Proceso Participativo de Planificación Urbana y Regional (Costa Rica)

Fecha de referencia: 05-07-2000

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2000, y catalogada como GOOD. ( Best Practices Database.)
País/Country: Costa Rica
Región según Naciones Unidas: América Latina
Región ecológica: Tropical y subtropical
Ámbito de la actuación: ciudad
Instituciones: Institución académica, fundación, gobierno local.

Categorías = Ordenación territorial: urbanización y desarrollo de suelo; planeamiento y calificación del suelo; remodelación urbana y suburbana.

Contacto principal:
Rosendo Pujol
Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (ProDUS)
Universidad de Costa Rica
Tel/fax: (506) 283 7634 / (506) 280 5880
e-mail: rpujol@cariari.ucr.ac.cr
Tipo de organización: académica.

Socio:
Fundación para la Cooperación Internacional (FUNDECOOPERACION)
Tipo de organización: fundación.
Colaboración financiera y administrativa.

Socio:
Gobierno Municipal de Grecia
Colaboración política.

Socio:
Gobierno Municipal de San Ramón
Colaboración política.

R E S U M E N

Como proyecto de planificación participativa, se centra en la creación de coaliciones clave entre los diversos agentes sociales y políticos de una comunidad determinada, con el fin de mejorar su consciencia territorial y su capacidad de planeamiento a nivel local. El programa de investigación ProDUS-UCR proporciona herramientas conceptuales y tecnológicas. Estos programas también organizan foros de debate centrados en las oportunidades de mejora del nivel de vida de las comunidades objeto del programa. Como consecuencia, genera una gran motivación, a la vez que clarifica las prioridades para las acciones inmediatas y las iniciativas estratégicas enfocadas hacia el crecimiento y la mejora del medio urbano.

En el proceso, ha prevalecido la mejora de la integración y de la comprensión de los retos colectivos a corto y a largo plazo. Otros resultados apreciables son la elaboración de documentos de gran valor técnico, incluido un diagnóstico de la situación actual con el establecimiento del orden de prioridades en las soluciones propuestas a los problemas analizados. Ha habido un afán especial por integrar los diversos aspectos bajo un todo coherente y unitario. Del mismo modo, se ha puesto énfasis en la asignación de tareas concretas a cada uno de los implicados en el proceso.

El proceso genera desarrollo institucional y social mediante la formación de Comités de Ciudadanos, cuya misión es supervisar las acciones a llevar a cabo para poner en práctica las recomendaciones teóricas, confrontar las dificultades y aprovechar las oportunidades previamente identificadas.

Fechas clave

D E S C R I P C I Ó N

Situación previa a la iniciativa
La situación inicial puede resumirse en las siguiente premisas:

• Un rápido crecimiento de la ciudad.
  
• Una calidad muy baja de desarrollo urbano.
  
• Carencia de un plan estratégico o de desarrollo.
  
• Debilidad de los gobiernos locales.
  
• Aplicación nula de los reglamentos existentes.
  
• Problemas ambientales serios, especialmente en Guápiles y en San Ramón.
  
• Numerosas oportunidades de mejora.
  
• Frustraciones considerables en gran cantidad de personas.
  
• Numerosas divisiones políticas (en particular en Guápiles).
  
• Un uso ineficiente del suelo urbano.

Establecimiento de prioridades

El proceso de selección de los temas más importantes a abordar, fue realizado de forma conjunta en una reunión previa celebrada con la comunidad de cada localidad. Se analizó brevemente cada uno de los temas, concediendo prioridad a aquellos temas en los que la comunidad no había experimentado avances significativos, y en aquellos referidos a procesos de planeamiento físico.

Los temas fueron ligeramente modificados durante el proceso, y a veces con las discusiones se profundizó en otros aspectos. Entre los temas se incluían, además de problemas ambientales, otras cuestiones, como la competitividad de la ciudad o las posibles mejoras de la calidad de vida de los ciudadanos.

Formulación de objetivos y estrategias

El objetivo básico de esta iniciativa ha sido la mejora del entorno urbano, a través de los conocimientos necesarios, y de la participación comunitaria de la municipalidad de Grecia, y de las ciudades de Guápiles y San Ramón.

