Gestión de residuos sólidos / Gestión publica-privada de la salud ambiental (El Salvador)

Fecha de referencia: 05-07-2000

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2000, y catalogada como BEST. ( Best Practices Database.)
País/Country: El Salvador
Región según Naciones Unidas: América Latina
Región ecológica: tropical y subtropical
Ámbito de la actuación: metropolitana
Instituciones: gobierno local, organizaciones no gubernamentales, sector privado.

Categorías = Erradicación de la pobreza: generación de ingresos; creación de puestos de trabajo; formación profesional. Gestión ambiental: higiene ambiental; restauración ambiental; reducción de la contaminación. Buena gestión urbana: legislación; gestión y administración públicas; políticas públicas.

Contacto principal:
Héctor Silva Argüello, Alcalde de San Salvador
Municipio de San Salvador, El Salvador.
Alameda Juan Pablo II y Avenida Cuscatancingo
San Salvador
El Salvador
Teléfono: (503) 221-1581
Fax: (503) 222-8670
web: http://www.amss.gob.sv
Tipo de organización: gobierno local

Organización nominadora
Héctor Silva Argüello, Alcalde de San Salvador
Municipio de San Salvador, El Salvador.
Alameda Juan Pablo II y Avenida Cuscatancingo
San Salvador
El Salvador
Teléfono: (503) 221-1581
Fax: (503) 222-8670
web: http://www.amss.gob.sv
Tipo de organización: gobierno local

Socio:
Municipalidad de Nueva San Salvador
Miriam Zometa Alcaldesa
2. Avenida Norte y 1. Calle Poniente
Nueva San Salvador
Teléfono: (503) 229-4231
Fax: (503) 228-0316
Tipo de organización: gobierno local
Colaboración política

Socio:
Procomes
Jaime Choto
Colonia Satélite, C. Júpiter 35-J San Salvador
Teléfono: (503) 284-5304
Tipo de organización: Organización no Gubernamental (ONG)
Colaboración técnica

Socio:
Manejo Integral de Desechos Sólidos(MIDES) - sector privado.
Avenida Norte 242 Colonia Escalón
San Salvador
Teléfono: (503) 264-5844
Fax: (503) 263-0360
e-mail: cintecelsalvador@saltnet.net
Colaboración técnica, financiera y administrativa

R E S U M E N

Este programa aportó nuevas soluciones para las diferentes etapas de la gestión ambiental: limpieza urbana, recogida selectiva de basuras, separación, compostaje y reciclaje, así como la acertada clausura del vertedero de Mariona y la construcción y puesta en funcionamiento de un nuevo terreno destinado al vertido de residuos sólidos.

Se crearon procesos de asociación entre el sector público y privado (microempresas, cooperativas, compañías de electricidad y una empresa de alta tecnología canadiense). La municipalidad, las ONGs, la Universidad y las organizaciones comunitarias llevaron a cabo una labor de concienciación y desarrollaron campañas educativas para mejorar los hábitos colectivos y promover la formación de microempresas. Se elaboró un programa de formación específicamente dirigido a los trabajadores de la recogida de residuos y a los habitantes, que vivían en condiciones extremadamente degradadas durante años.

Además de aumentar la calidad ambiental, la experiencia permitió superar y mejorar los obsoletos mecanismos institucionales, técnicos, legales y financieros en el campo de la gestión de residuos sólidos. Esta experiencia puede ser replicada por otras ciudades latinoamericanas.

Fechas clave

D E S C R I P C I Ó N

Situación anterior a la iniciativa
La recogida de basuras era deficiente (48%) y el vertedero de Mariona debía clausurarse ya que su capacidad estaba agotada y esto repercutía negativamente en la salud pública y ambiental. No existían mecanismos institucionales, legales, técnicos o financieros destinados a mejorar la situación o el futuro de los trabajadores del vertedero de Mariona y los residentes en su entorno.

