Nuevo Modelo de Gestión del Saneamiento desarrollado por SABESP (Brasil)

Fecha de referencia: 05-07-2000

Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2000, y catalogada como GOOD. ( Best Practices Database.)
País/Country: Brasil
Región según Naciones Unidas: América Latina
Ámbito de la actuación: provincial/estatal
Región ecológica: continental
Instituciones: gobierno central, sector privado.

Categorías = Infraestructuras, comunicaciones y transporte: saneamiento; gestión y tratamiento de residuos.

Contacto principal:
Sérgio P. Parreira
SABESP (organización mixta cuyo socio principal es el gobierno central y los socios restantes pertenecen al sector privado)
Rua Costa Carvalho, 300
Código Postal: 05429-100
São Paulo
Brasil
Teléfono: +55 0021 11 30304137
Fax: +55 0021 11 2127967
e-mail:spparreira@sabesp.com.br

R E S U M E N

Impulsados por la gravedad de la situación y por la ausencia total de un liderazgo capaz conducir a SABESP hacia una nueva realidad, un grupo de técnicos decidieron desarrollar un nuevo modelo de gestión del saneamiento en el estado, especialmente diseñado para SABESP.

El eje central del nuevo modelo de gestión de SABESP consiste en crear una estructura organizativa ágil y descentralizada, gestionada por unidades regionales con autonomía para administrar sus recursos. Cuando se implantó el nuevo sistema de gestión, SABESP era responsable de 331 municipios del estado. Actualmente, la empresa está presente en 366 municipios, y vende un volumen de agua considerable a otras siete ciudades pertenecientes al área metropolitana de São Paulo. Sus operaciones, en conjunto, dan servicio a 24 millones de personas, aproximadamente el 70% de la población del estado.

Por otro lado, la implantación del nuevo sistema de gestión y el éxito de los resultados obtenidos generaron una mejora en la situación económica de la empresa y en la imagen que la empresa presentaba a sus clientes, a los abastecedores, a los inversores, a las autoridades locales y al gobierno estatal, de forma que el nivel de vida de la población se vio aumentado.

D E S C R I P C I Ó N

Situación previa a la iniciativa

Al finalizar el año 1994, la empresa responsable del saneamiento en São Paulo, la Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (SABESP), se encontraba en una fase crítica, con grandes dificultades en sus relaciones con sus colaboradores y con sus clientes. Económicamente, la empresa padecía una crisis sin precedentes que la obligaba a recurrir a préstamos a muy corto plazo, para cubrir deudas acumuladas que ascendían a 766 millones de dólares americanos aproximadamente.

En cuanto a su funcionamiento, SABESP no disponía del volumen de agua necesario para servir a todos sus clientes del área metropolitana de São Paulo, que, con aproximadamente 17 millones de habitantes, es el mayor centro urbano de Brasil. Luego se vio obligada a incluir a alrededor de cinco millones de personas en un sistema de racionamiento. La empresa ni siquiera tenía la capacidad de cumplir con su remesa de más de 40.000 peticiones para nuevas conexiones de agua y alcantarillado. Este escenario ponía de manifiesto el grave rumbo que estaba tomando la situación: si no se hacia nada, SABESP no sobreviviría.

Establecimiento de prioridades

Impulsados por la gravedad de la situación y por la ausencia total de un liderazgo capaz conducir a SABESP hacia una nueva realidad, un grupo de técnicos decidieron desarrollar un nuevo modelo de gestión del saneamiento en el estado, especialmente diseñado para SABESP. La estrategia que se puso en práctica, basada en conceptos de gestión colectiva, consistió en abrir dos frentes de debate complementarios entre sí. El primero es externo a la compañía, e implica a organismos relacionados con el sector del saneamiento. El segundo es interno, y fue alentado por la participación activa de la mayoría de los empleados de la empresa. El resultado práctico de este proceso fue la incorporación de la propuesta al Programa político del entonces candidato a gobernador del Estado, Mário Covas, que fue elegido a continuación. Además de determinar la implantación de una nueva propuesta de gestión para SABESP, el programa del recién elegido gobernador establecía importantes objetivos para el sector:

• Promover la disponibilidad de agua. Esto es, elevar los niveles existentes del 93% al 100%.
  
• Extender la red de alcantarillado al 85% de la población. Esto significaría un aumento del 18%, ya que en 1994 la tasa estaba en el 67%.
  