Un segundo objetivo ha sido el desarrollo en la misma comunidad, de recursos humanos capaces de promover mejoras en la calidad de vida y conseguir una ciudad más competitiva, a través de un uso más eficiente del suelo y de una relación más armónica con los sistemas naturales. El centro ha sido el planeamiento urbano y regional como herramienta para hacer las ciudades más competitivas y mejorar la calidad de vida para las generaciones venideras.

Movilización de recursos

La primera vez que ProDUS desarrolló un Plan Estratégico Territorial Participativo fue en el municipio de Grecia, en 1997. El coste fue aproximadamente de 25.000 dólares EEUU, aportados por el gobierno holandés, y otros 10.000 dólares suministrados por ProDUS-UCR y el gobierno municipal. Esta iniciativa formaba parte de un plan mayor previsto en el Acuerdo Bilateral Costa Rica - Holanda por el Desarrollo Sostenible. La nueva fase de iniciativas de Planeamiento Urbano Estratégico, en Guápiles y San Ramón, comenzó en febrero de 1999. La propuesta recibió una cantidad de 50.000 dólares EEUU de FUNDECOOPERACIÓN, en relación también con el acuerdo de sostenibilidad Costa Rica - Holanda. También se obtuvieron fondos adicionales en concepto de salarios, uso de transporte público, espacios de trabajo y facturas de servicios, procedentes de la Universidad de Costa Rica (aproximadamente, otros 30.000 dólares EEUU).

El gobierno municipal prestó apoyo a la iniciativa de ProDUS, proporcionando espacio físico para las reuniones, así como interviniendo en otras acciones de coordinación. Demostraron una clara predisposición a cooperar y a poner en práctica muchos de los resultados obtenidos mediante el planeamiento participativo. Otras instituciones aportaron bases de datos y mapas para comenzar las tareas.

Por otra parte, al inicio del proceso, se realizó un esfuerzo adicional para contactar con cinco miembros de la Asamblea Nacional, representativos de las dos áreas (Guápiles y San Ramón). También cooperaron varias facultades universitarias de diferentes ciudades de Costa Rica, incluido el director del centro de Guápiles.

Proceso

Aunque cada proceso es único, porque cada ciudad es única e irrepetible, se pueden trazar unas reglas generales. A lo largo del proceso, se afrontaron los siguientes problemas:

• La necesidad de captar un número suficiente de personas y con una cierta representatividad.
  
• El hecho de trabajar con personas cuyos programas individuales no siempre coincidían con el programa colectivo.
  
• La existencia de antiguos conflictos entre algunos de los participantes.
  
• La falta de confianza existente en el gobierno municipal.
  
• La falta de información sobre la realidad ambiental, física y social de los asentamientos humanos.
  
• La falta de conocimientos técnicos y la falta de posibilidades tecnológicas.

• Todas las personas han sido aceptadas independientemente de su postura política.
  
• La motivación central ha sido formar un nuevo equipo de trabajo constituido por personas interesadas y dispuestas a actuar con el fin de mejorar su entorno urbano y constructivo, así como para tratar de reducir el impacto sobre el medio natural.
  
• Las personas son capaces de aprender, pero necesitan estímulos para ganar seguridad en sí mismas.
  
• Se ha generado un sentimiento de autoestima colectiva.
  
• Se han moderado los conflictos relativos a algunos temas surgidos entre algunos de los participantes.
  
• Se ha dejado clara constancia de la existencia de al menos cuatro agentes diferentes implicados.
  
• En el proceso se ha contado con la colaboración de los siguientes actores: los participantes locales; el gobierno local; ciudadanos que, aún sin ser participantes, han ejercido una gran influencia y motivación; ProDUS, con nuestras posibilidades técnicas.
  
• Se ha concienciado a todos los participantes de que un programa será más fructífero y tendrá un seguimiento más positivo siempre que en el mismo participe el mayor número posible de personas influyentes, ya sea en cuanto a su posición económica, posesión de terrenos, poder de convocatoria, o capacidad de ejercer influencia de tipo político, social o intelectual.

Los procedimientos se han centrado en ciertos principios clave:

• Garantizar voz a todos los participantes.
  
• Proporcionar un sistema simple de autoselección, invitando personalmente a los participantes (aproximadamente cien personas), antes de cada reunión.
  
• Ofrecer un espacio para la expresión individual de necesidades, deseos, conocimientos e ideas, a través de turnos de críticas individuales, con la recogida de tarjetas escritas, que son integradas en un único documento posteriormente.
  
