Trabajo social en el Programa PROSANEAR, Porto Alegre (Brasil)

Fecha de referencia: 05-07-2000

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2000, y catalogada como GOOD. ( Best Practices Database.)
País/Country: Brasil
Región según Naciones Unidas: América Latina
Región ecológica: tropical y subtropical
Ámbito de la actuación: metropolitana
Instituciones: gobierno local; sector privado.

Categorías = Gestión ambiental: restauración ambiental; reducción de la contaminación. Infraestructuras, comunicaciones y transporte: saneamiento. Participación ciudadana y riqueza cultural: participación comunitaria.

Contacto principal:
Rosana Kathia Siviero Caron
Rua Desembargador Alves Nogueira, 189, sala 402
Bela Vista
Porto Alegre
CEP: 90470-110
Rio Grande do Sul, RS
Brasil
Tel: 55 51 214 6095
Fax: 55 51 333 5788
rosanacaron@zaz.com.br

Organización nominadora:
Rosana Kathia Siviero Caron
Caja Económica Federal / Caixa Econômica Federal (CEF)
Rua dos Andradas, 1.000, 6. andar
Porto Alegre - CENTRO
CEP: 90020-007
Rio Grande do Sul, RS
Brasil
Tel: 55 51 214 6060 / 6067 / 6080
Fax: 55 51 214 6071
enportoalegrecentro@caixa.gov.br / rosanacaron@zaz.com.br
http://www.caixa.gov.br/

Socio:
Carlos Todeschini (director general)
Jorge Luiz Caputo Maciel (responsable técnico)
Servicios Municipales de Agua y Alcantarillado Departamento Municipal de Água e Esgotos (DMAE)
Rua Fernando Gomes, 183
Porto Alegre
CEP: 90510-010
Rio Grande do Sul, RS
Brasil
Tel: 55 51 3289 9696 / 9797 / 218 9621
Fax: 55 51 3289 9603
dmae@dmae.prefpoa.com.br / Maciel@dmae.prefpoa.com.br
http://www.portoalegre.rs.gov.br/dmae/default.htm/
Colaboración financiera, técnica, política y administrativa

Socio:
Antônio Carlos Feijó (coordinador)
SJF Ingeniería Ltda. / SJF Engenharia Ltda.
Travessa Vigia, 15/206
Porto Alegre - Ipiranga
CEP: 91320-330
Rio Grande do Sul, RS
Brasil
Tel: 55 51 339 7987

R E S U M E N

Los principales objetivos de esta parte del programa, cuyos recursos proceden del Fondo de Garantía por Tiempo de Servicio (FGTS)/Fundo de Garantia por Tempo de Serviço, pueden resumirse de la siguiente manera:

• Informar sobre las obras de instalación de las diferentes redes.
  
• Concienciar a los habitantes sobre la importancia de su ejecución para mejorar las condiciones generales de salud en estas zonas.
  
• Explicar a los futuros usuarios la correcta utilización del equipamiento proporcionado y la atención necesaria para conseguir la sostenibilidad del servicio.

Fechas clave

Julio-octubre de 1997: se lleva a cabo una campaña de limpieza intensiva en los cuatro asentamientos marginales. El Departamento de Educación/Secretaria Municipal de Educação (SMED) del Ayuntamiento de Porto Alegre (Prefeitura Municipal de Porto Alegre) crea el Movimiento para la Alfabetización de Adultos/Movimento de Alfabetização de Adultos (MOVA), con instructores procedentes de las favelas de Laranjeiras y Maria da Conceição, que reciben una formación específica para enseñar a leer y escribir. Además, se llevan a cabo cursos de capacitación para profesores, con el fin de facilitar su adaptación a la realidad local de Laranjeiras y 1. de Maio.

18 de octubre de 1997: tiene lugar una gincana ecológica en el poblado de 1. de Maio, bajo el nombre "SOS Arroio Cascatinha".

