Acuerdo de colaboración para el abastecimiento sostenible de agua en áreas rurales, Pretoria (Sudáfrica)

Fecha de referencia: 26-06-2002

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2002, y catalogada como BEST. ( Best Practices Database.)
País/Country: Sudáfrica
Región según Naciones Unidas: África
Ámbito de la actuación: barrio
Región ecológica: continental
Instituciones: gobierno central, sector privado.

Categorías = Erradicación de la pobreza: creación de puestos de trabajo. Desarrollo económico: creación de empresas (sectores formal e informal). Infraestructuras comunicaciones y transporte: abastecimiento de agua potable.

Contacto principal:
Kalinga U Pelpola
185 Schoeman Street
Private Bag X 313
Pretoria 0001
Sudáfrica
Teléfono: 27 12 336 8798
Fax: 27 12 326 3348
e-mail: paa@dwaf.pwv.gov.za
Gobierno central

Socio:
Amanz'abantu Services
O Ive
Harraway building Pearce Street
P.O.Box 19442
Tecoma East London, 5214
Sudáfrica
Teléfono: 043 726 7217
Fax: 043 726 3093
e-mail: oive@aserve.co.za
Sector privado
Colaboración técnica

Socio:
Metsico
R Ebb
Empire Place 105 Hans van Rensburg Street
P.O.Box: 4403
Pietersburg 0699
Sudáfrica
Teléfono: 015 297 4477
Fax: 015 297 2255
e-mail: metsico@lantic.co.za
Sector privado
Colaboración técnica

Socio:
Consult Consortium
Leonard Mavuso
25 Rood Street
P.O.Box: 2287
Nelspruit 1200
Sudáfrica
Teléfono: 013 755 3712
Fax: 013 755 4779
e-mail: leonardm@consultc.co
Sector privado
Colaboración técnica

R E S U M E N

Tras los tres primeros años de aplicación del programa CWSS, utilizando recursos públicos y contratos convencionales, el servicio sólo había alcanzado a un millón de personas y el Departamento constató la necesidad de complementar su funcionamiento con los recursos y la tecnología del sector privado, sin olvidar que el proceso debía ir acompañado de la implicación de las comunidades beneficiarias. Dado que el Departamento de Agua y Silvicultura Sudafricano no pudo encontrar ninguna forma de colaboración entre los sectores publico y privado que resultase satisfactoria, decidió desarrollar el método de cesión BOTT.

Desde su aplicación en 1997, la utilización del modelo de contrato BOTT ha supuesto una importante contribución para los seis millones de personas cuyo acceso a los servicios de agua y saneamiento depende del programa CWSS. La contribución en la mejora de la calidad de vida de la población es incalculable y el Departamento está merecidamente orgulloso de los logros alcanzados.

Fechas clave

D E S C R I P C I Ó N

Situación previa a la iniciativa

Los tres primeros años, el programa CWSS sólo abarcaba a un millón de personas, muy por debajo de los compromisos electorales adquiridos por el gobierno. Los métodos convencionales de distribución no podían satisfacer la demanda del programa y fue necesario idear un método innovador para acelerar el servicio.

Establecimiento de prioridades

El programa CWSS representa para el gobierno un método para hacer llegar el servicio de abastecimiento de agua y de saneamiento al entorno rural y un vehículo para mejorar la calidad de vida de su población. Las prioridades del programa son:

1. Abastecer a cada persona con 25 litros de agua diarios a una distancia menor de 200 metros.
   
2. Dotar a cada hogar de una fosa séptica al menos.
   
3. Garantizar la sostenibilidad de los servicios a largo plazo.
   
4. Aumentar las oportunidades de empleo.
   
5. Fortalecer el papel de la mujer en la comunidad.
   
6. Formar a la comunidad en la gestión y el mantenimiento de los sistemas de abastecimiento a largo plazo.

Formulación de objetivos y estrategias

Los objetivos y estrategias del programa BOTT son:

1. Acelerar la ampliación del servicio de agua y de saneamiento.
   
2. Paliar las carencias técnicas del sector público en la gestión de proyectos.
   
3. Incorporar las metodologías de gestión de proyectos de las buenas practicas para garantizar eficiencia en la ejecución del proyecto.
   
