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Fecha de referencia: 05-07-2000
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2000, y catalogada como GOOD.
(
Best Practices Database.)
País/Country: Cuba
Región según Naciones Unidas: América Latina
Región ecológica: costera
Ámbito de la actuación: provincial/estatal
Categorías = Situaciones de emergencia y desastres naturales:
planificación para casos de emergencia; reducción de riesgos;
reducción de la vulnerabilidad; rehabilitación y reconstrucción;
evaluación de riesgos. Procesos de planificación urbana y
regional: planificación comunitaria; proceso consultivo;
planeamiento regional. Gestión ambiental: sostenibilidad
ecológica; seguimiento y control.
Contacto principal:
Carlos Rodríguez Otero, Lic. Rara S. Carreras Armamenteros
Instituto de Planificación Física y dirección provincial de
planificación física
Lamparilla N. 65 entre San Ignacio y Mercaderes, Habana Vieja
Cuba
Provincia: Ciudad de la Habana, Cuba
Teléfono: 62 2674
Fax: 33 55 81
e-mail: ipf@ceniai.inf.cu
Socio:
Instituto de Meteorología
Isidro Salas García,
Rafael Parrado y
Omar
García
Apartado 17032, Habana 17, Cuba.
Tio de organización: Institución Académica y de Investigación
Colaboración: colaboración técnica
Socio:
Oficina del PNUD en la Habana, Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo.
Tipo de organización: Agencia internacional (multilateral)
Colaboración: colaboración técnica y financiera
Socio:
UNESCO
Tipo de organización: Agencia internacional (multilateral)
Colaboración: colaboración técnica y financiera
Los estudios realizados han determinado que las mayores
variaciones en el nivel del mar del ecosistema costero del sur
de la Provincia de La Habana, (143 km de costa, 33 asentamientos
y 25.000 habitantes) se presentan en situaciones de fenómenos
meteorológicos severos y debido a cambios climáticos previstos
a largo plazo. Las inundaciones periódicas que en varias
ocasiones han sobrepasado el metro de altura, ocurren anualmente
llegando a anegar hasta 5 km hacia el interior, lo que implica
la frecuente evacuación de la población.
Como consecuencia de estos desastres, se han realizado estudios
locales en torno a los asentamientos costeros, financiados
fundamentalmente por instituciones internacionales y nacionales.
Se han tomado en consideración aspectos socioeconómicos y
ambientales además de la participación de las comunidades.
Situación previa a la iniciativa
La ciudad de San Cristobal de La Habana se fundó en el siglo XVI
en el lugar objeto de estudio trasladándose posteriormente a la
costa norte tras aparecer condiciones climáticas adversas para
el hábitat. La zona costera estaba permanentemente embarrada y
su equilibrio ecológico presentaba una gran fragilidad. El
proceso natural de erosión y las inundaciones periódicas han sido
las responsables del deterioro de la base económica, del hábitat
y del medio ambiente.
No se tuvieron en cuenta ni en la ordenación ni en la gestión del
territorio, las características específicas de la zona y se
limitaron tanto la participación local en la toma de decisiones
como la realización de actuaciones mitigadoras de los problemas.
Establecimiento de prioridades
La iniciativa ha otorgado prioridad a la actuación en los
primeros mil metros de línea costera de mayor riesgo de
inundaciones: se trata de un espacio de condiciones físicas y
geográficas adversas al desarrollo de actividades socioeconómicas
en el cual existen siete asentamientos, 7648 habitantes y 2503
hogares. El objetivo ha consistido en aumentar la calidad de
vida de la población reduciendo su vulnerabilidad a los desastres
naturales mediante la adaptación y mejora de las viviendas, la
resolución de problemas de drenaje y otras infraestructuras.
Además, se busca la recuperación económica mediante el fomento
de la pesca, la cría de ganado, la silvicultura y el cultivo del
arroz. Por otra parte, se concede especial importancia a la
participación femenina.