Diciembre de 1997: la Comisión Juvenil de Seguimiento de Laranjeiras (Comissão Júnior de Acompanhamento de Laranjeiras) presenta la canción "Rap Prosanear", ante los representantes de los servicios y los departamentos de la administración municipal implicados, los asesores del Presupuesto Participativo y miembros de otras comunidades.

D E S C R I P C I Ó N

Situación previa a la iniciativa
En las cuatro áreas de infravivienda mencionadas, que suman en total una población de unas dieciséis mil personas, los servicios sanitarios básicos presentaban unas condiciones deplorables. En los accesos y en las calles era habitual encontrar el alcantarillado a cielo abierto, lo que acarreaba graves problemas de salud pública. El destino de las basuras suponía un inconveniente añadido, pues al existir diversos focos de residuos, la recogida regular realizada por el Servicio Municipal de Limpieza (SML)/Departamento Municipal de Limpeza Urbana (DMLU) resultaba insuficiente; ello contribuía a aumentar la precariedad ambiental y el riesgo de proliferación de enfermedades. Sin embargo, el mayor problema lo constituían los propios hábitos sanitarios de sus habitantes que, en algunos casos, carecían de las más mínimas condiciones higiénicas, lo que incluía la ingestión de agua contaminada y la utilización de sumideros abiertos.

En consecuencia, uno de los mayores retos ha consistido en cambiar ciertas costumbres profundamente arraigadas entre la población residente. La definición de unos criterios claros y lo más adecuados posible a la realidad local se convirtió en un factor clave de la intervención. Además, fue preciso conseguir la implicación de la comunidad en las obras de instalación de los sistemas de abastecimiento y evacuación de aguas.

Establecimiento de prioridades
Con el objetivo de obtener toda la información necesaria sobre las áreas objeto de la iniciativa y sus habitantes, se llevó a cabo un estudio que permitió identificar, en primer lugar, las condiciones sanitarias y de salubridad en estas zonas, definir las actividades más importantes a desarrollar en cada asentamiento -en función de sus particularidades- y, en último término, valorar las mejoras aportadas por el Programa PROSANEAR. Las variables empleadas sirvieron para determinar con precisión las características socioeconómicas de la población (composición de los ingresos familiares, niveles de educación y empleo, entre otros), su situación desde el punto de vista sanitario y la disponibilidad de recursos a nivel comunitario.

Por otra parte, se realizó un estudio fotográfico para dejar constancia del inicio de las obras, de su ejecución y su posterior conclusión. La finalidad era registrar los cambios físicos y ambientales derivados de la intervención y del trabajo social desarrollado, así como llevar a cabo un análisis comparativo sobre la evolución de las condiciones de vida de las familias residentes.

A partir de ambos informes, los técnicos y las diferentes comunidades establecieron las siguientes prioridades:

• Organizar a la población en forma de comisiones.
  
• Iniciar el trabajo educativo.
  
• Implicar a las instituciones locales en el proyecto (colegios, asociaciones, iglesias, guarderías, etcétera.).

Formulación de objetivos y estrategias
En lo referente al problema de los residuos, el SML y el Departamento de Salud/Secretaria Municipal de Saúde (SMS) del Ayuntamiento de Porto Alegre, en colaboración con las comisiones de vecinos, pusieron en práctica una serie de acciones de limpieza y educación ambiental destinadas a acabar con los focos de basura; estos programas han contribuido a reducir los problemas de salud pública más acuciantes.

Movilización de recursos
En el trabajo desarrollado tanto a nivel físico como social en Laranjeiras, 1. de Maio, Boa Vista y Maria da Conceição, los recursos económicos empleados alcanzaron una suma total de 1.546.000 reales. De ellos, 1.230.000 fueron proporcionados por la Caja Económica Federal (CEF)/Caixa Econômica Federal, que fue el agente operador y financiero del proyecto -con fondos del (FGTS) y 316.000 reales procedentes del Servicio de Aguas y Alcantarillado (SAAL)/Departamento Municipal de Água e Esgotos (DMAE) del Ayuntamiento de Santo André, que se convirtió así en socio y agente promotor-. La acción social tuvo un coste de 153.920 reales, incluidos en el presupuesto total.

