internacional)
Instituciones: fundación, gobierno central

Categorías = Servicios sociales: salud y bienestar; seguridad ciudadana. Gestión ambiental: sostenibilidad ecológica; higiene ambiental; seguimiento y control; reducción de la contaminación. Infraestructuras, comunicaciones y transporte: saneamiento; gestión y tratamiento de residuos.

Contacto principal:
Ludmila Alves Rodrigues
Fundacao Estadual do Meio Ambiente (FEAM)
Avenida Prudente de Morais 1671
Belo Horizonte, Minas Gerais
Brasil 30380-000
tel: (55) 021 31 3298-6452
fax: (55) 021 31 3298-6296
sandramf@feam.br
Ludmilar@feam.br

Socio:
Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentavel (SEMAD)
Luciana Felicio Pereira
Avenida Prudente de Morais 1671
Belo Horizonte, Minas Gerais
Brasil 30380-000
tel: (55) 021 31 3298-6346
fax: (55) 021 31 3298-6323
gabinete@semad.mg.gov.br
Colaboración Técnica

Socio:
Conselho Estadual de Politica Ambiental (COPAM)
1671 Avenida Prudente de Morais
Belo Horizonte, Minas Gerais
CEP: 30380-000 Brasil
Colaboración Técnica

Socio:
Instituto Estadual de Florestas (IEF)
Rua Paracatu, 304
Belo Horizonte, Minas Gerais
Brasil 30180-090
tel: (55) 021 31 3330-7001
fax: (55) 021 31 3330-7004
ief@ief.br
Colaboración Técnica


R E S U M E N

La situación sanitaria y medioambiental en Minas Gerais, el segundo estado más poblado de Brasil, es similar a la existente en el resto del país, ya que el 90% de las ciudades brasileñas carecen de sistemas de tratamiento o vertido final de los residuos urbanos y de las aguas de alcantarillado.

En un esfuerzo por minimizar el problema, el Gobierno Estatal de Minas Gerais aprobó la Ley n. 12.040/95 mediante la cual se distribuye parte del Impuesto Estatal/ICMS según criterios sociales tales como la sanidad, la educación, el saneamiento y el medio ambiente.

Se han definido, con criterios medioambientales, dos requisitos para la transferencia de recursos a los ayuntamientos:

  1. Saneamiento ambiental: tratamiento o vertido final de los residuos urbanos y de las aguas de alcantarillado, mediante operaciones debidamente reguladas y con licencia de la oficina estatal del medio ambiente, que beneficien como mínimo al 70% y al 50% de la población urbana respectivamente;
  2. Áreas a conservar: debe existir a nivel legal un área de conservación ambiental con sus límites bien definidos y con unos usos del suelo limitados por una serie de restricciones.
Hasta 1996, ningún ayuntamiento de Minas Gerais tenía licencia medioambiental para sus sistemas de saneamiento. En Diciembre de 2001, 39 municipios se habían beneficiado ya del Impuesto Medioambiental Estatal/ICMS.

Creemos que la creciente demanda que comenzó en 1996 ha sido un claro indicador de que la legislación puede ser un mecanismo económico eficiente para hacer más prioritaria la ejecución de las obras de saneamiento por parte de las autoridades municipales, contribuyendo así a la mejora de la calidad de vida de la población.

Es importante recalcar el hecho de que esta experiencia ha recibido la atención de los gobernadores de otros estados brasileños, que están actualmente en proceso de aprobación de leyes similares.



Fechas clave




D E S C R I P C I Ó N

Situación previa a la iniciativa

El problema de la gestión de los residuos urbanos y del tratamiento de las aguas de alcantarillado en Minas Gerais era tan crítico como en el resto del país, donde el 90% de las ciudades depositan sus residuos urbanos en vertederos incontrolados, y no tienen sistemas de alcantarillado. Esta situación contribuye al empeoramiento de las condiciones sanitarias y medioambientales en términos de la contaminación existente en el agua, en la atmósfera, y en el suelo. Además, los vertederos se convierten frecuentemente en lugares visitados por los niños de la calle, que subsisten de lo que pueden recuperar de entre las basuras.

