Gestión participativa de los recursos hídricos en el Estado de São Paulo (Brasil)
Fecha de referencia: 05-07-2000
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2000, y catalogada como GOOD.
(
Best Practices Database.)
País/Country: Brasil
Región según Naciones Unidas: América Latina
Región ecológica: ribera (cuenca hidrogáfica)
Ámbito de la actuación: provincial/estatal
Instituciones: gobierno regional
Categorías = Gestión ambiental: restauración ambiental; seguimiento y
control; reducción de la contaminación. Infraestructuras,
comunicaciones y transporte: abastecimiento de agua potable;
saneamiento. Buena gestión urbana: legislación; fomento de la
colaboración pública y privada; gestión y administración
públicas; políticas públicas.
Contacto principal:
Mauro Guilherme Jardim Arce (secretario)
João Gilberto Lotufo Conejo (coordinador)
Secretaría de Recursos Hídricos, Saneamiento y Obras
Públicas / Secretaria de Recursos Hídricos, Saneamento e
Obras SRHSO
Departamento de Recursos Hídricos / Coordenadoria de
Recursos Hídricos (CORHI)
Rua Butantã, 285, 10. andar
Pinheiros
CEP: 05424-140
São Paulo
Brasil
Tel: 55 11 3097 0836 / 3819 5664 / 5762 / 3816 2921 / 7012
Fax: 55 11 3097 0808 / 8989
corhi@recursoshidricos.sp.gov.br /
sigrh@sigrh.sp.gov.br / jconejo@sp.gov.br /
mendesthame@sp.gov.br
http://www.recursoshidricos.sp.gov.br/ /
http://www.sigrh.sp.gov.br
R E S U M E N
Desde 1987 y hasta el momento actual, la Secretaría de
Recursos Hídricos, Saneamiento y Obras Públicas
(SRHSO)/Secretaria de Recursos Hídricos, Saneamento e
Obras del Gobierno del Estado de São Paulo
(GESP)/Governo do Estado de São Paulo viene liderando
y desarrollando, en colaboración con una serie de profesionales
del sector, un complejo proceso encaminado a establecer un nuevo
concepto de gestión del agua. Este modelo se halla definido por
cinco principios básicos:
- Concienciación de la población.
- Incorporación de los diferentes agentes implicados, entre
los que se cuentan los usuarios y la sociedad civil, cuya
participación es imprescindible para asegurar un uso racional y
ambientalmente respetuoso de este bien.
- Creación de un sistema integrado y adaptable.
- Realización de una serie de modificaciones secuenciadas del
marco legal que contribuyan a la sostenibilidad del sistema.
El resultado de esta iniciativa es el Sistema Integrado de
Gestión de los Recursos Hídricos/Sistema Integrado de
Gerenciamento de Recursos Hídricos del Estado de São Paulo, a
menudo conocido únicamente por sus siglas, (SIGRH). Tal y
como quedó establecido en la Ley Estatal de Recursos
Hídricos/Lei Estadual de Recursos Hídricos -ley n. 7.663
del 30 de diciembre de 1991-, esta estructura es el instrumento
del que se sirve el GESP para poner en práctica su
Política Estatal de Recursos Hídricos, dirigida a garantizar
el control y el uso adecuado del agua por la población presente
y futura del estado, con los niveles de calidad deseados y
basándose en los siguientes principios:
- Una administración descentralizada, participativa e
integrada que favorezca la no disociación de cantidad y calidad
a lo largo de todo el ciclo hidrológico.
- La cuenca hidrográfica constituye la unidad de gestión y
planeamiento, tanto a nivel físico como territorial.
- Los recursos hídricos representan un bien público que posee
valor económico y su utilización no puede ser gratuita, teniendo
en cuenta su cantidad, calidad y las peculiaridades de cada caso.
- La prevención y la modificación de las causas y de los
efectos adversos de la contaminación, las inundaciones, la
sequía, la erosión del suelo, la sedimentación y la eutrofización
que se producen en las aguas continentales, constituyen objetivos
prioritarios.
- Los municipios cuyos terrenos han sido anegados tras la
construcción de presas, o que se han visto afectados por
cualquier tipo de restricción impuesta por la aplicación de las
leyes de protección de dichos recursos, deben ser compensados
económicamente.
- La gestión ha de compatibilizarse con el desarrollo regional
y la defensa del medio ambiente.
