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Fecha de referencia: 26-06-2002
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2002, y catalogada como BEST.
(
Best Practices Database.)
País/Country: Nepal
Región según Naciones Unidas: Asia
Región ecológica: Ribera (cuenca hidrográfica)
Ámbito de la actuación: Barrio
Instituciones: OBCs, ONGs, gobierno local, gobierno central
Categorías = Tecnologías, instrumentos y métodos: tecnologías
apropiadas; técnicas para infraestructuras; instrumentos y
técnicas de planificación; transferencia de tecnologías;
formación y capacitación. Infraestructuras, comunicaciones y
transporte: transporte y movilidad. Participación ciudadana y
riqueza cultural: educación cívica; participación comunitaria.
Contacto principal:
Jan S. Roukema
Helvetas-Nepal
G.P.O. Box 688
Kathmandu, Nepal
Tel: 00-997-1-521 054
Fax: 00-997-1-526 829
e-mail: tbssp@helvetas.org.np
Página web: http://www.helvetasnepal.org.np/tbssp.htm
Tipo de organización: Organización no gubernamental (ONG)
Socio:
(Trail Bridge Section), TBS (oficina del
gobierno central nepalí encargada de la construcción de puentes
que garanticen la continuidad de las sendas que recorren el
país)
N. Shah
Shree Mahal
Pulchowk
Kathmandu
Nepal
Tel: 977-01-524681
Fax: 977-01-524682
Tipo de organización: Gobierno central
Colaboración: Financiera
Socio:
(District Development Commitees), DDC
(gobiernos locales)
Lal Kumar K.C.
Charikot,
Dolakha
Tel: 977-049-20142
Tipo de organización: Gobierno local
Colaboración: Política
Socio:
(Social Development Association), SDA (ONGs
nepalís de nivel local
Mrs. Kamala Thapa
Banepa,
Kabhre
Tel: 977-011-62105
Tipo de organización: Organización no gubernamental (ONG)
Colaboración: Técnica
Las comunidades han demostrado su deseo de llevar la iniciativa
en la construcción de nuevos puentes con entusiasmo, en el marco
del programa BBLL. El proceso que desemboca en la construcción
de un puente consta de una serie de pasos. En primer lugar la
comunidad local se organiza, localiza el emplazamiento apropiado
para la construcción del puente y se encarga de la obtención de
todos los materiales de construcción disponibles en el entorno
local. Tras esta primera fase, BBLL responde proporcionando los
planos, también forma a la comunidad sobre un puente modelo y
obtiene los materiales que necesariamente hay que importar
(cables de acero, plataformas, arriostramientos, etcétera).
Finalmente, la comunidad portea todo el material disponible desde
la carretera más cercana hasta la localización del puente y
procede a su construcción. Las comunidades han logrado
complementar con éxito sus ingresos con fondos procedentes de los
gobiernos locales. Incluso en algunos casos, estos gobiernos
locales han comenzado a asumir las funciones que en principio
corresponderían a BBLL; de esta forma, los recursos de BBLL
pueden concentrarse en nuevos distritos.
Desde su creación hace diez años BBLL ha participado en la
construcción de 840 puentes; estos puentes tienen una longitud
media de 65 metros, llegando en algunos casos a un máximo de 180
metros y un ancho de paso medio de 1,06 metros. El incremento de
la demanda ha agotado la capacidad de BBLL para apoyar nuevos
proyectos.
Gracias a los puentes construidos a través de BBLL se abren
mercados, se reaniman las economías locales y se garantiza, sobre
todo para madres y niños, el acceso tanto a los colegios como a
los centros de salud. Además, BBLL ha procurado enfocar sus
esfuerzos hacia las regiones más remotas y pobres. Por otra
parte, nunca se pierde de vista una situación de igualdad de
oportunidades para ambos sexos, así como para grupos marginados.
Situación previa a la iniciativa
La subsistencia de los habitantes de las zonas remotas del
Himalaya depende enteramente de la existencia y la calidad de los
caminos y de los cruces de los ríos. Para cruzar los ríos deben
andar durante horas e incluso días hasta encontrar un punto de
cruce, también pueden vadear el río, con el riesgo que entraña
el agua de estos torrentes montañosos. Muchas personas han
perdido la vida de esta forma.