El equipo técnico creado por la administración local estaba compuesto por un ingeniero (para el seguimiento y control de las obras) y tres sociólogos procedentes del SAAL, que fueron los responsables de planificar y ejecutar la labor social. Ellos se encargaron de supervisar su puesta en práctica, llevada a cabo por un grupo multidisciplinar denominado Equipo Coordinador del Trabajo de Campo (Equipe Coordenadora dos Trabalhos de Campo), integrado por dos técnicos (un sociólogo y una pedagoga) y diez personas con formación en sociología, pedagogía, ciencias sociales, ingeniería y arquitectura, que fueron contratadas por la empresa SJF Ingeniería Ltda./SJF Engenharia Ltda., adjudicataria del proyecto.

Proceso
La primera dificultad fue encontrar la manera más adecuada de movilizar a la comunidad y conseguir su implicación en la iniciativa. Las asociaciones de residentes habían perdido buena parte de su fuerza y credibilidad, debido a la escasa eficacia demostrada a la hora de dar respuesta a las demandas sociales -planteadas a través del Presupuesto Participativo-, entre las que se encontraba la cuestión sanitaria (alcantarillado, recogida de basuras, etcétera). Por tanto, uno de los mayores retos consistió en restaurar dicha credibilidad y concienciar a la población de la importancia de su participación en la organización y el desarrollo del proyecto.

Las acciones destinadas a conseguir este objetivo se llevaron a cabo antes del comienzo de las obras, en la primera etapa del trabajo social. Entre ellas, pueden destacarse las siguientes:

• Celebración de asambleas.
  Se convocó a las organizaciones de representación existentes en las cuatro áreas de vivienda marginal (asociaciones de vecinos, clubes de madres, colegios, consejos populares, etcétera), con el propósito de explicarles detalladamente los proyectos de ingeniería y de carácter social y elegir a los miembros de cada Comisión para el Seguimiento de las Obras; además, se constituyó la Comisión Juvenil de Seguimiento de Laranjeiras. Gracias a esta medida, las asociaciones locales recuperaron su credibilidad y llegaron a desempeñar un papel muy importante en lo referente a la movilización popular.
  

• Organización de encuentros periódicos con las comisiones.
  Las reuniones tuvieron lugar trimestralmente; en este caso, el propósito era doble, como se explica a continuación:
  
  • Misión educativa.
    Uno de los objetivos prioritarios fue formar a sus miembros. Para ello, se realizó un vídeo sobre los servicios sanitarios básicos, que fue presentado y debatido en las reuniones. Además, se elaboraron manuales específicos para cada comunidad, con información sobre los trabajos y los requisitos mínimos que los futuros usuarios deberían cumplir para conservar el sistema de alcantarillado en las condiciones adecuadas. También se produjo y distribuyó material informativo entre la población.
    

  • Inspección de las obras.
    Teniendo en cuenta la fecha de inicio, y con el fin de lograr el ritmo de construcción deseado, se organizaron encuentros para explicar exhaustivamente el proyecto de ejecución (dimensión, costes, comienzo y fecha prevista de finalización), dar a conocer el trazado de las redes y facilitar su inspección. Se ofreció la posibilidad de introducir cambios, en los casos en que pudiera ser necesario, para adaptar cada sistema a la realidad local, tratando de integrar los conocimientos técnicos y el saber popular.
    

• Elaboración de un estudio socioeconómico y del área de intervención.
  Se realizó el informe fotográfico descrito anteriormente.

• Visitas a las obras.
  Se realizaron treinta visitas de obra, con el fin de constatar la evolución de los trabajos y aclarar las dudas planteadas por los vecinos. En ellas participaron el Equipo Coordinador del Trabajo de Campo, los técnicos del (SAAL), las comisiones de seguimiento y representantes de la compañía adjudicataria.
  