Establecimiento de prioridades
- Desarrollar acuerdos, a escala metropolitana, para la mejora de la gestión de los residuos sólidos.
- Implicar de forma creativa a las municipalidades, el sector privado, las ONGs, las Universidades y las organizaciones comunitarias.
- Estudiar los diferentes aspectos que garantizan la integridad del programa (técnica, legal, institucional, social y financiera).
- Fijar directrices claras para todas las etapas del proceso, con el fin de hacerlo sostenible y eficiente: educación, recogida, traslado al centro, reciclaje, compostaje, vertido higiénico, reinserción laboral de los antiguos recogedores, etc.
- Poner en práctica el programa y todas sus actividades en los diez municipios involucrados.

Formulación de objetivos y estrategias

1. Acceder a los asentamientos desfavorecidos
   - Negociación con la población del asentamiento para implicarles en los procesos locales.
   - Formación y contratación de cinco cooperativas y cinco microempresas.
   
2. Garantizar un bajo impacto ambiental y social de los nuevos vertederos
   - Amplios procesos de negociación entre los grupos sociales afectados.
   - Establecimiento de mecanismos de compensación.
   - Estudios técnicos avanzados.
   
3. Reinserción de más de 300 trabajadores de la recogida de basura
   - Censo.
   - Programa preventivo de salud.
   - Programa formativo-educativo.
   - Opciones de trabajo.
   
4. Facilitar la asociación entre el ámbito público y privado
   - Marco de trabajo legal-institucional.
   - Asociación con dos compañías eléctricas.
   
5. Aumentar la concienciación pública
   - Asociación con ONGs y Universidades.
   - Campañas públicas.

Movilización de recursos

• Recursos financieros
  - 4.500.000 dólares EEUU al año procedentes del presupuesto municipal para las operaciones de salud ambiental.
  - 1.150.000 dólares EEUU de un préstamo bancario en 1998, para invertir en diferentes programas municipales (equipamientos y camiones).
  - 130.000 dólares EEUU al año ganados por la expansión de la base catastral de San Salvador en las áreas donde el servicio está cubierto por microempresas y cooperativas.
  - 62.000.000 dólares EEUU para veinte años provenientes de fuentes mixtas: la empresa canadiense y las municipalidades.
  - 6.400.000 dólares EEUU al año tras la reforma de las regulaciones de diez municipios en 1998, consistentes en el aumento de las tasas de limpieza y recogida, y la incorporación de la tasa de depósito final.
  
• Recursos técnicos y humanos
  - Las ONGs y la Universidad fundaron microempresas y cooperativas y dotaron de formación a sus empleados.
  - La Oficina Municipal de Sanidad Ambiental formó personal en la gestión integral de residuos sólidos y en la supervisión operacional.
  - La Unidad ambiental Metropolitana (OPAMSS) formó a su personal en la monitorización y control del medioambiente.
  - CINTEC trajo a sus especialistas para el diseño técnico y construcción del vertedero higiénico y MIDES formó al personal responsable de esta operación.
  - Las organizaciones comunitarias y los habitantes de las zonas desfavorecidas se implicaron en los procesos de concienciación y puesta en practica del programa.

Proceso
Encontramos ciertos problemas que, afortunadamente, fueron superados, a la hora de desarrollar el programa en los distintos campos:

1. Judicial y legal.
   - La legislación salvadoreña no está suficientemente desarrollada en el campo de la promoción de los mecanismos de colaboración entre lo público y lo privado.
   - Existen limitaciones tanto legales como burocráticas que retrasaron los procesos de formación del MIDES.
   - Se deben establecer nuevas leyes municipales para mejorar la eficiencia en la recaudación de impuestos.
   
2. Político.
   Nos enfrentábamos a una falta de apoyo del gobierno central para la creación de una planta de vertidos y de una asociación de empresas. El deterioro inminente de la salud pública que podría producirse si se posponía el proyecto, y especialmente la apertura de un nuevo vertedero, nos permitieron romper el bloqueo de los distintos organismos del gobierno central.
   Por otro lado se reconoció la acertada gestión de los residuos hospitalarios.
   