Establecimiento de prioridades
La demanda de puentes excede con mucho la capacidad del gobierno
central. BBLL ha liderado la tarea de poner al día las técnicas
tradicionales de construcción de puentes. Con los ojos puestos
en la eficacia se han definido dos objetivos prioritarios: el
desarrollo de la tecnología requerida y el enfoque social que
convierte a las comunidades en los verdaderos constructores de
los puentes, dejando a BBLL un papel de apoyo. Durante el proceso
se ha constatado que, de cara a mejorar el rendimiento del
proyecto, resulta imprescindible la colaboración de los gobiernos
locales, estableciéndose un tercer principio referente a la
participación de éstos tanto en la vertiente técnica como en la
financiera. Esta estrategia ha permitido la colaboración en un
número sin precedentes de proyectos: hasta 195 puentes en el
periodo 2000-2001.
Formulación de objetivos y estrategias
El objetivo del programa es el desarrollo de una técnica
constructiva que prime la mano de obra frente al capital, de
forma que los habitantes de una región obtengan la propiedad del
objeto realizado y el beneficio que produzca el esfuerzo
invertido. Este objetivo se marcó dentro de unas experiencias
piloto, de las que salió también un método progresivo que otorga
a las comunidades locales la iniciativa en el proyecto, y en el
que BBLL responde a cada paso dado por éstas. De esta forma se
han construido puentes de hasta 180 metros de luz. En primer
lugar, la comunidad se organiza y recoge todos los materiales
disponibles en la zona (grava, arena, piedra, etcétera); tras
esto, BBLL ofrece la formación necesaria sobre un puente modelo
y consigue los materiales importados (cables y piezas de acero);
por último, la comunidad construye el puente.
Movilización de recursos
Helvetas/BBLL financió la fase piloto, en la que intervino un
equipo formado por un ingeniero expatriado y 20 ingenieros y
administradores autóctonos. En las fases sucesivas, la
financiación ha procedido de la (Agencia Suiza para el
Desarrollo y la Cooperación) (COSUDE), de los gobiernos
locales y de las propias comunidades. El personal autóctono de
BBLL ha aumentado de tal forma que hoy existen cuatro oficinas
regionales que emplean a 60 personas.
La financiación depende de cada localización, pero más o menos
la media sería la siguiente: el 50% del presupuesto lo aporta la
Agencia Suiza de Cooperación y Desarrollo en forma de materiales
importados; el 35% el gobierno local (tanto los comités
municipales ((Village District Commitee), VDC),
como los distritales ((District Development Committee),
DDC) y el 15% lo aporta la comunidad con los materiales
locales, el porteo de los materiales importados desde las
carreteras hasta los emplazamientos de los puentes y con la
propia construcción del puente.
Durante la fase piloto trabajaron 50 artesanos procedentes de 9
distritos; durante la fase financiada por la Agencia Suiza
para el Desarrollo y la Cooperación, han llegado a trabajar en
el proyecto hasta 1.652 personas. Poco a poco los distritos
asumen las tareas que hasta ahora correspondían a BBLL, entre
otras, la supervisión del emplazamiento elegido, el diseño del
puente, la cuantificación del coste y de las cantidades de
materiales necesarios y la supervisión del desarrollo de los
trabajos. Los distritos utilizan para todos estos trabajos los
manuales de BBLL.
Se están preparando institutos de formación profesional que
posibiliten la preparación regular de profesionales. Estos
insitutos obtendrán financiación en función del número de
estudiantes que preparen, y los fondos procederán de la Agencia
Suiza para la Cooperación y el Desarrollo, de los gobiernos
locales, de la ADB...