• Celebración de reuniones con las comisiones.
  La finalidad principal de los encuentros fue informar y resolver cuestiones sobre el proyecto y su desarrollo aunque, paralelamente, sirvieron para identificar otras demandas importantes y se convirtieron en ocasiones propicias para la aparición de nuevos líderes comunitarios. Con el tiempo, se puso de manifiesto su utilidad para promover la participación popular y obtener la información necesaria a la hora de tomar decisiones. De aquellas reuniones surgieron algunos proyectos que han sido elaborados y realizados posteriormente por otras instituciones, de modo que también favorecieron la integración de organizaciones diversas y contribuyeron a ampliar los beneficios de la iniciativa, encaminada a mejorar la calidad de vida de las comunidades más desfavorecidas. Tuvieron lugar setenta encuentros, a los que asistieron un total de 1.663 personas.
  

• Organización de talleres de educación básica sanitaria y ambiental.
  El Equipo Coordinador del Trabajo de Campo preparó un proyecto educativo que fue llevado a la práctica en los cuatro poblados, con el objetivo de fomentar la reflexión sobre el entorno, facilitar la participación de los más jóvenes y su comprensión sobre estas cuestiones. Se trataron temas relacionados con la salud y la salubridad.
  

• Elaboración de un estudio socioeconómico y del área de intervención, y realización del informe fotográfico, descritos anteriormente.

• Visitas a domicilio.
  La campaña se ha llevado a la totalidad de las viviendas de las áreas mencionadas, con el fin de mostrar a las familias la eficacia de las conexiones a la red, la correcta utilización de los sistemas y las normas básicas de mantenimiento.
  

• Eventos y competiciones ecuestres.
  Se ha promovido la celebración de diversos actos y gincanas relacionados con la salud, la salubridad, la educación sanitaria y ambiental, etcétera, entre los miembros de las comisiones de seguimiento de las obras y los equipos que participaron en la competición celebrada en el núcleo de 1. de Maio.
  

• Seminario de evaluación del Programa PROSANEAR.
  Dirigido tanto al proyecto técnico como al social, ha contado con la participación de las comisiones de seguimiento, el equipo técnico del Ayuntamiento de Porto Alegre, el Equipo Coordinador del Trabajo de Campo, la dirección del SAAL, un técnico en temas sociales, un representante de la CEF, los asesores del Presupuesto Participativo y miembros de otras comunidades. Conviene destacar que, durante la ejecución del trabajo social, el proyecto fue objeto de evaluación por parte del mencionado equipo técnico y la propia comunidad. En el transcurso del seminario, la Comisión Juvenil de Seguimiento de Laranjeiras presentó su canción "Rap Prosanear".

Resultados obtenidos
Los resultados obtenidos tras la labor realizada con los habitantes de los cuatro asentamientos y la instalación de los sistemas de abastecimiento y evacuación de aguas, pueden resumirse de la siguiente manera:

• El descenso en el número de consultas médicas en los centros sanitarios indica que se han reducido los casos de enfermedades provocadas por la carencia de dichos servicios y, en consecuencia, han mejorado las condiciones de salud de la población en general. A medio plazo, será posible llevar a cabo un nuevo estudio socioeconómico para comparar los indicadores correspondientes, lo que permitirá valorar adecuadamente la repercusión de estas acciones. Según la información proporcionada por el Centro de Pediatría de Maria da Conceição (Núcleo de Atendimento em Pediatria de Maria da Conceição), se ha producido una reducción significativa en el número de casos de diarrea y enfermedades de la piel. En términos globales, puede afirmarse que se han modificado algunos de los hábitos más nocivos de los residentes en estas zonas.
  

• Existe una mejor comprensión de la población sobre el entorno que habita.
  

• Ha aumentado la organización y el desarrollo comunitario. Ahora se promueve la conquista de una ciudadanía activa y se anima a las personas para que manifiesten sus necesidades. El habitante de la favela es un ciudadano con derechos y obligaciones, fundamentalmente un creador de derechos que abren nuevos espacios para la participación social.
  

