Realojo de la población de dos asentamientos informales afectados por una fuerte tormenta (Cuba)

Fecha de referencia: 05-07-2000

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2000, y catalogada como GOOD. ( Best Practices Database.)
País/Country: Cuba
Región según Naciones Unidas: América Latina
Ámbito de la actuación: metropolitana
Región ecológica: tropical y subtropical
Instituciones: organización no gubernamental (ONG), gobierno local.

Categorías = Vivienda: vivienda asequible; carencia de hogar, personas sin hogar; propiedad del suelo y seguridad. Igualdad y equidad de género: plena participación en la sociedad; funciones y cometidos por razón de género; eliminación de trabas a la igualdad de género; integración.

Contacto principal:
María Elena Recio Herrera
Calzada 603 e/ B y C Apartamento T - piso 3
Vedado, La Habana
Cuba
Organización no gubernamental

Socio:
Instituto Nacional de la Vivienda INV
Teléfono: 322042
Fax: (537) 553922
e-mail: inv@ceniai.inf.cu
Autoridad local

R E S U M E N

Una vez iniciado el proceso de negociación, la organización no gubernamental Habitat-Cuba se incorporó como contraparte desde Cuba y se establecieron los "Términos de Referencia", donde se fijaban las obligaciones y las funciones que debían desempeñar las partes integrantes del proyecto. La ausencia de los actores durante esta etapa originó malentendidos, problemas logísticos y retrasos en el trabajo, por lo que, en fases posteriores de la experiencia, se ha procurado que todos los participantes estuviesen presentes. También se ha recurrido a la participación como una estrategia dirigida a dar credibilidad entre la población a esta nueva forma de enfrentarse a su necesidad de vivienda. Otro aspecto decisivo para la continuidad del proyecto ha sido el desarrollo de las capacidades de la población y su participación en los procesos de toma de decisiones.

En la práctica, se ha enfatizado claramente el papel de la mujer. El 50% de los cabezas de familia son mujeres y han recibido títulos de propiedad al igual que los hombres. Tras mucho trabajo y la firma de la resolución, María, la líder del barrio, fue invitada a participar en el "Congreso de Mujeres Líderes de Barrio" que se celebró en Cochabamba, Bolivia, en 1998.

En el diseño de los espacios públicos e interiores, se han tenido en cuenta las raíces y la distribución de la población antes del desastre natural. Sin embargo, la solución arquitectónica y urbana originaba dificultades con las instancias técnicas que querían imponer normas que afectaban a su imagen urbana.

A pesar de todas las dificultades, se han alcanzado resultados importantes para mejorar las condiciones de vida de la población. Se ha conseguido la coordinación e integración de todos los organismos, lo cual ha permitido mantener el diálogo, influir en las prácticas políticas y estrategias estatales, además de haberse asimilado un nuevo modelo de participación popular que ha sido incluido en los Planes de Vivienda a nivel nacional. La capacidad institucional se ha visto reforzada por la atención que ha despertado el proyecto entre los diversos organismos y gobiernos municipales. Se han producido cambios favorables en la distribución de los recursos del estado, al tiempo que la actitud y la conducta de la población ha mejorado.

Fechas clave

D E S C R I P C I Ó N

Situación previa a la iniciativa

La experiencia desarrollada ha tenido como principal objetivo el realojo de la población de dos núcleos espontáneos situados en la ciudad de la Habana: Santa Ana y El Basurero. Ambos núcleos están situados a lo largo de la costa norte, en los márgenes del río Jaimanitas y ambos fueron muy afectados por la llamada "Tormenta del Siglo" que se produjo en 1993.

Establecimiento de prioridades

Frente a la situación provocada por esta tormenta, la Iglesia Metodista Unida (United Methodist Church) de los Estados Unidos se ofreció para financiar una solución para la demanda de vivienda ocasionada por el desastre natural. Esta ayuda se canalizó mediante el Comité Religioso Central del Partido Comunista de Cuba (PCC). El programa estaba enfocado sobre las áreas más afectadas; para trabajar en ellas se unieron al proyecto el Ministerio para la Cooperación Extranjera, la Secretaría de Cooperación, el gobierno municipal y la organización no gubernamental Habitat-Cuba.