Proceso
BBLL trabaja bajo la supervisión del departamento del gobierno
central nepalí encargado de la construcción de puentes
(anteriormente la (Suspension Bridge Division),
SBD, y hoy conocida como (Trail Bridge Section),
TBS). La SBD apostaba por la ingeniería convencional y
por un planeamiento jerárquico del trabajo "desde arriba hacia
abajo". No es extraño que en los primeros momentos surgieran
diferencias entre la SBD y BBLL, puesto que esta última apuesta
por todo lo contrario, la tecnología adecuada al lugar y un
proceso "desde abajo hacia arriba".
Ni las comunidades ni los gobiernos locales han tardado en darse
cuenta de que el enfoque del proceso "desde abajo hacia arriba"
ahorra hasta la mitad del coste de los puentes que construía el
gobierno central. Otro aspecto fundamental de la forma de trabajo
de BBLL es la transparencia total de todos sus gastos. De esta
forma, los gobiernos locales y las comunidades no han tenido
dudas a la hora de respaldar con sus propios recursos y trabajo
las inversiones realizadas por BBLL. El entusiasmo que ha
generado el proyecto ha sido tal que BBLL echó el freno en 2001
debido a que los encargos de puentes saturaban el calendario
hasta 2004.
Cuando se puso de manifiesto el potencial de BBLL, desde la SBD,
las diferencias comenzaron a considerarse como una auténtica
amenaza. Como consecuencia, el gobierno comenzó a emplear los
mapas que hasta el momento se habían utilizado para identificar
los caminos principales y planificar el emplazamiento de los
puentes para establecer su territorio: los puentes destinados a
unir tramos de caminos principales los construiría SBD, mientras
que los puentes destinados a otros caminos los construiría BBLL.
A pesar de esta política proteccionista, BBLL logró sobrepasar
el número de puentes construidos por el gobierno (hasta en seis
veces durante el año 2001) a un coste menor.
El reconocimiento a BBLL llegó a tal punto en 2001 que ambas
partes, SBD y BBLL pudieron ya sentarse a negociar el área de
aplicación de cada proyecto en un ambiente de confianza mutua.
Como resultado, existen hoy dos normativas aplicables a los
puentes: la técnica desarrollada por BBLL se aplica a los puentes
de pequeña luz, la técnica utilizada hasta entonces por SBD se
utiliza para los puentes de gran luz. Ambos procedimientos se
recogen en sus respectivas normativas de luz corta ((Short
Span Trail Bridge Norm), SSTB) y de grandes luces
((Long Span Trail Bridge Norm), LSTB).
Una vez asumida la técnica de BBLL, la oficina temporal del
gobierno central nepalí SBD ha resurgido como una oficina
permanente encargada de la construcción de puentes, (Trail
Bridge Section), TBS. TBS cuenta con dos ramas, las
correspondientes a cada una de las normativas de pequeñas o
grandes luces. Se han establecido acuerdos que delimitan las
competencias de cada norma.
A pesar del éxito cosechado por BBLL, la tarea aún no está
concluida. El proyecto será sostenible y expirará cuando todos
los niveles de gobierno local hayan asumido la tecnología y el
procedimiento de BBLL; dado el incremento del personal procedente
de los gobiernos locales, éste es el gran reto para el futuro más
inmediato.
Resultados obtenidos
Estudios realizados demuestran el alto impacto que han tenido los
puentes construidos sobre las comunidades que los impulsaron,
facilitando el acceso a servicios que hasta este momento se
encontraban tan solo a uno de los lados de un río. Con los
puentes se han abierto mercados, se han estimulando las economìas
locales, se ha permitido a muchos niños acudir al colegio y a las
madres con sus hijos acudir a los centros de salud. Además, se
ha reducido de forma considerable la mortalidad, especialmente
entre niños y ancianos.
El enfoque comunitario que se adoptó al principio ha
evolucionado, gracias a la presión de estas comunidades, hacia
un modelo que también implica a los gobiernos locales. Los
gobiernos locales facilitan ayuda financiera y técnica, asumiendo
tareas que hasta ahora dependían de BBLL.
Puesto que BBLL no puede hacerse cargo de toda la demanda de
puentes, ha transmitido sus competencias a otras nueve ONGs que
construyen puentes según su programa. El número total de puentes
construidos asciende a 234.