• Las demandas de la población se han incorporado al proyecto de ingeniería.
  

• El fomento de la participación y de la movilización popular se ha convertido en un estímulo para los líderes que ya existían y los surgidos con el trabajo social.
  

• Se ha formado a multiplicadores que puedan proporcionar continuidad a las actividades iniciadas con el Programa PROSANEAR. Por otra parte, se ha alcanzado una mayor integración entre las diversas organizaciones que desempeñan su labor en estas áreas y se ha entablado contacto con otras nuevas.
  

• El desarrollo de acciones conjuntas entre los diversos departamentos de la administración local ha servido para establecer un nuevo sistema de colaboración interna.
  

• El SML y la comunidad residente en el núcleo de Maria da Conceição han instituido el denominado Día de Tirar la Basura, coincidiendo con la fecha en que, mensualmente, las familias suelen hacer limpieza en sus casas y podar los árboles. En ese momento, colocan la basura en los lugares previamente establecidos para su recogida por el camión, lo que evita la reproducción del foco de residuos y ayuda a la preservación del medio ambiente.
  

• Se ha institucionalizado en el (SAAL) el Equipo de Educación Ambiental (Equipe de Educação Ambiental) creado para este proyecto.
  

• La transformación de la cultura técnica e institucional que ha tenido lugar en el Ayuntamiento de Porto Alegre (agente promotor de la iniciativa), a través de la metodología aplicada en el Programa PROSANEAR, ha superado el impacto de la propia experiencia. Los resultados positivos extraídos de su posterior evaluación han animado a la administración local a adoptar este modelo en nuevas intervenciones relacionadas con la instalación de sistemas de abastecimiento y evacuación de aguas, bajo el denominado Proyecto de Participación Comunitaria, Educación Sanitaria y Ambiental/Projeto de Participação Comunitária, Educação Sanitária e Ambiental, por lo que puede decirse que sus beneficios han alcanzado a todos los habitantes del municipio.

Sostenibilidad
Los cambios producidos en las políticas y actuaciones a nivel institucional tuvieron lugar con anterioridad a la elaboración del proyecto técnico, ya que los objetivos asumidos por el Programa PROSANEAR eran una conquista más de la comunidad dentro del Presupuesto Participativo que se viene llevando a efecto en Porto Alegre desde 1989, y que ha servido para democratizar la relación entre la población y los sucesivos equipos de gobierno municipal; por medio de sus delegados, los residentes deciden cuáles son las prioridades en la ciudad y en qué sectores se impone llevar a cabo las inversiones previstas. Siguiendo esa misma política, los habitantes de las cuatro áreas objeto de la intervención fueron consultados y escuchados, hasta el punto de que se produjo una integración entre los conocimientos técnicos y el saber popular que obligó a cambiar el trazado de la red en repetidas ocasiones, e hizo necesario rehacer servicios que ya se había dado por concluidos. Ese grado de participación ha facilitado la sostenibilidad, puesto que los beneficiarios del proyecto han adquirido una serie de responsabilidades que suponen un compromiso con la continuidad de los diferentes sistemas, no sólo consistente en prestar la atención necesaria para que se realice un uso adecuado de los mismos, sino también en lo referente a su preservación, el mantenimiento del servicio y la búsqueda de posibles mejoras para la comunidad en el futuro.

Gracias a la labor realizada, los problemas ambientales de estos asentamientos ya habían mejorado cuando se iniciaron las obras. Se llevó a cabo una serie de actividades destinadas a reinvestir a la población de su ciudadanía y mejorar su autoestima. Fruto de esas iniciativas, pudo percibirse una evolución significativa en la actitud de algunos de los residentes, quienes empezaron a realizar reformas en sus viviendas, tomaron la costumbre de mantener limpio el acceso a las mismas, emprendieron mejoras en los jardines... además de otras medidas que reforzaron tanto los cambios en sus hábitos a nivel personal como en relación con el entorno. Es importante señalar que el SAAL ha empezado a desarrollar un programa de educación ambiental como complemento a la instalación de nuevas redes de alcantarillado, basándose en el trabajo social llevado a cabo dentro del Programa PROSANEAR.

