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Buenas Prácticas > Concurso Internacional > 2002 > http://habitat.aq.upm.es/dubai/02/bp011.html

Construcción Comunitaria de Puentes, Kathmandu, Nepal

Fecha de referencia: 26-06-2002

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2002, y catalogada como BEST. ( Best Practices Database.)
País/Country: Nepal
Región según Naciones Unidas: Asia
Región ecológica: Ribera (cuenca hidrográfica)
Ámbito de la actuación: Barrio
Instituciones: OBCs, ONGs, gobierno local, gobierno central

Categorías = Tecnologías, instrumentos y métodos: tecnologías apropiadas; técnicas para infraestructuras; instrumentos y técnicas de planificación; transferencia de tecnologías; formación y capacitación. Infraestructuras, comunicaciones y transporte: transporte y movilidad. Participación ciudadana y riqueza cultural: educación cívica; participación comunitaria.

Contacto principal:
Jan S. Roukema
Helvetas-Nepal
G.P.O. Box 688
Kathmandu, Nepal
Tel: 00-997-1-521 054
Fax: 00-997-1-526 829
e-mail: tbssp@helvetas.org.np
Página web: http://www.helvetasnepal.org.np/tbssp.htm
Tipo de organización: Organización no gubernamental (ONG)

Socio:
(Trail Bridge Section), TBS (oficina del gobierno central nepalí encargada de la construcción de puentes que garanticen la continuidad de las sendas que recorren el país)
N. Shah
Shree Mahal
Pulchowk
Kathmandu
Nepal
Tel: 977-01-524681
Fax: 977-01-524682
Tipo de organización: Gobierno central
Colaboración: Financiera

Socio:
(District Development Commitees), DDC (gobiernos locales)
Lal Kumar K.C.
Charikot,
Dolakha
Tel: 977-049-20142
Tipo de organización: Gobierno local
Colaboración: Política

Socio:
(Social Development Association), SDA (ONGs nepalís de nivel local

Mrs. Kamala Thapa
Banepa,
Kabhre
Tel: 977-011-62105
Tipo de organización: Organización no gubernamental (ONG)
Colaboración: Técnica


R E S U M E N

Con la finalidad de ayudar a las comunidades nepalíes a recuperar su capacidad técnica tradicional para la construcción de puentes y su actitud de auto-ayuda, nació BBLL, (Building Bridges al Local Level) (Construyendo Puentes a Nivel Local). Se emplea la tecnología tradicional basada en los puentes del distrito Banglung, se prima la utilización de materiales y mano de obra locales y se minimiza el impacto ambiental.

Las comunidades han demostrado su deseo de llevar la iniciativa en la construcción de nuevos puentes con entusiasmo, en el marco del programa BBLL. El proceso que desemboca en la construcción de un puente consta de una serie de pasos. En primer lugar la comunidad local se organiza, localiza el emplazamiento apropiado para la construcción del puente y se encarga de la obtención de todos los materiales de construcción disponibles en el entorno local. Tras esta primera fase, BBLL responde proporcionando los planos, también forma a la comunidad sobre un puente modelo y obtiene los materiales que necesariamente hay que importar (cables de acero, plataformas, arriostramientos, etcétera). Finalmente, la comunidad portea todo el material disponible desde la carretera más cercana hasta la localización del puente y procede a su construcción. Las comunidades han logrado complementar con éxito sus ingresos con fondos procedentes de los gobiernos locales. Incluso en algunos casos, estos gobiernos locales han comenzado a asumir las funciones que en principio corresponderían a BBLL; de esta forma, los recursos de BBLL pueden concentrarse en nuevos distritos.

Desde su creación hace diez años BBLL ha participado en la construcción de 840 puentes; estos puentes tienen una longitud media de 65 metros, llegando en algunos casos a un máximo de 180 metros y un ancho de paso medio de 1,06 metros. El incremento de la demanda ha agotado la capacidad de BBLL para apoyar nuevos proyectos.