El programa BBLL sirve como ejemplo de cómo puede ponerse en
práctica la ley de autogobierno local (Local Self Governance
Act) y sirve como modelo para otras experiencias.
La administración central ha institucionalizado la técnicas SSTB
(BBLL) y LSTB, y ha cambiado su perspectiva, dejando de "hacer"
para pasar a "facilitar", concentrándose en el diseño de las
políticas, las normas, los criterios de evaluación de calidad,
la coordinación de todos los agentes que participan en la
construcción de un puente, etcétera. Muchas de las prácticas que
asumía el gobierno central con el antiguo enfoque han comenzado
ya a pasar a los gobiernos locales.
Como consecuencia del precio extraordinariamente bajo de los
puentes construidos por BBLL, otras agencias (en especial el
gobierno central) han decidido comenzar a publicar todos los
costes vinculados a los puentes, tanto de forma habitual como de
cara a auditorías públicas. De esta forma, es de esperar, se
fomentará una administración más correcta.
Sostenibilidad
La participación financiera de los gobiernos locales asciende a
un 50%. En fechas recientes la cifra ha descendido un par de
puntos debido a que se han dejado de utilizar las plataformas de
madera de sal, árbol autóctono pero en peligro de desaparecer;
en su lugar se emplean ahora tableros de acero, más caros. Es de
esperar que los gobiernos locales incrementen su participación.
En lo que a la capacidad técnica se refiere, muchos gobiernos
locales se enfrentan a serios problemas de personal. En general,
la formación de los técnicos es menor y se producen más abandonos
en las regiones más remotas. El problema de personal reside
principalmente en el transvase de funcionarios desde el gobierno
central hacia la administración local, a la que estos no se
sienten leales. Este fenómeno se agrava a consecuencia de la
escasez de fondos con que cuentan los gobiernos locales, que les
impide contratar a su propio personal, y les hace dependientes
del gobierno central. Desde BBLL se fomenta la descentralización,
pero se sigue una estrategia amplia que busca la autonomía de
todos los puestos de trabajo, y no sólo los de los cargos
directivos. El proyecto parece prometedor, hasta hoy BBLL ha
podido abandonar dos distritos. Si la tendencia actual continúa,
la colaboración de BBLL dejará de ser necesaria en al menos
veinte distritos antes del final de la actual fase del proyecto
(que concluye a mediados de 2006). La cesión de las
responsabilidades formativas a los institutos de formación
profesional, que BBLL prepara en estos momentos, acelelarán el
proceso.
Con la intención de mejorar su servicio en las zonas más remotas,
BBLL ha comenzado a cooperar con el departamento del gobierno
central encargado del desarrollo de infraestructuras en regiones
apartadas. En 1998, BBLL ofreció cursos de formación a veinte
empleados de este departamento, desde entonces éstos han
participado en la construcción de 42 puentes. Aún hay que
precisar esta cifra, pero en principio el resultado es positivo.
Para sincronizar los esfuerzos de los distintos agentes que
participan en la construcción de los puentes, BBLL ha logrado
convencer al gobierno central de la necesidad de establecer un
comité coordinador para la construcción de puentes ((Trail
Bridge Coordination Committee), TBCC). Todos los agentes
se reúnen al menos una vez al año para intercambiar su
información y sus planes; en estas reuniones también se aprovecha
para difundir las normativas para la construcción de puentes
(SSTB y LSTB).
Lecciones aprendidas
La estrategia social desarrollada por BBLL, entendida como el
apoyo a la organización social ((Social Organizational
Support), SOS), tiene una vocación universal y se puede
aplicar a otros proyectos que no sean puentes. Se está empleando
la estrategia SOS en proyectos como caminos, una microplanta
hidroeléctrica, en proyectos de riego y proyectos de saneamiento.
Los resultados, aunque todavía incompletos, resultan alentadores.