Las prioridades se establecieron mediante estudios técnicos y
socioeconómicos realizados con la colaboración de grandes
instituciones científicas y de planeamiento, así como de la
comunidad y los gobiernos locales.
Formulación de objetivos y estrategias
El principal objetivo consiste en mejorar la calidad de vida de
la población y potenciar un desarrollo equilibrado con el entorno
con la participación de la comunidad y del estado. Se ha
recurrido a las ordenanzas territoriales de las zonas costeras
así como a otros nstrumentos de gestión y control territorial,
para articular medidas mitigadoras que permitan la recuperación,
la regulación, la dirección y el control del uso y las
transformaciones de la zona y del sistema de asentamiento de la
población. Estas políticas son el resultado de una fase previa
de evaluación y diagnóstico aprobada por el gobierno.
Movilización de recursos
El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente,
PNUMA y el Centro para la Investigación Internacional
del Clima y Medio Ambiente - Oslo, (Cicero)[1], financiaron
la etapa de investigación con 45,0 millones de dólares
norteamericanos. Se analizó el impacto de la variabilidad del
clima y de los cambios climáticos y se facilitaron los medios
para adaptar los estudios a todo el país. A través del programa
internacional: "Década Internacional para la Reducción de
Desastres Naturales"[2], el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo, PNUD, proporcionó 260,0 millones de dólares
norteamericanos para el estudio de las inundaciones costeras
causadas por la subida de la marea y la mitigación de sus
efectos. Como consecuencia de estos estudios y los resultados
obtenidos, la zona costera del sur de La Habana se ha convertido
en punto de atracción para evaluaciones locales con financiación
nacional e internacional. La financiación internacional proviene
de la provincia alemana de Bremen, que ya ha obtenido de 12,0
millones de dólares norteamericanos de la UNESCO.
Estos estudios han sido elaborados por especialistas nacionales
de diferentes instituciones y han sido revisados por las
instituciones contribuyentes. Por otra parte, el estado de Cuba
ha costeado con moneda nacional los gastos de investigación y de
puesta en práctica de las medidas necesarias.
Proceso
El mayor problema del proyecto está relacionado con los limitados
recursos financieros disponibles para llevar a cabo las
inversiones y las complejas y costosas medidas a tomar que
precisan de la intervención del estado y de otras entidades
nacionales e internacionales.
La participación ciudadana ha estado presente en todas las etapas
del trabajo, identificando problemas, proponiendo medidas y
acciones y estableciendo el orden de prioridades en que éstas
debían llevarse a cabo. Los ciudadanos han sido los primeros en
poner en práctica aquellas medidas que estaban a su alcance.
Los propios habitantes se responsabilizaron de la construcción
y rehabilitación de las viviendas. En el caso de aquellos
asentamientos con una sólida base económica que garantiza su
permanencia, el gobierno facilitó los prestamos para la
construcción de viviendas aterrazadas de dos alturas así como
para la rehabilitación de las viviendas y de las infraestructuras
en los casos en que fueran necesarias (ver figuras 8 y 9). En
los demás asentamientos las intervenciones se realizan de manera
individualizada, dependiendo en los recursos personales. Esto
se refleja sobre todo en la construcción de una segunda planta
e incluso de áticos (ver figuras 10 y 11).
Debido al arraigo cultural de la población, los habitantes no
aceptan fácilmente el traslado de asentamientos a pesar de
ofrecerles una mejora de las condiciones de vida en un medio
rural. Esto ha obligado a limitar el desarrollo de estos
asentamientos mediante normativas territoriales aprobadas por el
gobierno en 1998.
Con la construcción de diques locales (ver figuras 12 y 13) se
protegen los asentamientos frente al retroceso de la línea
costera y a las inundaciones periódicas. Por una parte, los
diques han detenido realmente el retroceso de la línea costera,
pero a la vez han contribuido a la destrucción de la playa y al
aumento del tiempo de evacuación del agua, lo que hace
imprescindible nuevos estudios técnicos que perfeccionen su
funcionamiento.