- Los beneficiarios de las infraestructuras de uso común o
colectivo tienen que contribuir a sufragar los costes derivados
de su construcción.
El SIGRH consta de una serie de órganos deliberativos y
consultivos, a nivel estratégico, cuya composición, competencias
y capacidad operativa quedan definidas en la citada Ley
Estatal de Recursos Hídricos. Esta norma establece también que
el GESP, los ayuntamientos y la sociedad estarán
representados en él a partes iguales. Las entidades que integran
el sistema son las siguientes:
- El Consejo de Recursos Hídricos (CRH)/Conselho
de Recursos Hídricos, dependiente del GESP y compuesto a
su vez por los siguientes miembros:
- Representantes de las secretarías del GESP
responsables de la gestión del agua, la protección ambiental, la
planificación estratégica y las finanzas públicas, entre otras.
- Representantes de los municipios situados dentro de cada
cuenca, elegidos por los propios alcaldes.
- Representantes de las universidades e instituciones
investigadoras, a los que se suman los procedentes de la sociedad
civil organizada.
- Los Comités de las Cuencas Hidrográficas
(CCH)s/Comitês de Bacias Hidrográficas (CBH)s,
formados por miembros del GESP, delegados de las
administraciones locales y representantes del sector civil
(universidades, instituciones investigadoras, asociaciones de
consumidores, sindicatos, asociaciones de clase, OBCs y
ONGs), en proporción idéntica. Dentro de estos comités
existen, a su vez, una serie de cámaras técnicas, de naturaleza
consultiva, cuyas funciones son prestar asistencia y tratar o
debatir asuntos específicos relacionados con la gestión del agua.
- Las Agencias de Cuenca Hidrográfica
(ACH)s/Agências de Bacia Hidrográfica (ABH)s,
entre cuyas atribuciones se encuentran las señaladas a
continuación:
- Elaborar periódicamente el Plan de Cuenca
Hidrográfica/Plano de Bacia Hidrográfica correspondiente a
cada área de actuación, así como los informes anuales sobre el
estado de los recursos hídricos, que han de ser presentados para
su aprobación a los CCHs respectivos y, posteriormente, al
CRH.
- Gestionar la financiación transferida por el Fondo
Estatal de Recursos Hídricos (FEHIDRO)/Fundo Estadual
de Recursos Hídricos.
- Promover entre sus integrantes la correcta articulación
entre los diversos órganos del SIGRH, los sectores
productivos y la sociedad en general.
- El Comité Coordinador del Plan Estatal de Recursos
Hídricos (CORHI)/Comitê Coordenador do Plano Estadual
de Recursos Hídricos, responsable de coordinar la elaboración
cuatrienal y la posterior ejecución del Plan Estatal de
Recursos Hídricos (PERH)/Plano Estadual de Recursos
Hídricos, incorporando las propuestas preparadas por los
CCHs y contenidas en cada Plan de Cuenca
Hidrográfica.
El sistema se puso en funcionamiento tras llevar a cabo un
programa de movilización intensiva, en el que se presentaron sus
ventajas a la población residente. De este modo surgió uno de los
movimientos participativos más impresionantes de todos los que
han tenido lugar en el estado. Simultáneamente, se produjeron
numerosos debates entre los funcionarios de la administración y
los profesionales de los sectores implicados sobre el alcance y
el ritmo de su puesta en práctica; la presión de estos últimos
para intentar acelerar el proceso chocaba frontalmente con los
esfuerzos institucionales, dirigidos a ajustar la actividad al
ritmo de la burocracia. Según el proyecto iba avanzando,
empezaron a aprobarse leyes en el Parlamento del Estado de
São Paulo/Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo,
tanto para afianzar los progresos realizados, como para instituir
nuevas vías una vez que las metas iban siendo superadas.
La aplicación del SIGRH ha tenido efectos muy positivos en
la vida de los ciudadanos, cuya participación, representación en
los organismos públicos y concienciación sobre los temas
ambientales han aumentado considerablemente. Por otra parte, la
educación, la gobernabilidad y la protección del entorno natural
han experimentado notables mejoras. El medio físico y biótico
también se han visto beneficiados, puesto que se han identificado
sus necesidades más urgentes y se han llevado a cabo
intervenciones parciales. Además, en los PERHs elaborados
hasta la fecha, se han incluido una serie de medidas preventivas.