Formulación de objetivos y estrategias

La Iglesia Metodista Unida y Habitat-Cuba destacaron dos objetivos:

1. Dar respuesta a las necesidades de vivienda de la población afectada por la "tormenta del siglo".
   
2. Contribuir a mejorar el entendimiento entre los ciudadanos de Estados Unidos y de Cuba.

1. Reforzar los grupos de población mediante la introducción de un nuevo foco participativo, con el objetivo de desarrollar sus capacidades en los procesos de gestión, negociación y toma de decisiones.
   
2. Formalizar la primera fase del proyecto, de manera que pueda ser replicable.

Movilización de recursos

Los recursos financieros en M.L.C. (moneda libremente convertible) proceden de la contribución externa de la Asamblea General de Ministerios Globales de la Iglesia Metodista Unida de Estados Unidos. La Asamblea Provincial del Poder Popular de la ciudad de La Habana y la ONG Habitat-Cuba contribuyeron en divisas nacionales.

Los recursos humanos y técnicos se han obtenido de distintos actores, entre los cuales cabe destacar a los propios habitantes que participaron en la autoconstrucción de sus viviendas. También fue importante la movilización de recursos personales y materiales ajenos al proyecto, que fue necesaria en distintas ocasiones a lo largo del proceso. La Asamblea Provincial del Poder Popular de la capital, funcionando como grupo asesorado por la Administración del Poder Popular, ha coordinado la mano de obra especializada. Esta mano de obra estaba representada por la microbrigada estatal, que ofrecía formación a los habitantes, asistía al programa con su propio trabajo y facilitaba el equipo necesario para la autoconstrucción. Por otro lado, el Consejo Popular de Santa Fe movilizó a las familias beneficiarias durante la segunda fase, la Iglesia Metodista de Cuba participó de manera voluntaria en una brigada de constructores y, finalmente, Habitat-Cuba contribuyó con un especialista en la administración del proyecto.

Proceso

Primera fase
En esta etapa se inició la fase técnica y legal, se definió la tecnología, se diseñaron las viviendas y se seleccionó a los beneficiarios a través del Consejo Popular y de la Organización de Masas. Tras esto, se adoptaron los acuerdos necesarios y se firmaron los "Términos de Referencia", en los cuales se definieron las funciones y las obligaciones de los actores. Sin embargo, en este proceso no se contó con la participación ni la presencia de todos los actores implicados y esto provocó una serie de problemas:

• Se incluyeron ciertos organismos sin su conocimiento.
  
• Se produjeron retrasos en el trabajo.
  
• Los habitantes sólo eran considerados como mano de obra, y por tanto, no fueron movilizados para su organización, formación y potencial.
  
• No se pudo llevar a cabo un análisis social.
  
• Desde el comienzo, el Plan Estatal de la Vivienda no estaba articulado, esto provocó irregularidades en el reparto de materiales y una mano de obra muy inestable.
  
• Se origino cierta desconfianza por parte de la población antes de comenzar la experiencia.

Segunda fase
Con el objetivo de superar los problemas encontrados, se produjo la ocupación de la tierra sin el apoyo de la empresa constructora, y se hizo un llamamiento a la población, que comenzó a trabajar con sus propias herramientas. Esto permitió:

• El aumento de la credibilidad del proyecto antes de su comienzo.
  
• La organización de la población y el aumento de su potencial como grupo.
  
• Ofrecer cierta formación técnica.
  
• Una formación de capacitación para María, la líder del grupo, y por tanto la introducción progresiva de la perspectiva de género.
  
• La integración de la población de los dos asentamientos.

• Trasladar las viviendas del grupo de María al terreno, para proteger los materiales.
  
• Incurrir en gastos iniciales que no estaban previstos.
  
• Desarrollar las capacidades de la población, lo cual introdujo a nuevos actores en el proceso, que apoyaron el proyecto con equipos y material.
  