4. Transferir la capacidad constructiva a la comunidad y al gobierno local.
   
5. Definir un responsable único para todo el proceso del proyecto.
   
6. Proporcionar la capacitación y la formación necesaria en todos los aspectos de la realización, el funcionamiento y el mantenimiento del proyecto.
   
7. Movilizar todos los recursos de la comunidad, de las organizaciones no gubernamentales, de las organizaciones comunitarias y de las empresas locales.
   
8. Garantizar la gestión responsable y el control financiero en todos los elementos del sistema de distribución, de manera que el ciudadano tenga la seguridad de que sus impuestos están siendo bien empleados.

Movilización de recursos

El Departamento de Agua y Silvicultura Sudafricano ha adoptado la fórmula BOTT como un vehículo contractual que permita aunar en un único programa la gestión de todos los conocimientos técnicos y los recursos disponibles. Este contrato dota al departamento de una garantía legal, a la vez que favorece la implicación de la población y refuerza el papel de las comunidades. En particular, el departamento observó la necesidad de potenciar la formación en la gestión de proyecto a todos los niveles, al igual que la necesidad de integrar los conocimientos técnicos de los sectores públicos en el proceso de abastecimiento del BOTT.

En cada provincia se trabaja con un único contratista asociado al BOTT, que recibe el nombre de Programme Implementation Agent (PIA). Tras un proceso de selección flexible, el contratista queda habilitado para movilizar recursos rápidamente y establecer una estrecha colaboración con los representantes del Departamento en su área. El contrato pone énfasis en la relación entre el PIA, el Departamento, el gobierno local y la comunidad. Esta colaboración se extiende más allá de la relación habitual entre el empresario y el cliente. El Estado ofrece el dinero para la infraestructura y fija el plan global y los objetivos, mientras que el sector privado aporta la gestión del proyecto y los recursos técnicos necesarios, de manera que se integra el proyecto físico con los componentes sociales e institucionales. Por otro lado, el PIA se responsabiliza de la continuidad del proyecto durante todo el proceso de ejecución, desde su arranque hasta su construcción, y proporciona un sistema sostenible por el cual la comunidad, tras recibir la adecuada formación, es la que se encarga del mantenimiento del sistema.

Proceso

El modelo de contrato BOTT es una versión adaptada del sistema Conditons of Contract for Design, Build and Turkney Proyects (condiciones de contrato para los proyectos de diseño, construcción y seguridad) empleado por la Federación Internacional de Ingenieros Consultores (FIDIC). Las principales modificaciones que ha sufrido son la posibilidad de transferir muchas responsabilidades del cliente al contratista y la introducción de un sistema de aprobación del proyecto por etapas, que permite el control de todo el proceso. El contratista nombrado en cada provincia está a disposición de la comunidad y de las autoridades locales para aplicar los proyectos de abastecimiento de agua y de saneamiento. La intención no es reemplazar los sistemas de distribución existentes en las provincias, sino complementarlos con un método que contribuya a acelerar el servicio. El contratista proporciona un equipo de profesionales dedicado a la realización de la totalidad de los proyectos que le han sido asignados en la provincia. Este equipo es el único responsable de todo el proceso de proyecto ante la comunidad y ante el Departamento.

Tal como está estipulado en el contrato BOTT, el contratista complementa los recursos existentes aportando unos conocimientos técnicos adicionales y un equipo de trabajo, que se encargará de todas las fases del proyecto. Por otro lado, el contratista se esfuerza por desarrollar sistemas adecuados para cada situación. Los proyectos aportados por los contratistas sufren un proceso de selección, en el cual se valoran principalmente las soluciones más efectivas y de menor coste. De esta forma, la formula del BOTT sirve de incentivo para diseñar soluciones innovadoras y para reducir los costes de los proyectos sin dejar de aplicar los estándares mínimos.