El PERH 2000-2003, cuya elaboración ha finalizado
recientemente, certifica la madurez y la eficacia del sistema.
Las circunstancias que dieron origen a su creación hicieron que
el SIGRH fuera concebido como una estructura transparente
y flexible, capaz de adaptarse a las condiciones locales,
respetar los valores culturales, promover la resolución de los
conflictos a través de la negociación y continuar incrementando
la colaboración y la representación de los ciudadanos a través
de procesos participativos, además de optimizar la gestión de los
recursos hídricos y la calidad ambiental.
Fechas clave
5 de octubre de 1989: aprobación de la Constitución del
Estado de São Paulo/Constituição do Estado de São Paulo.
30 de diciembre de 1991: se aprueba la Ley Estatal de
Recursos Hídricos.
18 de noviembre de 1993: creación del Comité de las Cuencas
Hidrográficas de los Ríos Piracicaba, Capivari y
Jundiaí/Comitê das Bacias Hidrográficas dos Rios Piracicaba,
Capivari e Jundiaí (CBH-PCJ).
8 de enero de 1997: se aprueba la denominada Ley del
Agua/Lei das Águas (ley 9.433/97), que instituye la
Política Nacional de Recursos Hídricos y establece, como uno
de sus fundamentos, la gestión descentralizada y participativa
de los mismos.
3 de julio de 1998: se aprueba la Ley Estatal 10.020/98
(Lei Estadual 10.020/98), que regula la formación de las
ACHs.
D E S C R I P C I Ó N
Situación previa a la iniciativa
En el período comprendido entre 1964 y 1985, el poder en Brasil
cayó en manos de un régimen militar que instauró un sistema
político cerrado y fuertemente centralizado. La responsabilidad
de tomar decisiones -cuyas consecuencias afectarían a millones
de ciudadanos-, corría a cargo de un puñado de burócratas
privilegiados, que desempeñaban ese cometido sin necesidad de
llevar a cabo mayores consultas. Entre los objetivos de la
dictadura se encontraba establecer un proceso acelerado de
desarrollo económico a través de una intensa industrialización
y la realización de grandes inversiones en infraestructuras,
siguiendo un modelo que ignoraba por completo los intereses
locales, cualquier factor regional o cultural y los posibles
efectos negativos de tales acciones sobre el medio ambiente. Al
finalizar esta etapa y tras el fracaso del gobierno militar, la
situación del país se caracterizaba por el abandono de la
sociedad civil en sus derechos más básicos, la decadencia del
ámbito institucional y la enorme degradación del entorno natural,
especialmente en las regiones más industrializadas, como era el
caso de São Paulo.
Los problemas más importantes podrían resumirse de la siguiente
manera:
- La falta de confianza en la administración y, en particular,
en la capacidad del GESP.
- La despolitización deliberada de los temas relacionados con
los recursos hídricos, en beneficio de algunos sectores de la
burocracia y de determinados grupos económicos.
- Los debates limitados a cuestiones puramente técnicas.
- El importante déficit existente en términos ambientales y
sanitarios.
- La falta de experiencia en lograr la implicación de la
población, tras las restricciones impuestas en este sentido
durante años.
La demanda general de cambios no obtuvo una respuesta adecuada
por parte de las autoridades, que fueron incapaces de presentar
alternativas concretas. En consecuencia, la iniciativa
correspondió al sector profesional y a los propios ciudadanos,
quienes respaldaron un movimiento reivindicativo que provocó,
finalmente, la intervención de las instituciones.
Establecimiento de prioridades
La participación popular en la implantación de las políticas
públicas constituía uno de los objetivos prioritarios que el
GESP asumió una vez que el régimen democrático fue
restablecido. En el proceso subsiguiente de restauración de los
derechos civiles y de recuperación del entorno natural, parecía
existir un acuerdo entre la sociedad y las asociaciones
profesionales sobre la importancia de los problemas que afectaban
a los recursos hídricos, cuyas condiciones resultaban deplorables
para la mayoría de la población. A pesar de ello, la atención de
la administración seguía dirigiéndose a asuntos pretendidamente
más inmediatos y fáciles de abarcar.
Entre las cuestiones más acuciantes relacionadas con este tema,
podrían destacarse las siguientes:
- La contaminación de los ríos y la aparición de nuevos
conflictos referentes a su uso.