• Aumentar la capacidad de la empresa para tratar las aguas usadas, de manera que se alcance el 60% del volumen de aguas. Este último es el más ambicioso de los retos de la administración, ya que las plantas de tratamiento de aguas residuales existentes en ese momento sólo procesaban un 30% del volumen.Para desarrollar estos objetivos era imprescindible recuperar la situación económica y financiera de la empresa, así como su imagen pública.

Formulación de objetivos y estrategias

La tarea principal del nuevo modelo de gestión de SABESP era la de crear una estructura organizativa ágil y descentralizada, gestionada por unidades regionales con autonomía para administrar sus recursos. El objetivo principal de las unidades regionales, cuya delimitación física y territorial se basa en el sistema de cuencas fluviales del estado, era acercar la esfera directiva de SABESP a sus clientes, especialmente a los distintos gobiernos municipales.

En un tiempo récord la empresa se reorganizó en dieciséis unidades regionales y en una administración central. Esta oficina central ha sido concebida como una organización simple, flexible y ágil, capaz de centralizar las funciones estratégicas y de definir las políticas institucionales para toda la organización. El ámbito de colaboración establecido entre las municipalidades y SABESP se fortaleció con la implantación de un Sistema Regional de Gestión, donde la participación de las municipalidades se pone en práctica a través de asambleas formadas por los alcaldes, que por turno designan los comites regionales de gestión para cada unidad. El objetivo principal de estos comites es decidir cuáles son las inversiones prioritarias y monitorizar la actuación operacional de cada unidad.

Movilización de recursos

A nivel interno, el nuevo modelo de gestión se complementa con un replanteamiento organizativo, con la definición de políticas institucionales y con el rediseño de los procesos de negocio.

El nuevo planteamiento organizativo se desarrolló en tres etapas:

1. Preparación de la organización para el cambio, con entrevistas, talleres, seminarios y trabajo en equipo.
   
2. Aumento de la concienciación, de la movilización y del compromiso. Incluía a más de 800 directivos en el proceso de rediseño, participando en seminarios, forums y talleres prácticos.
   
3. Proceso de planificación del trabajo, consistente en tres programas: Misión, Visión para el Futuro y Guías y Objetivos de trabajo, con la participación de 300 directivos que diseñaron el Plan Estratégico de Trabajo.

Los temas considerados más críticos para SABESP tuvieron prioridad en el proceso de rediseño. En un principio, se pusieron en práctica en áreas piloto, donde fueron desarrollados por equipos multidisciplinares y multisectoriales, con el apoyo de asesores que disponían de formación en ese tema y con la utilización de metodologías generadas desde el interior de la empresa. Actualmente, se encuentran en fase de realización en otras unidades regionales.

Esta operación fue sustentada por fondos internos de la empresa.

Proceso

La implantación del Nuevo Modelo de Gestión se enfrentó a una serie de obstáculos:

• el tamaño de SABESP
  
• la resistencia interna a los cambios
  
• la escasez de fondos de financiación para alcanzar los objetivos fijados por el gobierno
  
• la imagen negativa de la empresa presente en los clientes
  
• y la indefinida situación institucional del sector de saneamiento.

La estrategia de mercado, destinada a:

• mantener los clientes ya existente mediante el logro de los objetivos cuantitativos fijados previamente, en términos de abastecimiento de agua, alcantarillado y tratamiento de aguas negras;
  
• extender el área de acción de la compañía dentro y fuera del estado a través de nuevas concesiones municipales, de relaciones más sólidas con las municipalidades y de nuevos contratos;
  
• hacerse cargo de nuevas tareas y servicios.

• reforzar e institucionalizar los sistemas de gestión regionales;
  
• implantar el nuevo modelo de contrato de concesión para garantizar la participación de las autoridades municipales en el sistema de gestión regional;
  
• garantizar la participación de la empresa en tres áreas: representación en el Saneamiento Estatal, Recursos Acuíferos y Límites Ambientales;
  
• diseñar un marco regulador para la gestión del saneamiento a nivel estatal y para la participación en los debates referentes a la legislación que afecta a sus acciones.

• una gestión económica enfocada hacia los resultados del negocio;
  
• la diversificación de fondos;
  
• un modelo de gestión dirigido a generar beneficios para los accionistas de la empresa.