3. Técnico.
   El personal técnico y político del ámbito municipal y metropolitano fueron capaces de sobrepasar las limitaciones técnicas con la ayuda del BID y de algunas ONGs. Esto hizo posible analizar, desarrollar y poner en práctica las proposiciones técnicas presentadas, el coste global del programa, la ampliación del período de utilización del vertedero, la fijación de tarifas para el servicio de vertido final, según la modalidad de recogida de residuos más aceptable por parte de las compañías eléctricas, la incorporación de nuevos recuentos independientes al obsoleto catastro base, la incorporación de servicios en áreas de menor nivel económico, etc.
   La participación de la población ha sido fundamental:
   - La amplia aceptación popular del programa, expresada mediante el pago efectivo del aumento de tasas por el servicio de recogida de basura.
   - La movilización de asociaciones protectoras del medio ambiente, que han contribuido a desarrollar una solución integral consistente en componentes complementarios fuertemente dirigidos a las compensaciones sociales, el análisis de las acciones a desarrollar a través de estudios ambientales independientes, y un seguimiento crítico y sistemático de la realización del programa.

Objetivos alcanzados

1. Mejora de la gestión ambiental y de la gestión de residuos sólidos:
   - Crecimiento de los servicios de recogida y limpieza en asentamientos desavorecidos (20% más que en 1997, 13.600 familias).
   - 1.100 toneladas diarias son tratadas en la planta de vertidos.
   - El vertido de basuras en el vertedero clandestino ha disminuido el 40%.
   - La clausura técnica y progresiva del vertedero al aire libre.
   - Generación de cooperativas y microempresas, cinco de ellas en San Salvador (70 puestos de trabajo), Nejapa y Apopa (45 puestos de trabajo), y otros municipios (150 puestos de trabajo).
   - Erradicación del trabajo infantil en el antiguo vertedero.
   - Programa de alfabetización.
   - Programa escolar.
   - Cursos de formación en mecánica y carpintería.
   - El programa de salubridad incluye a más de trescientos trabajadores del servicio de recogida de basuras y las zonas contiguas a ellos.
   
2. Se crearon estrategias de asociación pública-privada, con nuevas normas en el contexto de las nuevas políticas ambientales:
   - Legislación municipal.
   - Contratos con dos compañías de electricidad.
   - Contratos con empresas privadas y con cooperativas.
   
3. Aunar esfuerzos de las instancias municipales y del gobierno central:
   - Comisión para apoyar a las empresas de reciclaje formada por el Ministerio de Medio Ambiente, el Ministerio de Economía y las municipalidades.
   
4. A partir de 1997 se lanzaron campañas para llegar a la opinión pública:
   - La campaña "Yo no la riego" (yo no la tiro).
   - Artículos en la comunicación de masas, programas especiales, debates, etc.
   
5. Cambios en los hábitos y en el comportamiento de la población:
   - Los residuos orgánicos son separados en la mayoría de los mercados (3.600 toneladas anuales de compostaje).
   - Separación de residuos reciclables en seis barrios piloto de San Salvador de entre cuatro y seis distritos (250 toneladas en los primeros cuatro meses).

Sostenibilidad
Dos de las bases clave que sostienen esta experiencia son el amplio proceso de diálogo y el decidido deseo político expresado por las municipalidades. A su vez, los acuerdos entre las entidades públicas y privadas, la positiva opinión pública y los evidentes beneficios ambientales sentaron las bases de un enfoque a largo plazo para enfrentarse a los retos que plantea la gobernabilidad en El Salvador y en las áreas metropolitanas de Centroamérica.
La integración de los elementos financieros, socioeconómicos, culturales y ambientales se alcanzó gracias a la amplia participación de las fuerzas locales, a un liderazgo municipal claro y a los cambios estructurales.

• Aspecto financiero
  La sostenibilidad se basa en el compromiso de las asociaciones y en el reparto de responsabilidades.
  MIDES, la empresa fundada por diez municipios y la compañía canadiense, está respaldada por un contrato de veinte años.
  Las tasas por recogida y depósito final de los residuos a través de una compañía de electricidad, según el acuerdo firmado con el municipio de San Salvador, garantizan el cumplimiento de las responsabilidades económicas.
  Posteriormente se realizaron cambios permanentes en la estructura fiscal del municipio.
  