La población es consciente de la necesidad de evacuar los
asentamientos pero se muestran reticentes a ello, porque no
pueden llevarse sus pertenencias. La mejora de los pronósticos
permite reducir el número de evacuaciones anuales y minimizar las
molestias y los gastos de la población.
El papel desarrollado por el Sistema de Planeamiento Físico ha
consistido en el arbitraje y la ejecución de las medidas
territoriales, junto con las organizaciones estatales y de la
administración, así como en facilitar el proceso de inversión.
El apoyo de las organizaciones estatales consiste en la
realización de estudios especiales y proyectos técnicos, así como
en la formaciónde equipos dedicados al proceso de materialización
de las inversiones dirigidas a resolver el sistema de drenaje,
la protección costera, la urbanización y la construcción de
viviendas.
Resultados obtenidos
El objetivo consiste en garantizar la permanencia de la población
mediante una estrategia dirigida a mejorar la calidad de vida de
los habitantes. Se concede prioridad a los asentamientos y
territorios en equilibrio con el medio ambiente y, por tanto, con
mayor capacidad para afrontar los efectos de la variabilidad y
el cambio climático.
Las soluciones masivas adoptadas en Surgidero de Batabanó, el
asentamiento de mayor riesgo, debido a su alta densidad de
población y a su desarrollo industrial y portuario incluyen la
construcción de 289 viviendas adaptadas a la zona y la
rehabilitación de 1046 viviendas. Esta cifra corresponde al 61%
del total de las viviendas en mal estado ya existentes en la zona
(ver figuras 14 y 15). También se ha procedido a la mejora del
sistema de drenaje zonal e individual y de las condiciones
higienicosanitarias. Estas actuaciones suponen la creación de
1400 puestos de trabajo.
El aumento deo conocimiento sobre las dinámicas de la penetración
del mar en la tierra y sus efectos hacen posible la toma de
decisiones conjunta y el intercambio de criterios entre el
organismo de Defensa Civil, las instituciones científicas y el
gobierno antes de que se produzcan los desastres. Los gobiernos
locales tienen más competencias en la toma de decisiones, al
apoyarse en las políticas y regulaciones territoriales aprobadas
en el ámbito provincial.
Se han observado cambios en la conducta de la población ya que
tienen un mayor conocimiento de la situación de la zona
residencial y de los beneficios que la construcción del dique sur
supondrán para el resto de la provincia en cuanto a la calidad
y cantidad de agua, a pesar de ser una actuación negativa para
la costa, y, en particular, en cuanto a los efectos producidos
por las inundaciones en el asentamiento. Han aprendido a
convivir con el peligro y a protegerse de él.
En los asentamientos propuestos para el realojo, la población ha
modificado sus criterios de enraizamiento debido a la gravedad
y frecuencia de los desastres como ocurrió en la playa de Rosario
tras los daños provocados por el huracán Irene en octubre de
1999.
Sostenibilidad
El desarrollo sostenible ha estado presente en todas las etapas
de trabajo, investigación, formulación de estrategias y puesta
en práctica de las soluciones.
Los recursos que anteriormente estaban destinados a la
identificación y realización de soluciones se han destinado
prioritariamente a la investigación en general (meteorología,
social, economía del territorio, etcétera). La etapa de
investigación meteorológica mediante modelos matemáticos de los
fenómenos es muy útil en las primeras etapas de alerta de
inundaciones, previas a los fenómenos meteorológicos severos.
Los resultados de estos estudios contribuyen a la preservación
de la población y al bienestar del país amenazado. Por otra
parte, constituyen una forma de recuperación de las inversiones
iniciales y de la actividad económica, y contribuyen a la
creación de puestos de trabajo, al fomento de la realización de
obras de infraestructura de saneamiento, y a la construcción de
viviendas, entre otros muchos beneficios.