- La gran demanda de sistemas sanitarios y las situaciones
derivadas de la falta de redes de evacuación de pluviales,
agravados por el crecimiento caótico de muchas ciudades.
- El retraso en abordar la gestión de unos recursos amenazados
por la escasez y la degradación constante.
Demasiados problemas, todos ellos prioritarios. Pronto se hizo
evidente que únicamente un sistema integrado podría hacerles
frente de manera conjunta y equilibrada.
La pauta para definir los objetivos básicos había sido
establecida por el movimiento popular a través de los debates que
precedieron y siguieron a la promulgación de la nueva
Constitución de la República Federal de
Brasil/Constituição da República Federativa do Brasil
(1988) y de la Constitución del Estado de São Paulo (1989),
en cuya elaboración tuvo una amplia repercusión la actividad
desplegada por el GESP en los años anteriores,
consecuencia, como ya se ha mencionado, de la presión ejercida
por los profesionales del sector y por la sociedad en general.
Se procedió a través de encuentros específicos, seminarios y
vistas públicas, llegando a la regulación de algunos artículos
de la citada carta magna, mediante un proceso paulatino de
definición que incluye el momento presente.
Los responsables de redactar la propuesta fueron el ámbito
profesional, las asociaciones comunitarias y el GESP, a
través de sus diferentes secretarías. Según el proyecto fue
evolucionando, se crearon y adhirieron organizaciones y
colaboradores nuevos, como sindicatos, empresas privadas,
compañías de servicios públicos, CCHs, ONGs,
etcétera.
Formulación de objetivos y estrategias
El objetivo principal consistió en crear un sistema integrado de
gestión, competente y eficaz. La finalidad del SIGRH es
conseguir el desarrollo sostenible de estos recursos a partir de
una acción tripartita codirigida por el GESP, las
administraciones locales y la sociedad civil, y regida por los
siguientes cuatro principios básicos:
- Descentralización.
- Participación.
- Integración.
- Pago por el uso del agua.
Las estrategias se encaminaron en dos direcciones: la
movilización de las fuerzas de apoyo y la reorganización de las
estructuras públicas existentes. Se programaron diferentes
acciones, entre las que pueden destacarse las descritas a
continuación:
- Promover una serie de cambios secuenciados en el sistema
legal, de modo que la regulación de la gestión del agua se
produjera en consonancia con la conquista progresiva de hitos
operativos y administrativos, y pudieran instituirse nuevos
ámbitos -tanto deliberativos como ejecutivos- cada vez que una
fase hubiera alcanzado un nivel de madurez que garantizase su
autonomía y permanencia.
- Implantar paulatinamente ciertos instrumentos y órganos
especializados, a través de una movilización del tipo estímulo-respuesta.
- Multiplicar y reproducir aquellas iniciativas que hubieran
tenido éxito y adaptar las experiencias precedentes a las
condiciones locales o regionales que favorecieran la diversidad.
- Articular adecuadamente los componentes del sistema para
evitar situaciones de desorden y conferirle un elevado nivel de
integración, adherencia y adaptabilidad.
- Establecer un proceso de concertación con el Gobierno
Federal de Brasil/Governo Federal do Brasil y los estados
vecinos para promover la gestión compartida de los ríos
"federales", es decir, aquellos que atraviesan en su recorrido
más de un estado.
Los objetivos del proyecto y las estrategias a desarrollar se
plantearon por primera vez en 1986, durante la celebración de un
seminario. Posteriormente, se debatieron dentro del marco del
CRH, creado en 1987. En las discusiones participaron
también un selecto grupo del Departamento de Aguas y Energía
Eléctrica (DAEE)/Departamento de Águas e Energia
Elétrica del Estado de São Paulo y otros asesores. El círculo
de colaboradores se volvió a ampliar para incorporar algunas
organizaciones científicas, como la Asociación Brasileña de
Aguas Subterráneas/Associação Brasileira de Águas
Subterrâneas (ABAS), la Asociación Brasileña de
Ingeniería Sanitaria y Ambiental/Associação Brasileira de
Engenharia Sanitária e Ambiental (ABES), la Asociación
Brasileña de Riegos y Drenajes/Associação Brasileira de
Irrigação e Drenagem (ABID) y la Asociación Brasileña
de Recursos Hídricos/Associação Brasileira de Recursos
Hídricos (ABRH). Aquellos primeros encuentros no se
produjeron porque el GESP hubiera facilitado una directiva
concreta; sin embargo, su apoyo fue fundamental para lograr el
cumplimiento de las recomendaciones hechas por estos grupos de
trabajo, dirigidas a la creación de una serie de instrumentos
normativos que serían aprobados posteriormente por el
Parlamento de São Paulo.