Resultados obtenidos

Cuando se implantó el nuevo sistema de gestión, SABESP era responsable de 331 municipios del estado. Actualmente la empresa está presente en 366 municipios, y vende un volumen de agua considerable a otras siete ciudades pertenecientes al área metropolitana de São Paulo. Sus operaciones, en conjunto, dan servicio a 24 millones de personas, aproximadamente el 70% de la población del estado.
Por otro lado, la implantación del nuevo sistema de gestión junto con el éxito de los resultados obtenidos, provocaron una mejora en los resultados económicos de la empresa y en la imagen de la empresa hacia los clientes, los abastecedores, los inversores, las autoridades locales y el gobierno estatal, lo cual permitió obtener nuevas fuentes de financiamiento.
Actualmente, el nuevo modelo ha permitido efectuar ciertas mejoras en el nivel de vida de la población:

• la tasa de mortandad infantil ha disminuido de 51'2 muertes/1.000 nacimientos vivos en 1980, a 18'7/1000 en 1998;
  
• entre 1970 y 1996, la esperanza de vida creció de 65 a 74 años para las mujeres y de 59 a 65 para los hombres;
  
• el agua es accesible a todos los habitantes de los municipios en que trabaja la empresa;
  
• el sistema de alcantarillado se extendió hasta el 80% de la población urbana de estos municipios;
  
• el tratamiento de las aguas usadas aumentó del 29% al 60%, mejorando las condiciones de los recursos de agua;
  
• los racionamientos de agua, que afectaban a 5'2 millones de habitantes en el área metropolitana, dejaron de producirse;
  
• el tiempo de espera para obtener un servicio se redujo a intervalos compatibles con las expectativas de los clientes.

• se crearon espacios de colaboración con las comunidades para desarrollar actitudes proactivas a la conservación del agua como un recurso natural;
  
• gracias a una gestión eficiente y profesional, mejoró la imagen de la compañía, en consonancia con los estudios llevados a cabo por institutos de sondeo de la opinión pública.

La adopción del nuevo modelo de gestión en 1995, permitió a SABESP hacer un cambio en el enfoque de su gestión financiera, que pasó a caracterizarse por la búsqueda continua de la eficiencia económica y de la maximización de los beneficios, sin descuidar los aspectos sociales de sus servicios. De esta manera, desde un escenario que se caracterizaba por pérdidas de hasta 200 millones de dólares EEUU en los años fiscales de 1993 y 1994, la compañía fue capaz de obtener un beneficio neto de 515 millones en 1998.

Este resultado fue posible gracias a un crecimiento real de los ingresos operativos, que excedía la media del 12% anual, mientras que los gastos de explotación mostraron variaciones del 1% anual durante ese período. Gracias a esto, en 1994, se invirtieron 766 millones de dólares EEUU en cubrir las deudas pendientes, acción que tuvo gran importancia en el saneamiento económico de la empresa y que aumentó su capacidad para cubrir los pagos a corto plazo, favoreciendo su liquidez económica.

Al mismo tiempo, la presión provocada por los pagos en metálico se redujo con el empleo de operaciones financieras a corto plazo. La generación de fondos ascendió de 522 millones EEUU a 1.400 millones, lo cual supone un aumento del 159%, y los beneficios en bienes pasaron de 2'3% al 7'2%, permitiendo a la empresa invertir 2.900 millones en el período comprendido entre 1995 y 1998.

Indicadores para evaluar el funcionamiento de la experiencia

Con el fin de evaluar el funcionamiento de SABESP, en función de los cambios introducidos por el nuevo modelo de gestión, se desarrollaron varios módulos de indicadores. Los primeros en entrar en funcionamiento fueron los enfocados directamente a los siguientes aspectos:

• Servicio al cliente: calidad de los servicios de abastecimiento de agua y de los sistemas de alcantarillado, y tiempos de respuesta ante los servicios solicitados por los clientes.
  
• Eficiencia operativa: número de las nuevas conexiones; producción de agua; pérdidas en las ganancias operacionales; y tasa de tratamiento de las aguas residuales recogidas por el sistema de alcantarillado.
  
• Resultados económicos y financieros: beneficios; ingresos recogidos y facturados; pérdida de réditos; gastos fiscales, gastos operativos y gastos corporativos; generación interna de ingresos; e inversiones.