• Romper con la secuencia constructiva prevista.

• La necesidad del apoyo prolongado de una cuadrilla de maestros de obra de la Iglesia Metodista de Cuba.
  
• La inclusión de cinco familias en la segunda fase.

Resultados obtenidos

Condiciones de vida:
- Construcción de ocho viviendas, con superficies entre 70 y 76 m2.
- Correspondencia del número de dormitorios de cada vivienda con la composición de las familias.
- Ventilación e iluminación de las viviendas.
- Mejora de las condiciones urbanas.
- Creación de empleo.
- Títulos de propiedad para hombres y mujeres.

Coordinación e integración:
- Se ha mantenido el diálogo entre las partes.
- La ayuda económica prevista inicialmente por el
Departamento Global de los Estados Unidos se ha visto aumentada para financiar los futuros trabajos de infraestructura.

Política y estrategias:
- Asimilación de algunas de las prácticas utilizadas en el proyecto por parte del estado.
- El estado ha validado la introducción del "Modelo Popular de Participación".

Capacidad Institucional:
- Se ha producido un fortalecimiento institucional a nivel subnacional como resultado de la aceptación de la experiencia por parte de varios organismos y gobiernos municipales.

Puntos fuertes y oportunidades:
- Construcción de 8 viviendas.
- Desarrollo de la capacidad de gestión de la población.
- Aumento de la credibilidad de la nueva forma de trabajo, que incluye la participación de hombres y mujeres.
- Importancia del papel de la mujer.

Puntos débiles:
- Escasa formación de los distintos actores implicados en la iniciativa antes del comienzo de ésta.
- Recursos humanos y materiales inaccesibles en las fechas previstas.
- Acuerdos con obligaciones contractuales sin la presencia de todos los actores.

Distribución de recursos:
- Asignación del estado de una empresa constructora diferente con más recursos materiales y humanos.

Comportamiento de la población:
- La población ha integrado a las nuevas familias en el barrio y en sus organizaciones.
- Se ha elaborado un "Código de barrio".
- Se han producido incorporaciones al mercado laboral.
- Se están desarrollando labores de horticultura en los patios traseros de las viviendas.

Sostenibilidad

El estado cubano ofrece a cada ciudadano el derecho a construir una vivienda en combinación con el estado y con las microbrigadas sociales, y a recibir un subsidio, siempre y cuando ofrezca alguna garantía de que volverá al trabajo una vez finalizadas las tareas de construcción. Basándose en esta ley los miembros de las familias beneficiadas por el proyecto contribuyeron en la construcción, adaptándose a la situación. Para desarrollar el trabajo restante se contrató a las microbrigadas estatales como mano de obra.

Tras concluir el trabajo, se distribuyeron las propiedades, que debían pagarse en un plazo máximo de diez años, y que suponían un coste, por núcleo familiar, del 10% del salario medio.

En Cuba, las mujeres tienen las mismas posibilidades que los hombres. Con ello se intenta conseguir su participación total en los procesos de desarrollo del país, de acuerdo con lo establecido en la constitución aprobada en 1994. Esta igualdad de género garantiza los mismos derechos económicos y sociopolíticos, incluyendo la igualdad de condiciones para el acceso en la vivienda. En la práctica, el 50% de los beneficiarios han sido mujeres cabezas de familia, mientras que el resto son copropietarias con plenas garantías y empleo, un derecho del que no pueden ser desposeídas.

En el desarrollo de la práctica se han valorado los factores de conducta, de actitudes y culturales:

• El realojo se ha efectuado cerca de su antiguo asentamiento, donde estaba enraizada la población.
  
• El diseño urbano que se ha aplicado permite el acceso directo a los patios traseros para su cultivo.
  
• Se ha diseñado un área social para facilitar la comunicación y la participación.
  
• Se ha reducido el consumo de energía.

Lecciones aprendidas

Acciones que se deben evitar:
Comenzar un proyecto que no esté acompañado por un análisis más profundo del contexto y un estudio de viabilidad, en el que no participen actores cualificados apropiadamente, un trabajador social y un equipo multidisciplinar.