El programa BOTT integra un conjunto de sectores privados entre los que se encuentran las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones de base comunitaria. La capacidad de construir las infraestructuras necesarias, tanto en el Estado como en la comunidad, es responsabilidad del contratista, mientras que la toma de las decisiones claves permanece en la comunidad. El fortalecimiento de los ciudadanos y de las comunidades en desventaja desde el Apartheid es otro de los objetivos incluidos en el contrato, para lo cual se utilizan la capacidad y los conocimientos técnicos que el sector privado pone al servicio del estado. El contratista es responsable de consultar con la comunidad y con las distintas organizaciones y de estudiar la viabilidad de los proyectos. Para ello prepara un plan de trabajo para cada proyecto que debe obtener la aprobación de la comunidad y del DWAF a nivel regional. También prepara un Plan de Trabajo de Área para todos aquellos proyectos que comprenden un área de planeamiento amplia, de manera que puedan ser utilizados los mejores métodos de gestión de proyectos y se puedan aplicar los criterios de movilización de la población, de capacidad de construcción y de formación.

El cometido final del contratista es garantizar que se realicen proyectos sostenibles y que se consulte con la comunidad; para conseguirlo puede subcontratar servicios, como la construcción, a otras empresas privadas o a organizaciones no gubernamentales.

Resultados obtenidos

Cuando el programa BOTT comenzó, su objetivo principal era acelerar la extensión de la red de abastecimiento de agua y de saneamiento a las comunidades rurales, de acuerdo con los compromisos adquiridos por el gobierno. Cuatro años después, se ha conseguido cuadruplicar los servicios de la red. A finales de septiembre de 2001 el programa se ha aplicado en cuatro provincias y ha abastecido de agua a cuatro millones de personas.

Este tipo de contrato, además de producir un importante aumento de la población abastecida por el programa, ha demostrado ser un mecanismo de respuesta rápida para abordar problemas específicos y obtener resultados como:

• La movilización de las organizaciones no gubernamentales, la creación de puestos de trabajo y la ampliación de la red de abastecimiento de agua a un sector de la población que en los últimos años ha sido víctima del Apartheid y apenas ha sido considerada por el sistema.
  
• La respuesta rápida al desastre en la Provincia del Norte, afectada por importantes inundaciones.
  
• La respuesta rápida en KwaZulu ante una epidemia de cólera, con mejoras tanto en la red de saneamiento como en el servicio de agua.
  
• La exitosa transferencia a las autoridades locales del funcionamiento y el mantenimiento del sistema de abastecimiento de agua en Mpumalanga.

Sostenibilidad

Alcanzar la sostenibilidad es el principal objetivo del programa, a este respecto hay varios aspectos que subrayan la sostenibilidad del proyecto:

• Se ha producido una significativa implicación de la población desfavorecida por el Apartheid y de las pequeñas empresas a todos los niveles, desde la apropiación de la idea de equidad hasta la participación en la oferta de servicios. Este enfoque permitió que la población y las empresas que habían sido marginadas por el Apartheid fuesen empleados por los contratistas, los cuales contaban con recursos y podían ofrecer una formación técnica y de gestión.
  
• El contrato está estructurado de forma que sirva de base para desarrollar la colaboración entre los sectores público y privado. La figura del PIA ha construido un marco de entendimiento con las comunidades, las estructuras de gobierno local y el gobierno provincial, de forma que se ha convertido en mucho más que un contratista. A largo plazo, el establecimiento de relaciones sólidas beneficia a todas las partes.
  Otro aspecto importante fue conseguir la implicación de todos los actores en las distintas fases del programa. Esto ha contribuido a fortalecer el gobierno local y ha favorecido la implicación de la comunidad. Los requisitos del Institutional and Social Development (ISD) --Desarrollo Institucional y Social-- se han integrado en todas las fases del proyecto y se consideran factores clave para el éxito de la iniciativa.
  
• Se ha tenido en cuenta el papel de la mujer en el diseño de los sistemas y en la elección de los objetivos.
  
• El hecho de aplicar criterios sólidos de gestión y el compromiso contraído por el contratista de acompañar el proceso hasta el final, han infundido, entre el gobierno y el contratista, la confianza necesaria para establecer unas relaciones sólidas. Por medio del contrato, el PIA adquiere la responsabilidad de reforzar y ofrecer una formación a la autoridad local para que pueda hacerse cargo del sistema tras el período de tiempo convenido. De esta forma se garantiza que el gobierno local y la comunidad sean los beneficiarios últimos del programa cuando los sistemas sostenibles les sean transferidos.