Establecimiento de prioridades

A lo largo de las últimas tres décadas el estado de Minas Gerais ha experimentado un acelerado proceso de urbanización. En 1970 el 53% de sus habitantes vivían en las ciudades, mientras que en 1996 este porcentaje había ascendido al 76%. Este intenso proceso de urbanización no se vió respaldado por el aumento en el número de viviendas colectivas, ni por la ejecución de infraestructuras básicas tales como el abastecimiento de agua potable, de alcantarillado, de mecanismos de recogida y tratamiento de residuos urbanos, etc.. Como resultado, un alto número de población empobrecida comenzó a mudarse a los grandes centros urbanos brasileños. El exceso de población en las ciudades provocó la degradación ambiental y el deterioro de la calidad de vida.

Con el fin de minimizar los efectos de esta situación y de reforzar las acciones enfocadas hacia la conservación del medio ambiente, el gobierno estatal de Minas Gerais aprobó la Ley n. 12.040/95. Esta ley integra en la sociedad un proyecto de redistribución de los impuestos, en el que se aumenta la participación de los municipios más necesitados en la distribución del 25% del Impuesto sobre el Valor Añadido y del impuesto sobre la Circulación de Bienes y Servicios interestatales e intermunicipales (Impuesto Estatal/ICMS)

Formulación de objetivos y estrategias

El Impuesto Estatal/ICMS se distribuye según diversos criterios. El criterio ecológico pretende:

  1. Promover el desarrollo sostenible, transfiriendo parte de los recursos del impuesto Estatal/ICMS a los municipios que den prioridad a la conservación medioambiental y al tratamiento y vertido final de los residuos urbanos y del alcantarillado;
  2. Dar valor a la generación y puesta en marcha de diversos sistemas de saneamiento medioambiental através de la Licencia de Actuación Ambiental;

  3. Dar valor a la creación y el mantenimiento de las areas de conservación ambiental a través de los registros estatales y de la aplicación del Factor de Calidad en el análisis de los índices de transferencia del Impuesto Estatal/ICMS;
  4. Ofrecer compensaciones financieras a los municipios que se impliquen en la conservación del medio ambiente, como por ejemplo aquellos que tengan parques, reservas biológicas, áreas indígenas, y áreas de protección ambiental.

Movilización de recursos

Para realizar las transferencias del Impuesto Ecológico Estatal/ICMS, se definieron los siguientes criterios:

Los recursos financieros que se transfieren a los municipios provienen de la recaudación del Impuesto Estatal/ICMS. La parte adjudicada a los municipios en cumplimiento de los criterios mediambientales fue de un 0,333% (4.484.088,00 dólares EEUU) en 1996; de un 0,666% (8.393.177,00 dólares EEUU) en 1997, y de un 1% (9.767.987,00 dólares EEUU) desde 1998.

Proceso

Hasta 1995, la transferencia de estos recursos se hacía en base a factores económicos, a la cantidad de población, y a la producción mineral. En 1995, de los 723 municipios de Minas Gerais tan sólo 10 (el 1,4%) percibieron el 50% de los ingresos totales. Por otra parte, el 10% de los recursos se adjudicaba a 610 municipios (el 84%), según estos criterios.
En 1996, bajo la Ley n. 12.040/95 - que fue revocada más tarde y sustituida por la Ley n. 13.803 del 27 de Diciembre de 2000 - la distribución de los recursos provenientes del Impuesto Estatal/ICMS comenzó a llevarse a cabo teniendo en cuenta factores de índole social, tales como la salud, la educación, el patrimonio cultural, el saneamiento, y el medio ambiente. Se dejó prevista la transferencia de una cuota mínima para permitir que los municipios más necesitados pudiesen cubrir los costes administrativos mínimos.

Para solicitar el Impuesto Ecológico Estatal/ICMS a través del criterio del saneamiento ambiental, cada municipio deberá tenre un sistema con licencia del COPAM -el Consejo Estatal de Política Ambiental- para la recogida y el vertido final de los residuos urbanos, que beneficie al menos al 70% de la población urbana, o un sistema de saneamiento urbano que cubra al menos al 50% de la población. A los tres meses de recibir la Licencia de Funcionamiento, los municipios pueden comenzar a recibir las ayudas del Impuesto Ecológico Estatal/ICMS.

La parte que se transfiere a los municipios registrados para la construcción de una planta depuradora puede ser de hasta un 50% del total de los recursos que se han de transferir a través de los Criterios Medioambientales. La ley establece que el valor máximo asignado a cada municipio no debe sobrepasar a las cantidades invertidas en la ejecución de los sistemas de alcantarillado o de los sistemas de vertido final de residuos, lo cual depende de la cantidad de población que se beneficie de estas infraestructuras.