• Organizar sesiones de discusiones en grupo, cuestionando diversas problemáticas y oportunidades, deseos y sueños.
  
• Celebrar sesiones plenarias.

Los documentos definitivos, las conclusiones y las acciones promocionales varían de una comunidad a otra, ya que se trata de un proceso de planificación participativo que refleja las prioridades de las personas cooperantes con ProDUS en cada localidad.

Resultados obtenidos

1. Arranque de importantes iniciativas de desarrollo institucional en cada gobierno local:
   
   1. Mapas catastrales y bases de datos de Grecia, San Ramón y Guápiles.
      
   2. Búsqueda de fondos para la elaboración de un Plan Regulador para el desarrollo físico de los municipios.
      
   3. Mejoras en la estructura de cobros de servicios en los municipios.
      
   4. Erradicación de ciertos casos evidentes de evasión de impuestos.
      
   5. Creación de la Comisión Estratégica Territorial de Grecia, y algo similar en los otros dos municipios.
      
2. Acciones iniciales de mejora urbana y regional.
   
   1. Creación de un centro de ciudad en Santa Gertrudis de Grecia.
      
   2. Movilización de personas para la protección de las áreas arboladas, con el fin de asegurar el óptimo abastecimiento de agua en Grecia.
      
   3. Una mayor claridad acerca de problemas de considerable gravedad de contaminación del agua de los ríos y de zonas próximas a manantiales.
      
   4. Coordinación entre varias autoridades en relación con el plan de tratamiento de aguas residuales del Hospital de San Ramón, recuperación del río de la localidad de Guápiles, y limpieza y mejoras del embalse regulatorio de San Ramón.
      
3. Creación de amplios grupos constituidos por ciudadanos bien informados, en representación de casi la totalidad de los sectores políticos y sociales de cada comunidad.
   
4. Elaboración de un plan colectivo de mejoras, producto de las iniciativas locales, con apoyo técnico, una clara programación horaria e impreso y disponible para todos.
   
5. Resoluciones políticas que respaldan el proyecto, en Grecia, Guápiles y San Ramón.
   
6. Documentos de gran valor e iniciativas de investigación, que constituyen valiosas directrices para las acciones del gobierno local y de las instituciones nacionales. Estos documentos también se están empleando como objeto de estudio sobre las ciudades, en diversos colegios y universidades.
   
7. Amplia movilización de ciudadanos y jóvenes para llevar a cabo iniciativas de acuerdo con las estrategias diseñadas, especialmente en Guápiles.
   
8. Creación de Inspectores Urbanos para colaborar con la municipalidad en el control del desarrollo físico de la ciudad.

Sostenibilidad

El programa es financieramente correcto; no ha sido necesario acceder a fondos adicionales, excepto para la elaboración del Plan Regulador (instrumento legal que posibilita al gobierno municipal ejercer el control efectivo sobre su territorio). Los tres gobiernos locales se han mostrado muy interesados en este procedimiento, y San Ramón ha logrado obtener los fondos adicionales necesarios para esta iniciativa. Se espera que, en el plazo de unos pocos meses, comiencen a elaborarse los instrumentos legales adecuados para la realización de las estrategias prefijadas. En la actualidad existe una mayor consciencia en cada municipio acerca del enorme potencial de las leyes existentes, previas a la puesta en marcha del Plan Regulador.

En el municipio de Grecia, el gobierno local ha proporcionado fondos para los encuentros celebrados por la Comisión Estratégica Territorial, y para Guápiles y San Ramón hay las mismas expectativas.

La iniciativa ha logrado sintetizar las aportaciones incluso de aquellos a los que no ha sido posible asistir a los encuentros. Hay una mayor consciencia acerca de los potenciales y las limitaciones de las diversas soluciones tecnológicas, la falta de controles y la necesidad de mejoras físicas en el medio. También hay un mayor sentimiento de aprecio por la importancia de la ciudad en las áreas rurales circundantes. Del mismo modo, hay una mayor claridad en cuanto a las comparaciones entre las ventajas y los puntos débiles del proceso.

En las comunidades se ha despertado el sentimiento de que todas estas cuestiones han de ser emprendidas por su propio impulso. Están adoptando la actitud de trabajar por ellos mismos, sin necesidad de esperar la acción de los políticos.