A qué se debe aspirar:

• La articulación de las prácticas populares con las actividades de los gobiernos municipales permite, en el momento de concebir el proyecto, su reconocimiento y su conceptualización, y de esta manera son concebidas dentro del marco de acción de los líderes populares y del resto de los actores implicados.
  
• La importancia de los profesionales para elaborar un diseño urbano y arquitectónico conforme a la realidad local y permitir así, la participación de la comunidad en el proceso de toma de decisiones.
  
• Romper con la visión interna de cada disciplina y potenciar el diálogo entre ellas.
  
• Articular el planeamiento, el hábitat y la participación, aprovechando las fórmulas actuales y las estructuras creadas en los distintos escenarios.
  
• Participación de la población en el análisis y la distribución del presupuesto.

• Inclusión de un sociólogo en el equipo de trabajo.
  
• Introducción gradual de un equipo multidisciplinar.
  
• Inclusión de la práctica en los Planes de Vivienda del gobierno.

• Gorostiza 36 (Casa y Ciudad)
  
• El Capolin (Centro de la Vivienda y Estudios Urbanos (CENVI))
  
• El Molino (Centro de la Vivienda y Estudios Urbanos (CENVI))
  
• Canal Nacional (Fondo Social para la Vivienda (FOSOVI))
  
• El Águila (Centro Operacional de Vivienda y Poblamiento (COPEVI))
  

  ONGs cubanas:
  

• La Dionicia (Centro de Información y Estudio sobre las Relaciones Interamericanas (CIERI)), proyecto en el cual he trabajado desde su concepción, diseño participativo y ejecución.

1. El trabajo en grupo
   
2. El espíritu colectivo
   
3. El intento de ruptura de los esquemas propios de cada disciplina
   
4. La necesidad de un sociólogo
   
5. La valoración y potenciación de un líder natural
   
6. El enfoque de genero
   
7. La introducción de técnicas apropiadas para los grupos de habitantes
   
8. La dedicación y distribución del trabajo.

Transferibilidad

Una vez concluida la primera fase, tuve la oportunidad de evaluar el trabajo de varias ONGs, en diferentes regiones y municipios de Cuba. Como resultado, elaboré dos guías de trabajo, concebidos como herramientas para guiar los trabajos. En ellas se recogen las operaciones y actividades a seguir en dos de las tres etapas del proceso dentro del contexto nacional. Por otra parte, tengo la intención de monitorizar las actividades y hacer un seguimiento de algunos proyectos en los que pueda compartir mis experiencias, teniendo presentes siempre las características del lugar donde se vayan a desarrollar los mismos.

He participado en la evaluación de algunas prácticas, con resultados positivos para la continuidad de los proyectos. Esta evaluación ayuda a identificar los factores externos e internos que permiten alcanzar los objetivos propuestos en los distintos momentos y puede contribuir a establecer mecanismos de control para la toma de decisiones.

Gracias al interés de algunos profesionales, también he tenido la oportunidad de trabajar con la socióloga Tatiana Cordero en el "Primer Taller Regional para Administradores de Proyectos". Este trabajo fijó las bases para nuevos encuentros y puso de manifiesto los vacíos que aún existían para guiar estas prácticas y, por tanto, la necesidad de una formación en temas tan importantes como los procesos de negociación, el enfoque de género, las formas de participación y las funciones de los distintos actores implicados en la acción.

Más recientemente, he asistido a la coordinación del "Grupo de Contribución" del Instituto Nacional de la Vivienda, que tiene como objetivo la formación de especialistas procedentes de los Sistemas de Vivienda, en los procesos de negociación con estas nuevas formas de actuar. La responsabilidad asumida representa un nuevo reto para mí y me permite seguir estudiando y profundizar en el conocimiento ya adquirido; por añadidura, me permite seguir ayudando a otros, dentro de mis capacidades, a repetir nuestra experiencia con un éxito aún mayor.