En cuanto a la tecnología, BBLL ha difundido por todo Nepal una
técnica procedende del distrito Banglung conocida como
"mampostería seca" que consiste en el corte de las piedras con
quiebros muy pronunciados que eviten el uso de mortero. A través
de este método, se construyen puentes más simpáticos con el
medio, se incrementa de forma sensata la cantidad necesaria de
trabajo manual, se disminuye el precio de forma importante y se
reduce la cantidad de material que tiene que ser porteado a lo
largo de grandes distancias. La "mampostería seca", más allá de
su aplicación en puentes, se está popularizando en otros ámbitos
de la construcción.
La forma autónoma de trabajar con el gobierno central (una
contraparte casi tradicional) combinada con la ley de autonomía
local, recientemente introducida, ha permitido la firma de
multitud de contratos entre BBLL y los gobiernos locales (hasta
52), reduciendose así la dependencia de un socio único. Como
asociados, los gobiernos locales se dan cuenta de que no están
solos y se produce una competencia sana. Por otra parte, esto
también permite a BBLL forzar la transparencia total de todas la
cuentas utilizadas, fomentando la realización de auditorías
públicas.
Las comunidades han descubierto su capacidad de iniciativa y que
pueden obtener fondos públicos de los gobiernos locales si
presentan un producto y un programa interesantes, de tal forma
que el dinero se distribuya entre proyectos que benefician a la
población y no desaparezca arrastrado por grandes operaciones-emblema.
Las comunidades también han descubierto que a través de la
transparencia pueden utilizar el argumento del precio mínimo por
metro lineal de puente para hacer más atractivos sus proyectos.
El control contable les permite comparar sus puentes con aquellos
construidos por el gobierno (dentro de una estrategia "desde
arriba hacia abajo"), poniendo en duda la viabilidad de estos
últimos y cuestionando el destino que reciben los impuestos
pagados por los ciudadanos.
Transferibilidad
El programa tecnológico de BBLL ha tenido eco, bajo los auspicios
de Nepal y Bhután, entre las comunidades y el gobierno central
de Bhután.
Desde Mozambique se han recibido peticiones para poner en marcha
el proyecto. Han comenzado unas negociaciones que esperan acordar
la colaboración entre BBLL y su "hermana" mozambiqueña durante
varios años.
La organización suiza "ProNatura" ha contratado los servicios de
BBLL para el diseño de los puentes de un parque natural.
Todos los agentes implicados en la construcción de puentes en
Nepal han asumido la técnica desarrollada por BBLL y hoy
rebautizada como la normativa SSTB.
Más allá de la difusión de las estrategias tecnológica y social
como un paquete, cualquiera de ellas es aplicable en otros
contextos por sí misma. Ejemplos de esto son las ya mencionadas
aplicaciones de la "mampostería seca" a otros ámbitos de la
construcción y del enfoque social a proyectos de caminos,
microestaciones hidroeléctricas, instalaciones de riego... En
concreto, la aplicación de la "mampostería seca" en Bhutan ha
reducido los costes de la construcción en hasta un 35%.
Los mapas de infraestructuras de transporte empleados por BBLL
constituyen un documento derivado que utilizan y actualizan los
gobiernos locales para el diseño y seguimiento de sus proyectos;
también hacen uso de estos mapas numerosas organizaciones y
proyectos de cooperación, e incluso en las librerías son
altamente apreciados por los turistas a la hora de diseñar sus
rutas de senderismo.
Referencias
Página web del proyecto:
http://www.helvetasnepal.org.np/tbssp.htm
Perfil financiero
Distribución en porcentajes de las aportaciones a la inversión
total del proyecto por parte de cada agente implicado.
Los agentes implicados en el proyecto son los siguientes:
| Año Fiscal | Inversión Total | BBLL | DDC | VDC | UC |
| 2000/2001 | 1.347.000 | 48% | 9% | 22% | 21% |
| 1999/2000 | 1.028.000 | 45% | 8% | 26% | 20% |
| 1998/1999 | 585.000 | 44% | 10% | 21% | 24% |
| 1997/1998 | 351.000 | 51% | 10% | 26% | 13% |
| Buenas Prácticas > Concurso Internacional > 2002 > http://habitat.aq.upm.es/dubai/02/bp011.html |