La política del territorio propuesta ha conseguido aunar los
intereses económicos, sociales y ambientales, identificando
regulaciones que han permitido la recuperación y la mitigación
de los efectos de estos fenómenos climáticos sobre una población
arraigada en el territorio, adaptada a los peligros y cuyas
costumbres y actividades se basan en el sistema costero. Las
soluciones han redundado en el beneficio de la población en
general y de las mujeres, niños y ancianos en particular.
Las acciones están dirigidas a mejorar el medio y la calidad de
vida de la población, cuyas costumbres, tradiciones y modo de
vida se ha visto afectado progresivamente. Se ha incorporado a
la transformación todo el espectro social, asumiendo gastos,
esfuerzos y beneficios.
La totalidad de las actuaciones se pretenden integrar de forma
armoniosa en la vida del territorio, preservando el entorno
existente (costero húmedo) y haciendo uso de los recursos básicos
evitando la introducción de tecnologías agresivas para con el
el medio ambiente.
El desarrollo interdisciplinar, nacional e internacional de
proyectos de investigación que tratan sobre la variabilidad, el
cambio climático y el manejo de la zona costera, ha permitido
elaborar conclusiones conceptuales y metodológicas con el
propósito de identificar y clasificar los peligros, la
vulnerabilidad y el riesgo a escala nacional. Además, este
desarrollo ha permitido establecer el tipo de investigaciones
locales necesarias, y ha confirmado la validez de las técnicas
de trabajo social como estrategia de la propuesta. Ha supuesto
un paso previo a la toma de decisiones de las acciones e
inversiones a realizar en el territorio afectado, buscando un
papel activo de la población residente y de otros agentes
relacionados con el territorio.
Lecciones aprendidas
Se ha aprendido que las dificultades materiales y financieras
hacen necesaria la evaluación de gastos y precisan establecer un
orden de prioridades y técnicas a emplear en cada caso para los
comienzos de los trabajos de recuperación y protección.
Es de vital importancia incorporar a la sociedad a la realización
de aquellos proyectos y actuaciones que redunden directamente en
la calidad de vida de la población. De este modo se asegura la
reducción de su vulnerabilidad frente a las amenazas naturales
y se cotribuye a la rehabilitación de las actividades productivas
tradicionales relacionadas con la pesca, la agricultura, la
silvicultura y los recursos para la reconstrucción.
Se ha aprendido igualmente que, al informar con antelación sobre
las causas de desastres naturales y al dar cuenta de los recursos
y de la población existente, Defensa Civil facilita la ejecución
de planes de emergencia frente a los frecuentes periodos de
retorno y a las inundaciones costeras. Entre esos planes, se
incluyen los de evacuación y los de protección de las localidades
costeras.
Con sus cuarenta años de experiencia, el planeamiento cubano ha
conseguido proporcionar de manera integral y participativa
(técnicos territoriales y sectoriales, población y gobierno),
soluciones a los problemas territoriales desde su concepción
original hasta la realización de estas una vez aprobadas en el
gobierno. Además se han gestionado y controlado las Políticas
sobre Ordenanzas Territoriales y la Normativas Territoriales y
Urbanas aprobadas por el Consejo Administrativo del Gobierno
Provincial, en las que la educación de la población ha sido un
elemento de fundamental importancia.
Los estudios de ordenanzas costeras en Cuba y España han servido
como objeto de consulta y adaptación al territorio estudiado.
Al mismo tiempo, todas las lecciones aprendidas han sido tomadas
en consideración para la elaboración de estrategias, planes y
políticas del territorio.
Transferibilidad
Durante el periodo de investigación, los miembros han iniciado
la divulgación del proyecto, cada vez que han considerado
representativos los resultados obtenidos, tanto a nivel nacional
como internacional a través de la presentación de sus
experiencias en universidades, eventos internacionales en Cuba
y fuera de ella.
Esta iniciativa se ha extiendo al resto de las zonas costeras del
país, en las cuales el riesgo de penetración del mar es menor.
Estas zonas cuentan con las mismas investigaciones
meteorológicas, sociales y económicas a escala nacional, con el
fin de contribuir con la experiencia local a temas como la
investigación socioeconómica.
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