Tanto estas directrices como sus ramificaciones legales se
recogieron en la Constitución del Estado de São Paulo.
Posteriormente, en 1991, la Ley de Política Estatal de
Recursos Hídricos, que estableció la creación del SIGRH,
fue votada y firmada por el Gobernador.
Movilización de recursos
En 1993, se llevó a cabo la regulación de un fondo especial, el
FEHIDRO, con el fin de poder utilizar los recursos
procedentes del cobro de cuotas a las industrias productoras de
energía hidroeléctrica, que han alcanzado un montante medio anual
de 20 millones de dólares EEUU. Desde entonces, se han firmado
656 contratos -principalmente con los ayuntamientos-, en los que
se ha invertido una suma total de 105,4 millones. Un 10% de esa
cantidad se ha utilizado para la provisión de infraestructura
logística y apoyo técnico a los CCHs.
Los criterios impuestos para acceder a la financiación sirvieron
de estímulo y favorecieron la organización y la evolución de
dichos comités, incrementando el interés general y acelerando el
proceso. Así pues, aunque no había sido concebido específicamente
con este fin, el FEHIDRO se convirtió en un eficaz
promotor de su creación.
Las administraciones locales y el GESP ofrecieron
asistencia al SIGRH en forma de recursos técnicos y
humanos. El DAEE posee delegaciones de cuenca repartidas
por todo el estado y proporcionó apoyo técnico en forma de datos,
documentación y elaboración de proyectos. Se prepararon y se
llevaron a cabo muchos de ellos y se realizaron los estudios
solicitados por los comités. Con el fin de facilitar la
prestación de esta ayuda, el cargo de secretario ejecutivo de 16
de los 20 CCHs ha sido asignado a empleados del
DAEE.
Colaboraron también otros organismos, como es el caso de la
Compañía de Saneamiento Básico del Estado de São
Paulo/Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo
(SABESP), la Compañía Estatal de Tecnología y
Saneamiento Básico/Companhia Estadual de Tecnologia e
Saneamento Básico (CETESB), o la Fundación
Forest/Forest Foundation, por citar algunos de ellos, en un
esfuerzo articulado de cooperación técnica y humana.
Las cámaras técnicas de los CCHs están formadas por un
total de 732 profesionales procedentes de diferentes campos, como
ingenieros geólogos, agrónomos y expertos de otras
especialidades: hidrogeólogos, meteorólogos, químicos, biólogos,
economistas, así como personas con formación en ciencias del
suelo, ciencias ambientales, ciencias políticas, etcétera.
Proceso
En el momento de su creación, en 1987, el CRH poseía una
estructura muy compleja y se hallaba compuesto únicamente por
funcionarios, que actuaban en representación de sus respectivas
instituciones. Esta primera versión del Consejo respondía a un
propósito claro, el de promover la articulación técnica y
política dentro de la administración para elaborar propuestas
consensuadas sobre la Política Nacional de Recursos
Hídricos, la figura del PERH y la Ley Estatal de
Recursos Hídricos. El objetivo se alcanzó cuando fue aprobada
dicha directriz -ley número 7.663 del 30 de diciembre de 1991-
y vio la luz el primer plan.
Los Consorcios Intermunicipales de las Cuencas Hidrográficas
(Consórcios Intermunicipais de Bacias Hidrográficas),
embriones experimentales de los futuros CCHs, jugaron un
papel muy importante a lo largo del proceso de preparación y
posterior aprobación de la citada norma. Gracias a la labor
desarrollada por estas entidades y, en particular, a la del
Consorcio Intermunicipal de las Cuencas de los Ríos
Piracicaba y Capivari (Consórcio Intermunicipal das Bacias
dos Rios Piracicaba e Capivari), los ayuntamientos y el
GESP alcanzaron una posición de igualdad dentro del
sistema. A su vez, la Ley Estatal de Recursos Hídricos
estableció que la población estaría representada dentro de cada
CCH a través de organismos no gubernamentales, en un
máximo de un tercio del total de sus miembros.