Es demasiado pronto para vaticinar cuándo van a acontecer los cambios físicos, tras las mejoras sociales, políticas y operativas, pero hay buenas expectativas, especialmente para Guápiles y San Ramón.

Lecciones aprendidas

1. La participación resulta de gran utilidad, es aplicable al planeamiento urbano, y facilita una adquisición progresiva de competencias por parte de los ciudadanos. El proceso de aprendizaje no sólo beneficia a las personas escogidas para tal fin, sino también a los gobiernos locales, los promotores técnicos, etc. Todos los agentes se benefician de la difusión de información, la discusión de los asuntos clave, el establecimiento de las prioridades, etc.
   
2. Los objetivos propuestos son de gran magnitud, por lo cual resulta imposible su consecución a corto plazo. No obstante, sí es posible convencer a las personas de que las acciones y las aportaciones colectivas pueden mejorar la calidad de vida y las oportunidades económicas de toda una comunidad. Es necesario tiempo para ganar la confianza de las personas, ya que la compenetración entre todos los participantes en el proceso se va obteniendo de forma gradual.
   
3. Sería posible señalar algunas reglas generales sobre el proceso, pero cada iniciativa es única. Aunque la experiencia resulta de gran utilidad, cada nuevo programa requiere una estrategia particular para generar entusiasmo entre sus participantes.
   
4. Es necesario crear instrumentos legales para promover las ideas desarrolladas por la comunidad en la iniciativa de planeamiento participativo. La mayoría de las iniciativas se quedarían en el camino, si no se diera este paso fundamental. La contribución clave es la constitución de leyes futuras que abarquen una visión popular e integrada, gracias a las aportaciones de docenas de ciudadanos en representación de segmentos importantes de la comunidad.
   
5. El proceso puede beneficiarse en gran medida de tecnologías como el Sistema de Información Geográfica (SIG), los sistemas de posicionamiento global (GPS, Global Positioning Systems), las fotografías aéreas y las imágenes obtenidas por satélite a través de sensores remotos. La existencia de bases de datos exhaustivas también resulta de gran utilidad para el proceso; pero lo esencial es la participación y la capacidad conceptual de sintetizar los retos y las oportunidades de cada comunidad, lo cual requiere conocimientos en las áreas de planeamiento urbano e ingeniería civil.
   
6. La formación de un equipo multidisciplinar constituye un factor positivo, pero cada experiencia es única, y va desarrollando las capacidades técnicas de los participantes. Por otro lado, no son precisos controles a nivel científico de todas las acciones emprendidas. Lo importante es detectar aquellos puntos donde los conocimientos no son suficientes.

Transferibilidad

El proyecto aquí presentado es, en realidad, la síntesis de tres proyectos: uno desarrollado en Grecia en el año 1997, y los otros dos llevados a cabo en Guápiles y san Ramón en los años 1999-2000. Éstos dos últimos son réplicas del primero. Muchas de las lecciones aprendidas en Grecia, fueron aplicadas posteriormente. En los tres casos ha sido primordial el impacto de la concienciación de la comunidad. Gradualmente se ha ido incrementando el sentimiento de seguridad para cambiar el rumbo de la realidad existente.

Esta metodología se ha presentado a través de una iniciativa de CEDARENA para la resolución de conflictos. También ha sido aplicada con éxito por un miembro de ProNATURA de Colombia. Del mismo modo, ha sido presentada en Puebla, México, en noviembre de 1999, y está siendo aplicada por estudiantes y profesores de la Escuela de Arquitectura de la Universidad Autónoma de Puebla (BUAP).

Somos conscientes de que el proyecto va a ser replicado en numerosos países y culturas. Esto requiere promotores locales y un entendimiento óptimo de la cultura local, así como un nivel adecuado de tradición democrática y participación. Constituye una buena forma de aunar los esfuerzos de personas muy diversas, con prioridades y trayectorias diferentes, en un único afán por alcanzar beneficios comunes, posibilitados por un planeamiento urbano y espacial a nivel local.

Perfil financiero

FUNDECOOPERACION	60%
Universidad de Costa Rica	35%
Gobiernos Locales implicados	5%

En el proceso hay invertidas cientos de horas de un gran número de ciudadanos, que valoradas a precio de mercado, supondrían una aportación de al menos otro 25% en concepto de contribuciones adicionales.