Gracias a los puentes construidos a través de BBLL se abren mercados, se reaniman las economías locales y se garantiza, sobre todo para madres y niños, el acceso tanto a los colegios como a los centros de salud. Además, BBLL ha procurado enfocar sus esfuerzos hacia las regiones más remotas y pobres. Por otra parte, nunca se pierde de vista una situación de igualdad de oportunidades para ambos sexos, así como para grupos marginados.



Fechas clave

1989: Creación de BBLL. Comienzan los trabajos de investigación sobre los puentes tradicionales de Banglung.
1990-1995: Desarrollo de los enfoques tecnológico y social.
1995-2000: La expansión del proyecto se produce con la implicación de los gobiernos locales.
2000: El gobierno central valida y asume la técnica y las normas utilizadas por BBLL.
2000-2005: Se crean institutos de formación profesional, los (Capacitate Educational Institutes) (CEI), de cara a la fase de normalización final del proyecto.




D E S C R I P C I Ó N

Situación previa a la iniciativa
La subsistencia de los habitantes de las zonas remotas del Himalaya depende enteramente de la existencia y la calidad de los caminos y de los cruces de los ríos. Para cruzar los ríos deben andar durante horas e incluso días hasta encontrar un punto de cruce, también pueden vadear el río, con el riesgo que entraña el agua de estos torrentes montañosos. Muchas personas han perdido la vida de esta forma.

Establecimiento de prioridades
La demanda de puentes excede con mucho la capacidad del gobierno central. BBLL ha liderado la tarea de poner al día las técnicas tradicionales de construcción de puentes. Con los ojos puestos en la eficacia se han definido dos objetivos prioritarios: el desarrollo de la tecnología requerida y el enfoque social que convierte a las comunidades en los verdaderos constructores de los puentes, dejando a BBLL un papel de apoyo. Durante el proceso se ha constatado que, de cara a mejorar el rendimiento del proyecto, resulta imprescindible la colaboración de los gobiernos locales, estableciéndose un tercer principio referente a la participación de éstos tanto en la vertiente técnica como en la financiera. Esta estrategia ha permitido la colaboración en un número sin precedentes de proyectos: hasta 195 puentes en el periodo 2000-2001.

Formulación de objetivos y estrategias
El objetivo del programa es el desarrollo de una técnica constructiva que prime la mano de obra frente al capital, de forma que los habitantes de una región obtengan la propiedad del objeto realizado y el beneficio que produzca el esfuerzo invertido. Este objetivo se marcó dentro de unas experiencias piloto, de las que salió también un método progresivo que otorga a las comunidades locales la iniciativa en el proyecto, y en el que BBLL responde a cada paso dado por éstas. De esta forma se han construido puentes de hasta 180 metros de luz. En primer lugar, la comunidad se organiza y recoge todos los materiales disponibles en la zona (grava, arena, piedra, etcétera); tras esto, BBLL ofrece la formación necesaria sobre un puente modelo y consigue los materiales importados (cables y piezas de acero); por último, la comunidad construye el puente.

Movilización de recursos
Helvetas/BBLL financió la fase piloto, en la que intervino un equipo formado por un ingeniero expatriado y 20 ingenieros y administradores autóctonos. En las fases sucesivas, la financiación ha procedido de la (Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación) (COSUDE), de los gobiernos locales y de las propias comunidades. El personal autóctono de BBLL ha aumentado de tal forma que hoy existen cuatro oficinas regionales que emplean a 60 personas.

La financiación depende de cada localización, pero más o menos la media sería la siguiente: el 50% del presupuesto lo aporta la Agencia Suiza de Cooperación y Desarrollo en forma de materiales importados; el 35% el gobierno local (tanto los comités municipales ((Village District Commitee), VDC), como los distritales ((District Development Committee), DDC) y el 15% lo aporta la comunidad con los materiales locales, el porteo de los materiales importados desde las carreteras hasta los emplazamientos de los puentes y con la propia construcción del puente.

Durante la fase piloto trabajaron 50 artesanos procedentes de 9 distritos; durante la fase financiada por la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación, han llegado a trabajar en el proyecto hasta 1.652 personas. Poco a poco los distritos asumen las tareas que hasta ahora correspondían a BBLL, entre otras, la supervisión del emplazamiento elegido, el diseño del puente, la cuantificación del coste y de las cantidades de materiales necesarios y la supervisión del desarrollo de los trabajos. Los distritos utilizan para todos estos trabajos los manuales de BBLL.