El nuevo marco legal obligó a realizar una serie de cambios en
la composición del CRH, que se transformó en un consejo
tripartito, aunque la sociedad civil tenía derecho a un único
voto; la conquista de un tercio de sus cargos constituyentes
requirió varios años de reclamaciones y debates. Puesto que la
ley disponía que la administración estatal formaría parte de los
CCHs, el CORHI (órgano técnico del SIGRH)
quedó integrado exclusivamente por las entidades que estaban a
cargo de la gestión del agua, tanto en sus aspectos
cuantitativos como cualitativos. Finalmente, los ayuntamientos
adquirieron el derecho a designar a cuatro de los miembros del
Consejo Asesor del Fondo Estatal de Recursos
Hídricos/Conselho de Orientação do Fundo Estadual de
Recursos Hídricos (COFEHIDRO), lo que permitió ampliar la
representación del sector no gubernamental.
La Ley Estatal 9.034/94 (Lei Estadual 9.034/94), del 27
de diciembre de 1994, estableció las pautas para la ejecución del
segundo PERH y dividió el estado en 22 Unidades de
Gestión de Recursos Hídricos (UGRHI)s/(Unidades de
Gerenciamento de Recursos Hídricos), en base a criterios no sólo
físicos y ambientales, sino también sociopolíticos (en un segundo
momento), como pueden ser el desarrollo económico y social, la
cohesión institucional, etcétera. Para iniciar la experiencia,
se eligió la cuenca del río Piracicaba. Esta misma ley consagró
el enfoque multisectorial del SIGRH y definió las
características de los Programas de Duración Continuada
(PDC)s/Programas de Duração Continua, incluidos en el
citado plan.
La posibilidad real de recibir financiación por parte del
FEHIDRO aceleró el ritmo de creación de los comités. Se
constituyeron veinte entre 1993 y 1997; en dos de los casos, el
área incluida correspondió a dos UGRHIs.
En resumen, los aspectos más relevantes del proceso de formación
y consolidación de los CCHs fueron los siguientes:
- La adopción de la cuenca como unidad de gestión y la
consiguiente descentralización del poder estatal.
- La experiencia previa desarrollada por los Consorcios
Intermunicipales de las Cuencas Hidrográficas.
- La elección de alcaldes como miembros del CRH y de
los CCHs.
- La adjudicación de los fondos del FEHIDRO.
- La atribución a los CCHs de la capacidad de decidir
qué inversiones deben llevarse a cabo.
El período comprendido entre 1995 y 1999 se ha caracterizado por
los hechos que se señalan a continuación:
- La consolidación de los CCHs a nivel social.
- La aplicación de un enfoque innovador en la protección de
los recursos.
- El amplio debate desarrollado sobre las funciones y la
articulación de las ACHs, que culminó con la aprobación de
la Ley Estatal 10.020/98 sobre la constitución de las
mismas.
- A nivel federal, se promulgó la denominada Ley del Agua
(ley número 9.433 del 8 de enero de 1997), que determina las
directrices generales de la política nacional sobre estos temas.
- El respaldo proporcionado por el FEHIDRO ha
facilitado la realización de numerosos estudios en el marco de
los CCHs.
- El Banco Internacional para la Reconstrucción y el
Desarrollo (BIRD)/International Bank for Reconstruction
and Development (IBRD) ha financiado el Proyecto de
Calidad del Agua y Control de la Polución Hídrica/Projeto
Qualidade das Águas e Controle da Poluição Hídrica (PQA),
llevado a cabo en dos grandes cuencas industriales. Esta
iniciativa ha introducido nuevos conceptos en la planificación
de los recursos y ha contado, una vez más, con la colaboración
de los CCHs, a los que correspondió tomar decisiones en
los momentos clave.
- Esta etapa ha estado profundamente marcada por el debate -intenso y de elevado nivel- que ha tenido lugar tanto dentro del
ámbito puramente técnico como en la sociedad en general, sobre
cómo actuar y hacia dónde encaminar el SIGRH.
- Se han realizado programas y proyectos educativos en las
escuelas, destinados a concienciar a los más jóvenes sobre los
peligros que conlleva la degradación de los recursos hídricos y
la importancia de su preservación.