Por otra parte, en lo que se refiere al subcriterio de las áreas de conservación, la intención del gobierno es la de ofrecer compensaciones a los municipios que cuenten con áreas de conservación ambiental dentro de su término. Se tienen en cuenta tanto las áreas federales y estatales como las locales, siempre y cuando estén debidamente registradas en el IEF- Instituto Estatal Forestal- y hayan sido aprobadas por el COPAM. Para poder solicitar estas ayudas, a los municipios se les requiere que presenten documentos legales que demuestren la existencia de dichas áreas de conservación ambiental, de sus límites y de las restricciones que se aplican en los usos del suelo.

Teniendo en cuenta este criterio, la transferencia del Impuesto Ecológico Estatal/ICMS se hace considerando el porcentaje del suelo ocupado por la unidad de conservación, el grado de las restricciones en los susos del suelo, y el estado de conservación del área. La proporción recibida del Impuesto Ecológico Estatal/ICMS es mayor en las áreas que soportan mayores restricciones debido a una mayor necesidad de protección.

Resultados obtenidos

Viéndose motivados por el Impuesto Ecológico Estatal/ICMS y presionados por los fiscales, por las organizaciones no gubernamentales, y por la sociedad en general, y existiendo además una mayor concienciación por parte de la administración pública acerca del daño que ha causado la mala gestión de los residuos y de las aguas de alcantarillado, los municipios comenzaron a solicitar en masa las licencias para el tratamiento y recogida de los residuos urbanos y de las aguas residuales, como se puede apreciar en las fotografías del Anexo II. Se puede considerar que el aumento de las solicitudes de licencia desde 1996 indica que el mecanismo económico ha ayudado a que las autoridades hayan dado prioridad a la ejecución de los sistemas de saneamiento.

Ningún municipio reunió las condiciones necesarias para cumplir el criterio de saneamiento ecológico en el primer año, es decir, en 1996. El municipio de Betimwhich, que tiene una población de 250.000 habitantes, fue el primero en cumplir con las condiciones necesarias con un sistema de saneamiento compuesto por un vertedero controlado y una planta de compostaje, en 1997. Comenzaron a funcionar en Septiembre de ese mismo año, habiendo recibido un total de 1.795.332,00 dólares EEUU del impuesto Ecológico Estatal/ICMS en un año. Esto significa que la inversión realizada en la ejecución de dichos sistemas se recuperó a lo largo de un año. El municipio continúa recibiendo anualmente una cuota del Impuesto Ecológico Estatal/ICMS, lo cual le permite llevar a cabo mejoras en la planta de tratamiento de residuos. En Diciembre de 2001, 39 municipios del estado de Minas Gerais recibieron una parte del Impuesto Ecológico Estatal/ICMS según el criterio de saneamiento ecológico. Treinta de estos municipios obtuvieron la licencia de actuación ambiental para el tratamiento final de residuos, y nueve lo obtuvieron para los sistemas de tratamiento de aguas residuales. Esto ha beneficiado a una población de 3.849.251 habitantes, lo cual corresponde aproximadamente al 20% de la población urbana del estado (ver Anexo I). Hay otros 85 municipios que están en proceso de obtener licencias para sus sistemas de saneamiento.

Sostenibilidad

La concienciación con respecto a los sistemas de tratamiento de residuos y aguas residuales propiciada por esta ley ha contribuido al cambio que se ha producido en el comportamiento de los líderes municipales, quienes comenzaron a tener en cuenta los temas relacionados con el medio ambiente y el saneamiento urbano. Además, han otorgado prioridad a estos temas en el desarrollo de su trabajo. Cabe destacar que los sistemas de vertido final de residuos son los más demandados, sobre todo por los municipios pequeños. Esto se debe a que los costes de ejecución son mínimos en comparación con los que genera la ejecución de una planta depuradora de aguas residuales.

Una parte integrante del diseño de los sistemas de tratamiento y vertido final de residuos urbanos es la ejecución de acciones enfocadas a absorber la población que subsiste a base de rebuscar entre las basuras en los vertederos. Los municipios están llevando a cabo programas que generan salarios para esta parte de la población, fomentando la creación de cooperativas o asociaciones que garanticen un mercado de trabajo. También está promoviendo programas de inclusión social para una parte significativa de la población que se encuentra generalmente en las periferias de los centros urbanos en situaciones marginales.