Se están preparando institutos de formación profesional que posibiliten la preparación regular de profesionales. Estos insitutos obtendrán financiación en función del número de estudiantes que preparen, y los fondos procederán de la Agencia Suiza para la Cooperación y el Desarrollo, de los gobiernos locales, de la ADB...

Proceso
BBLL trabaja bajo la supervisión del departamento del gobierno central nepalí encargado de la construcción de puentes (anteriormente la (Suspension Bridge Division), SBD, y hoy conocida como (Trail Bridge Section), TBS). La SBD apostaba por la ingeniería convencional y por un planeamiento jerárquico del trabajo "desde arriba hacia abajo". No es extraño que en los primeros momentos surgieran diferencias entre la SBD y BBLL, puesto que esta última apuesta por todo lo contrario, la tecnología adecuada al lugar y un proceso "desde abajo hacia arriba".

Ni las comunidades ni los gobiernos locales han tardado en darse cuenta de que el enfoque del proceso "desde abajo hacia arriba" ahorra hasta la mitad del coste de los puentes que construía el gobierno central. Otro aspecto fundamental de la forma de trabajo de BBLL es la transparencia total de todos sus gastos. De esta forma, los gobiernos locales y las comunidades no han tenido dudas a la hora de respaldar con sus propios recursos y trabajo las inversiones realizadas por BBLL. El entusiasmo que ha generado el proyecto ha sido tal que BBLL echó el freno en 2001 debido a que los encargos de puentes saturaban el calendario hasta 2004.

Cuando se puso de manifiesto el potencial de BBLL, desde la SBD, las diferencias comenzaron a considerarse como una auténtica amenaza. Como consecuencia, el gobierno comenzó a emplear los mapas que hasta el momento se habían utilizado para identificar los caminos principales y planificar el emplazamiento de los puentes para establecer su territorio: los puentes destinados a unir tramos de caminos principales los construiría SBD, mientras que los puentes destinados a otros caminos los construiría BBLL. A pesar de esta política proteccionista, BBLL logró sobrepasar el número de puentes construidos por el gobierno (hasta en seis veces durante el año 2001) a un coste menor.

El reconocimiento a BBLL llegó a tal punto en 2001 que ambas partes, SBD y BBLL pudieron ya sentarse a negociar el área de aplicación de cada proyecto en un ambiente de confianza mutua. Como resultado, existen hoy dos normativas aplicables a los puentes: la técnica desarrollada por BBLL se aplica a los puentes de pequeña luz, la técnica utilizada hasta entonces por SBD se utiliza para los puentes de gran luz. Ambos procedimientos se recogen en sus respectivas normativas de luz corta ((Short Span Trail Bridge Norm), SSTB) y de grandes luces ((Long Span Trail Bridge Norm), LSTB).

Una vez asumida la técnica de BBLL, la oficina temporal del gobierno central nepalí SBD ha resurgido como una oficina permanente encargada de la construcción de puentes, (Trail Bridge Section), TBS. TBS cuenta con dos ramas, las correspondientes a cada una de las normativas de pequeñas o grandes luces. Se han establecido acuerdos que delimitan las competencias de cada norma.

A pesar del éxito cosechado por BBLL, la tarea aún no está concluida. El proyecto será sostenible y expirará cuando todos los niveles de gobierno local hayan asumido la tecnología y el procedimiento de BBLL; dado el incremento del personal procedente de los gobiernos locales, éste es el gran reto para el futuro más inmediato.

Resultados obtenidos
Estudios realizados demuestran el alto impacto que han tenido los puentes construidos sobre las comunidades que los impulsaron, facilitando el acceso a servicios que hasta este momento se encontraban tan solo a uno de los lados de un río. Con los puentes se han abierto mercados, se han estimulando las economìas locales, se ha permitido a muchos niños acudir al colegio y a las madres con sus hijos acudir a los centros de salud. Además, se ha reducido de forma considerable la mortalidad, especialmente entre niños y ancianos.