Lecciones aprendidas

En el momento en que se puso en funcionamiento, el BOTT era un método novedoso en el desarrollo de los servicios básicos para comunidades rurales, y por tanto hemos obtenido varias lecciones:

• Es posible desarrollar con éxito acuerdos de colaboración entre los sectores público y privado para la cesión de los servicios básicos. Un programa como el BOTT puede ser utilizado como instrumento para fortalecer y proporcionar una formación a la población que había sido marginada por el Apartheid, produciendo, a largo plazo, una mejora en su calidad de vida.
  
• El programa es más efectivo si se desarrolla en un marco presupuestario holgado, lo cual amplia el período estricto del proyecto lo suficiente para dar al contratista, a la comunidad y al sector público el margen de seguridad necesario para una planificación y un compromiso a largo plazo. Un modelo de contratación en el cual el sector privado (en este caso mediante la figura del PIA) es responsable de la totalidad del proyecto, desde su identificación hasta la posterior transferencia del sistema al sector público, produce beneficios significativos en términos de rapidez de distribución, efectividad de costes y sostenibilidad. Los recursos del sector público y sus capacidades técnicas se pueden integrar en el proceso del proyecto sin reducir la responsabilidad y control del contratista.
  
• La aplicación de las mejores metodologías de gestión de proyectos es un factor clave para garantizar el éxito. Dado que se trata de contratos a largo plazo, deben ser lo suficientemente flexibles como para adecuarse a un cambio en el entorno legislativo y social; y prever situaciones como el hecho de que, desde la creación de estos contratos, la estructura del gobierno local ha cambiado totalmente.
  Tras la delimitación de los gobiernos locales y tras ocho años de trabajo en la capacitación del sector privado y del gobierno local, el país ha entrado en una era de desarrollo liderado por los gobiernos locales. Esto requiere ir más allá de iniciativas del gobierno central como el BoTT y reemplazarlas por iniciativas dirigidas por los gobiernos locales. Con el tiempo, el DWAF no se encargará de la oferta servicios directamente sino que trabajará como un administrador de los recursos económicos dedicados a proyectos hídricos y de saneamiento, dando lugar a la formación de políticas y marcos estratégicos, de apoyo especializado para los contratos y de programas de seguimiento y evaluación de los servicios de agua y saneamiento. La estructura del BoTT han incluido ahora pequeños contratos que pueden poner en funcionamiento y gestionar las autoridades locales.

Transferibilidad

El DWAF aún está adaptando el programa BOTT para que se ajuste a las necesidades de los gobiernos locales, planteando esos temas a través de la descentralización y la transferencia de la responsabilidad en los proyectos a las autoridades locales.
Para ello se están desarrollando varios modelos de contrato, entre los cuales se encuentra el BOTT, y que están contenidos en una "caja de herramientas" destinada a las autoridades locales, lo cual crea las condiciones necesarias para la formación técnica del gobierno local. Es vital ser consciente de la importancia de la movilización de todos los sectores de la industria, incluyendo los recursos hídricos subterráneos, y facilitar la formación entre el personal de las ONGs que están reconocidas por el DWAF como una parte esencial de la población.

La "caja de herramientas" reúne varias directrices:

1. Un documento con directrices globales.
   
2. Un documento de evaluación de ofertas.
   
3. Varios modelos genéricos de contrato.
   
4. El contrato BOTT mejorado.
   
5. Modelos de contratos para aguas subterráneas.
   
6. Técnicas constructivas basadas en el uso intensivo de la mano de obra que permitan incluir a pequeños contratistas.
   
7. Modelos de contratos de las ONGs.
   
8. Utilización de Cuadros Hídricos.
   
9. Una guía con conexiones a otras formas de contrato utilizadas por el gobierno local.
   
10. Una guía sobre los convenios de colaboración municipales existentes en el ámbito de los servicios de agua y saneamiento.

Perfil financiero

AÑO	PRESUPUESTO Dólares EEUU	Colaborador A	Colaborador B	Colaborador C	Colabora dor D
1997	7.700.000	44%	17%	14%	25%
1998	40.900.000	22%	34%	27%	17%
1999	42.100.000	32%	38%	11%	19%
2000	38.700.000	34%	27%	20%	19%

Socio A: Gobierno central
Socio B: Amanz'abantu Services
Socio C: Metsico
Socio D: Consult Consortium