Sostenibilidad

El modelo se esta desarrollando con éxito bajo los preceptos de la sostenibilidad y se ha mantenido gracias a las estrategias de mercado, las estrategias político-institucionales y las estrategias económicas, que constituyen los tres pilares sobre los que se sustenta el nuevo modelo de gestión. Por otro lado, estas estrategias representan un cambio cultural importante.
En el aspecto financiero, la reducción de gastos, el aumento de beneficios y las ganancias en la productividad favorecieron la generación interna de los fondos de la empresa, que se aplicaron en principio a su estabilización financiera, mejorando el perfil de los créditos a corto plazo. En una fase posterior, se ampliaron y mejoraron los servicios ofrecidos a la población.

La estructura de tarifación actual se implantó en Agosto de 1997. Su objetivo era eliminar las distorsiones que existían en las estructuras precedentes. Se tomaron medidas para aumentar la regionalización de las tarifas, haciendo factibles las unidades regionales, sin perder la perspectiva de universalización del acceso a los servicios ofrecidos por SABESP, al mismo tiempo que se mantenían los clientes no residentes en la zona.
El primer cambio en la estructura de las tarifas fue la introducción de dos nuevas categorías de usuarios: la categoría residencial-favela y la categoría residencial-popular. La categoría dirigida a los habitantes de las favelas proporciona un subsidio significativo a los usuarios comprendidos en los márgenes de consumo de hasta treinta metros cúbicos mensuales, buscando con ello eliminar el derroche de agua. La categoría residencial popular, sin embargo, garantiza el acceso a los servicios a la población con bajos ingresos, comprende a aquellos usuarios que ganan hasta tres veces y media el salario mínimo, y, en el caso de los consumidores desempleados cuyo último salario fue menor de tres veces el salario mínimo, son también incluidos en esta categoría durante doce meses.

SABESP sigue el principio de que su materia prima es el agua, entendido de una manera integral, como un componente vital de la sociedad y de la biodiversidad, y un recurso con un valor económico para el desarrollo, dotado además de importancia en términos culturales y religiosos. Esto genera como consecuencia un nuevo comportamiento con respecto a las realidades sociales y ambientales.

Lecciones aprendidas

1. La gestión participativa demuestra que la mejor manera de enfrentarse a las necesidades de la población es fijando canales de comunicación y de participación para tomar las decisiones.
   
2. La subdivisión en unidades regionales de la empresa, compatible con la legislación de recursos de agua (en especial la de cuencas fluviales) y de saneamiento, ha demostrado ser la política más efectiva. El sistema regional también ha posibilitado una mezcla económica que favorece la aproximación hacia la universalización de los servicios, ya que hay municipios con sistemas que producen beneficios, funcionando codo con codo con otros municipios peor equipados. Aquí se puede aplicar el principio de información cruzada como una forma de justicia social.
   
3. Las unidades descentralizadas, con autonomía para su gestión, han demostrado ser las más efectivas en atender las demandas sociales, dado que la cercanía a la población les permite un planteamiento más sensible para servir a sus clientes.

Transferibilidad

El Plan Nacional de Saneamiento (PLANASA), diseñado por el Gobierno Federal a comienzos de los años setenta, designó las Empresas Estatales de Saneamiento Básico. Actualmente, existen 27 de esas empresas en el país, dando servicio al 27% de los municipios de Brasil, donde reside el 78% de la población. Estas empresas están experimentando un proceso de reformulación para adaptarse a las nuevas condiciones del mercado, proceso que consiste en la reorganización para una mayor eficiencia en el trabajo y, por otro lado, en la apertura de su capital a la inversión privada.

El modelo de gestión descentralizada, basado en unidades regionales, ha sido la mayor referencia para las empresas que optaron por reestructurarse bajo el control de los gobiernos estatales. Este modelo es perfectamente aplicable a estas empresas, debido a su origen común, ya que deben encarar las mismas dificultades y superar los mismos obstáculos.

Desde las exposiciones realizadas en congresos y en seminarios técnicos para compartir las experiencias de SABESP, se ha fomentado la adopción del nuevo sistema de gestión. Un aspecto importante a este respecto es que la empresa sobrepasó su condición de empresa perteneciente al gobierno, de carácter burocrático y que no generaba beneficios sino constantes deudas, para convertirse en una ágil y competente empresa que aporta beneficios a sus accionistas, sin perder por ello su enfoque social como instrumento para promover la sanidad pública y el bienestar de la población.