El enfoque comunitario que se adoptó al principio ha evolucionado, gracias a la presión de estas comunidades, hacia un modelo que también implica a los gobiernos locales. Los gobiernos locales facilitan ayuda financiera y técnica, asumiendo tareas que hasta ahora dependían de BBLL.

Puesto que BBLL no puede hacerse cargo de toda la demanda de puentes, ha transmitido sus competencias a otras nueve ONGs que construyen puentes según su programa. El número total de puentes construidos asciende a 234.

El programa BBLL sirve como ejemplo de cómo puede ponerse en práctica la ley de autogobierno local (Local Self Governance Act) y sirve como modelo para otras experiencias.

La administración central ha institucionalizado la técnicas SSTB (BBLL) y LSTB, y ha cambiado su perspectiva, dejando de "hacer" para pasar a "facilitar", concentrándose en el diseño de las políticas, las normas, los criterios de evaluación de calidad, la coordinación de todos los agentes que participan en la construcción de un puente, etcétera. Muchas de las prácticas que asumía el gobierno central con el antiguo enfoque han comenzado ya a pasar a los gobiernos locales.

Como consecuencia del precio extraordinariamente bajo de los puentes construidos por BBLL, otras agencias (en especial el gobierno central) han decidido comenzar a publicar todos los costes vinculados a los puentes, tanto de forma habitual como de cara a auditorías públicas. De esta forma, es de esperar, se fomentará una administración más correcta.

Sostenibilidad
La participación financiera de los gobiernos locales asciende a un 50%. En fechas recientes la cifra ha descendido un par de puntos debido a que se han dejado de utilizar las plataformas de madera de sal, árbol autóctono pero en peligro de desaparecer; en su lugar se emplean ahora tableros de acero, más caros. Es de esperar que los gobiernos locales incrementen su participación.

En lo que a la capacidad técnica se refiere, muchos gobiernos locales se enfrentan a serios problemas de personal. En general, la formación de los técnicos es menor y se producen más abandonos en las regiones más remotas. El problema de personal reside principalmente en el transvase de funcionarios desde el gobierno central hacia la administración local, a la que estos no se sienten leales. Este fenómeno se agrava a consecuencia de la escasez de fondos con que cuentan los gobiernos locales, que les impide contratar a su propio personal, y les hace dependientes del gobierno central. Desde BBLL se fomenta la descentralización, pero se sigue una estrategia amplia que busca la autonomía de todos los puestos de trabajo, y no sólo los de los cargos directivos. El proyecto parece prometedor, hasta hoy BBLL ha podido abandonar dos distritos. Si la tendencia actual continúa, la colaboración de BBLL dejará de ser necesaria en al menos veinte distritos antes del final de la actual fase del proyecto (que concluye a mediados de 2006). La cesión de las responsabilidades formativas a los institutos de formación profesional, que BBLL prepara en estos momentos, acelelarán el proceso.

Con la intención de mejorar su servicio en las zonas más remotas, BBLL ha comenzado a cooperar con el departamento del gobierno central encargado del desarrollo de infraestructuras en regiones apartadas. En 1998, BBLL ofreció cursos de formación a veinte empleados de este departamento, desde entonces éstos han participado en la construcción de 42 puentes. Aún hay que precisar esta cifra, pero en principio el resultado es positivo.

Para sincronizar los esfuerzos de los distintos agentes que participan en la construcción de los puentes, BBLL ha logrado convencer al gobierno central de la necesidad de establecer un comité coordinador para la construcción de puentes ((Trail Bridge Coordination Committee), TBCC). Todos los agentes se reúnen al menos una vez al año para intercambiar su información y sus planes; en estas reuniones también se aprovecha para difundir las normativas para la construcción de puentes (SSTB y LSTB).

Lecciones aprendidas
La estrategia social desarrollada por BBLL, entendida como el apoyo a la organización social ((Social Organizational Support), SOS), tiene una vocación universal y se puede aplicar a otros proyectos que no sean puentes. Se está empleando la estrategia SOS en proyectos como caminos, una microplanta hidroeléctrica, en proyectos de riego y proyectos de saneamiento. Los resultados, aunque todavía incompletos, resultan alentadores.