Lecciones aprendidas

• Fue ampliamente corroborada la idea de que realizar inversiones públicas en infraestructuras en la periferia de las ciudades, como es el caso de los sistemas de abastecimiento de agua y alcantarillado, necesita de la participación y del compromiso de sus futuros beneficiarios. Las condiciones sanitarias de la población pueden empeorar cuando los usuarios no se implican en este tipo de actuaciones, debido a errores en el dimensionado de las instalaciones, deficiencias en su inspección, indiferencia ante su ejecución, etcétera.
  

• Esta experiencia ha servido para confirmar que la participación popular y la práctica de la acción educativa favorecen la preservación de los equipamientos, ya que una comunidad plenamente integrada y que se siente portadora de derechos y deberes llega a mayores niveles de responsabilidad y de compromiso con cualquier iniciativa.
  

• Otra lección a destacar, verificada también por la Comisión del Seminario de Evaluación del Proyecto (Comissão do Seminário de Evaluação do Projeto), es la gran trascendencia del trabajo social, puesto que las cuestiones sanitarias no pueden disociarse de la actuación de cada individuo. El éxito de las mejoras en este campo (agua y saneamiento) solamente puede ser completo si las intervenciones vienen acompañadas de la participación y la educación sanitaria y ambiental de los ciudadanos. Además, es importante que las medidas programadas permitan debatir su relación con los sistemas instalados, sobre todo para conseguir la sostenibilidad.
  

• Una última enseñanza ha sido la relevancia y los beneficios aportados por la evaluación práctica, crítica y continua que, en este caso, se realizó conjuntamente con las instituciones y los agentes implicados (la CEF, el SAAL, la comunidad y el Equipo Coordinador del Trabajo de Campo). Todos ellos, en el transcurso del proyecto, definieron sus prioridades, señalaron las actividades a las que concedían mayor importancia, aquellas que deberían ser suprimidas y/o readaptadas... En otras palabras, apostaron por no burocratizar la acción y optaron por formas de participación democrática en la toma de decisiones. Esto fue posible debido al debate permanente mantenido a lo largo del proceso.

Transferibilidad
Ante los buenos resultados obtenidos con la metodología aplicada, la Asesoría para el Saneamiento Comunitario/Assessoria de Saneamento Comunitário (ASSEC) del SAAL, ha institucionalizado el Equipo de Educación Ambiental, integrado por los técnicos y el personal en prácticas que participaron en el trabajo social del Programa PROSANEAR, que ha venido llevando a cabo desde entonces una labor similar en todas las áreas en que se realizan obras de saneamiento.

Los aspectos más destacables del éxito alcanzado son la implicación real y el compromiso de las diferentes comunidades. Algunos departamentos municipales han comenzado a formar equipos educativos en temas ambientales, con el fin de incorporar proyectos similares en otros programas sociales que están siendo desarrollados entre la población de bajos ingresos, como es el caso del Departamento de Vivienda/Departamento Municipal de Habitação (DEMHAB) del Ayuntamiento de Porto Alegre.

La relación entre los agentes implicados ha de basarse siempre en la democratización de la toma de decisiones. Los técnicos que intervengan en iniciativas de este tipo (ingenieros, sociólogos, pedagogos, trabajadores sociales, etcétera) deberán formular los objetivos y las estrategias pertinentes tras un largo debate con los futuros beneficiarios, incorporando sus ideas y propuestas al desarrollo del proyecto.

Perfil financiero

Año	1998
Presupuesto total (dólares EEUU)	860.000,00
CEF (1)	684.000,00 (79,63%)
SAAL (2)	176.000,00 (20,37%)
Trabajo social (3)	86.000,00

(1) Recursos procedentes del FGTS.
(2) Recursos de compensación.
(3) Cantidad incluida en el presupuesto total.