Es importante señalar que para los sistemas de vertido final de residuos la licencia medioambiental viene condicionada por la condición de que se recupere el área degradada por el vertedero, ya que éste representa un riesgo ambiental para el municipio.

Lecciones aprendidas

Transcurridos seis años desde la aprobación de la Ley n. 12.040/95, se está empezando a tener en cuenta la necesidad de cambiar algunos de los criterios de transferencia de los valores adjudicados a cada municipio.

Por ejemplo, si a un municipio se le revoca la licencia de operaciones, es fundamental que se elimine inmediatamente a dicho municipio de la base de datos del Impuesto Ecológico Estatal/ICMS para interrumpir la transferencia de recursos, cosa que no ocurre en estos momentos.

Vale la pena resaltar la importancia de la propuesta de incluir un "Factor de Calidad" en los criterios de adjudicación de recursos para las obras de saneamiento. Este factor evaluaría el cumplimiento de las condiciones establecidas en el momento de la adjudicación de la licencia de obras, así como las condiciones de funcionamiento de las plantas depuradoras, teniendo en cuenta las diferencias significativas que se han hallado en diversos municipios en el mantenimiento de estos sistemas.

Por otra parte, también es importante modificar el periodo de tiempo durante el cual los municipios se encuentran incluidos en este sistema, para que así tras un determinado tiempo puedan dar la oportunidad a otros municipios de disfrutar de estas ayudas.

Finalmente, se considera de suma importancia el incrementar el porcentaje adjudicado actualmente a estos incentivos, los cuales pretenden conseguir que los municipios, sobre todo aquellos de tamaño mediano (hasta 20.000 habitantes) obtengan un rendimiento de sus inversiones.

Transferibilidad

Minas Gerais es el primer estado del país en ofrecer incentivos para favorecer la inversión en el tratamiento y el vertido de residuos y de aguas residuales. Anteriormente, el estado de Parana había aprobado una ley que fomentaba la creación de áreas de conservación, la cual sirvió de inspiración a las autoridades de Minas Gerais para la elaboración de la ley que regula el Impuesto Ecológico Estatal/ICMS. La diferencia entre estas dos leyes reside básicamente en el hecho de que el estado de Minas Gerais introdujo criterios de saneamiento ambiental aparte de la creación de áreas de conservación ambiental.

El 21 de Diciembre de 2000, el estado de Pernambuco aprobó la Ley n. 11.899, inspirada en la ley de Minas Gerais, y ha concedido el 5% del valor del impuesto a aquellos municipios que hayan ejecutado sistemas de tratamiento y de vertido final de residuos urbanos. En este caso, no se han incluido los sistemas de tratamiento de aguas residuales, y el valor adjudicado a los municipios, siguiendo el criterio de las áreas de conservación ambiental, es del 1%.

El estado de Santa Catarina se halla en proceso de debate para aprobar una ley similar, y ha estado en contacto permanente con las instituciones de Minas Gerais con el propósito de aprender de las experiencias de este estado, para aplicarlas a la elaboración de su ley ambiental.

En conclusión, podemos confirmar que los resultados positivos obtenidos en los muncipios demuestran que el estado de Minas Gerais no se equivocó al llevar a cabo y utilizar una herramienta de carácter económico. Definitivamente se puede afirmar que las acciones resultantes de esta ley han mejorado las condiciones ambientales y de saneamiento del estado y, en consecuencia, la calidad de vida de su población. Esta ley ha servido para aumentar la concienciación ambiental de los administradores públicos y de los responsables políticos de la toma de decisiones.

Perfil financiero

Impuesto Estatal/ICMS: recaudado de las operaciones relativas a la Circulación de Bienes y Servicios.

AñoFinanzas transferidas a los municipios con criterios ambientales
19978.393.177,00 (0,666% del Impuesto Estatal/ICMS)
19989.798.786,00 (1% del Impuesto Estatal/ICMS)
19997.427.918,00 (1% del Impuesto Estatal/ICMS)
20008.301.608,00 (1% del Impuesto Estatal/ICMS)


Table Box



Referencias


Este documento se ha editado a partir de una versión inglesa.

Traducido por Cristina González Ruiz.

Revisado por María Cifuentes Ochoa.

Buenas Prácticas > América Latina y el Caribe > Concurso Internacional 2002 > http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu02/bp061.html
 
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