En cuanto a la tecnología, BBLL ha difundido por todo Nepal una técnica procedende del distrito Banglung conocida como "mampostería seca" que consiste en el corte de las piedras con quiebros muy pronunciados que eviten el uso de mortero. A través de este método, se construyen puentes más simpáticos con el medio, se incrementa de forma sensata la cantidad necesaria de trabajo manual, se disminuye el precio de forma importante y se reduce la cantidad de material que tiene que ser porteado a lo largo de grandes distancias. La "mampostería seca", más allá de su aplicación en puentes, se está popularizando en otros ámbitos de la construcción.

La forma autónoma de trabajar con el gobierno central (una contraparte casi tradicional) combinada con la ley de autonomía local, recientemente introducida, ha permitido la firma de multitud de contratos entre BBLL y los gobiernos locales (hasta 52), reduciendose así la dependencia de un socio único. Como asociados, los gobiernos locales se dan cuenta de que no están solos y se produce una competencia sana. Por otra parte, esto también permite a BBLL forzar la transparencia total de todas la cuentas utilizadas, fomentando la realización de auditorías públicas.

Las comunidades han descubierto su capacidad de iniciativa y que pueden obtener fondos públicos de los gobiernos locales si presentan un producto y un programa interesantes, de tal forma que el dinero se distribuya entre proyectos que benefician a la población y no desaparezca arrastrado por grandes operaciones-emblema.

Las comunidades también han descubierto que a través de la transparencia pueden utilizar el argumento del precio mínimo por metro lineal de puente para hacer más atractivos sus proyectos. El control contable les permite comparar sus puentes con aquellos construidos por el gobierno (dentro de una estrategia "desde arriba hacia abajo"), poniendo en duda la viabilidad de estos últimos y cuestionando el destino que reciben los impuestos pagados por los ciudadanos.

Transferibilidad
El programa tecnológico de BBLL ha tenido eco, bajo los auspicios de Nepal y Bhután, entre las comunidades y el gobierno central de Bhután.

Desde Mozambique se han recibido peticiones para poner en marcha el proyecto. Han comenzado unas negociaciones que esperan acordar la colaboración entre BBLL y su "hermana" mozambiqueña durante varios años.

La organización suiza "ProNatura" ha contratado los servicios de BBLL para el diseño de los puentes de un parque natural.

Todos los agentes implicados en la construcción de puentes en Nepal han asumido la técnica desarrollada por BBLL y hoy rebautizada como la normativa SSTB.

Más allá de la difusión de las estrategias tecnológica y social como un paquete, cualquiera de ellas es aplicable en otros contextos por sí misma. Ejemplos de esto son las ya mencionadas aplicaciones de la "mampostería seca" a otros ámbitos de la construcción y del enfoque social a proyectos de caminos, microestaciones hidroeléctricas, instalaciones de riego... En concreto, la aplicación de la "mampostería seca" en Bhutan ha reducido los costes de la construcción en hasta un 35%.

Los mapas de infraestructuras de transporte empleados por BBLL constituyen un documento derivado que utilizan y actualizan los gobiernos locales para el diseño y seguimiento de sus proyectos; también hacen uso de estos mapas numerosas organizaciones y proyectos de cooperación, e incluso en las librerías son altamente apreciados por los turistas a la hora de diseñar sus rutas de senderismo.

Referencias
Página web del proyecto: http://www.helvetasnepal.org.np/tbssp.htm

Perfil financiero
Distribución en porcentajes de las aportaciones a la inversión total del proyecto por parte de cada agente implicado.
Los agentes implicados en el proyecto son los siguientes:


Año Fiscal Inversión Total BBLL DDC VDC UC
2000/2001 1.347.000 48% 9% 22% 21%
1999/2000 1.028.000 45% 8% 26% 20%
1998/1999 585.000 44% 10% 21% 24%
1997/1998 351.000 51% 10% 26% 13%


Este documento se ha editado a partir de una versión inglesa.

Traducido por Adrián Masip Moriarty.

Revisado por Carlos Jiménez Romera.

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