• Aspecto socioeconómico
  Cada una de las diez municipalidades, de acuerdo con sus capacidades y particularidades, ha puesto en marcha su propio modelo de colaboración con los grupos locales. Las prioridades eran formar y promover cooperativas y microempresas con el fin de generar puestos de trabajo para los grupos de exclusión y cubrir los asentamientos informales donde los niveles de contaminación eran históricamente altos. Más adelante, la inclusión formal de interacciones orientadas y coordinadas con ONGs se ha convertido en una parte importante del proyecto.
  
• Aspecto cultural
  Se han aprobado leyes municipales dirigidas a estimular o sancionar, según el caso, la gestión ciudadana de los residuos sólidos.
  A través de campañas públicas en los medios de comunicación de masas y en canales de comunicación alternativa, se han aplicado diferentes formas de educar, concienciar y motivar, y los cambios en la respuesta pública han sido evidentes.
  
• Aspecto ambiental
  El refuerzo de las capacidades ambientales (municipales, metropolitanas y del gobierno central) en los campos de monitorización, seguimiento y control global del proceso, contribuyeron a consolidar las unidades municipales y metropolitanas especializadas.

Lecciones aprendidas
La inexistencia de un marco legal nacional para la gestión de residuos sólidos supone una debilidad estructural que conlleva ineficiencia y soluciones parciales, y limita el desarrollo de acuerdos asociativos, regionales y/o concertados.
La experiencia nos ha enseñado cómo en los proyectos metropolitanos como este se deben considerar los diferentes aspectos de salubridad, socioeconómicos, culturales, etc. La gestión de los residuos sólidos no debería considerarse como un mero problema técnico, ya que tiene importantes implicaciones políticas y sociales. Por lo tanto, son necesarios procesos sociopolíticos para alcanzar soluciones realistas, realizables y técnicamente apropiadas.
Sin duda, son necesarios acercamientos flexibles a las relaciones entre lo público y lo privado, así como entre los municipios y con las ONGs para respaldar los procesos ambientales urbanos a largo plazo. Estas colaboraciones permiten aumentar la calidad de vida al tiempo que las municipalidades no dejan de lado sus responsabilidades, sino que se enfrentan a ellas con más colaboradores.
Este tipo de procesos no deberían revertir sólo en el medio ambiente, sino que deberían enfrentarse a problemas estructurales y aumentar las consecuencias positivas de las soluciones integrales, en términos ambientales, de generación de trabajo, infraestructura y gobierno local.
Se debería trabajar para generar cambios en los hábitos y una cultura de pago por los servicios municipales y así conseguir una participación ciudadana sostenible.

Transferibilidad
La capacidad de réplica de esta experiencia no se basa únicamente en las opciones técnicas, que por otro lado son abundantes. Asume una manera de enfrentarse a los retos de liderazgo basada en procesos de diálogo y en acercamientos flexibles que buscan garantizar una mayor colaboración entre actores sociales en aras de un objetivo claro: la mejora de la calidad de vida.
La experiencia se puede replicar en otras ciudades del Salvador y de Latinoamérica, ya que permite superar problemas estructurales que son similares en estos países.
A pesar de que el modelo de colaboración y el modelo intermunicipal son totalmente nuevos en El Salvador, la experiencia desarrollada ha llegado a organismos de cooperación técnica y financiera, y a fuentes de financiación internacionales (BID, USAID, GTZ y otros) que están interesados en repetir el proceso a otras escalas. Se están llevando a cabo acciones especiales de apoyo a la gestión ambiental en las regiones Central y Oriental de El Salvador: creación de plantas de vertido, promoción de microempresas y cooperativas para recoger los residuos sólidos, etc.
Autoridades de Guatemala, Managua (Nicaragua), San José (Costa Rica), Venezuela y Argentina han estudiado el programa y el proceso. Se han iniciado comunicaciones específicas con la Dirección General de Medio Ambiente de la Secretaría de Integración Centroamericana (SICA) para promover la experiencia con otras autoridades metropolitanas de Centroamérica.

Perfil financiero

Año	Presupuesto total (dólares EEUU)	Municipio de San Salvador	Nueve municipios restantes	Operación MIDES
1997	6.700	67'2%	32'8%	0%
1998	10.050	56'7%	22'9%	20'4%
1999	22.250	38'9%	13'5%	47'6%
2000	23.000	37'5%	17'6%	44'9%