En 1996, el GESP implantó un nuevo sistema para regular la
utilización del agua y evitar la aparición de conflictos
relacionados con este tema. El régimen establecido para la
concesión de derechos de uso sigue vigente hoy en día, y el
número de licencias otorgadas anualmente indica un alto grado de
aceptación. Al mismo tiempo, sirve a las autoridades como
instrumento de control sobre la disponibilidad y la calidad del
bien.
Los CCHs también han tomado parte activa en la elaboración
del tercer PERH para el período 2000-2003, que ha
concluido recientemente. Se han establecido nuevas metas para
cada uno de los PDCs y se ha definido el eje en torno al
cual se centrará el debate durante los próximos cuatro años: el
uso del agua, su precio y a quién corresponde pagar.
El camino recorrido hasta ahora ha sido largo y lleno de
obstáculos. Los problemas a los que ha habido que hacer frente
durante todo este tiempo podrían clasificarse en tres grupos,
aglutinados en torno a los siguientes factores:
- La actitud de resistencia ante cualquier cambio que se pueda
producir.
- El interés por mantener la toma de decisiones como un
proceso cerrado.
- El temor a la autonomía administrativa y financiera.
Estos prejuicios, profundamente arraigados entre la burocracia,
han sido el origen de buena parte de las dificultades que hubo
que superar según el proyecto iba avanzando y se iban abriendo
nuevos frentes. La herramienta más valiosa fue la acción
participativa y responsable desarrollada por los CCHs, así
como la prudente conducta mostrada por los profesionales que se
encargaron de dirigir su puesta en práctica. La postura expresada
por estas personas contribuyó a excluir cualquier posible riesgo
de desorden durante el proceso e hizo patente que, por el
contrario, la descentralización y la incorporación de un número
amplio de agentes pueden servir para incrementar la capacidad de
gestión de los recursos naturales.
En definitiva, la aplicación del SIGRH ha tenido lugar
desde una perspectiva de progresión continua y transferibilidad.
Cada vez que se alcanzaba un nuevo nivel de calidad, se
consolidaba institucionalmente mediante leyes u otros
instrumentos normativos; los logros obtenidos se difundían entre
los demás comités y abrían el camino para profundizar en nuevas
etapas.
A pesar de todo, hay problemas que persisten o cuya solución
continúa en fase de estudio o preparación. Por su importancia
estratégica, tres de ellos merecen especial atención. Son los
siguientes:
- La concesión de licencias para el uso de las aguas de
dominio federal.
- La implantación de un mecanismo de cobro adecuado y eficaz.
- La relación con los estados fronterizos y el Gobierno
Federal de Brasil a través de comités interestatales, en los que
la participación de este último debería limitarse a arbitrar
conflictos cuando los primeros no son capaces de llegar a un
acuerdo por sí solos. São Paulo, Río de Janeiro y Minas Gerais
han creado un comité de este tipo para gestionar conjuntamente
la cuenca del río Paraíba do Sul.
Resultados obtenidos
Los avances conseguidos hasta este momento pueden catalogarse en
función de aquellos aspectos que el propio paradigma de la
sostenibilidad, aplicado al terreno de los recursos hídricos, ha
establecido como fundamentales. Los resultados obtenidos pueden
resumirse de la siguiente manera:
- Descentralización.
Se ha producido una transferencia efectiva del proceso de toma
de decisiones entre el GESP y el CRH, el
CORHI y los CCHs. Los problemas se discuten a
diferentes niveles, en base a su complejidad y a la necesidad de
recursos.
- Participación.
Hoy en día, la implicación de los habitantes de São Paulo en la
gestión del agua es una realidad. Numerosas entidades y
particulares colaboran a través de los diversos elementos que
componen el sistema; además de los 20 comités, se hallan
involucrados directamente en el proceso 645 ayuntamientos, 306
organizaciones y 2.310 ciudadanos. A pesar del alcance que ha
adquirido la intervención del sector civil, sigue existiendo una
gran presión social para incrementar la representación popular,
ya sea consiguiendo mayores cuotas en los órganos existentes, o
bien mediante la creación de subcomités, lo que permitiría
desarrollar acciones a escala estrictamente local. Conviene
subrayar la cooperación establecida con los centros de enseñanza
primaria y secundaria -a los que se proporciona abundante
información sobre el tema-, que han incluido los recursos
hídricos en sus programas de educación ambiental. El aumento
constante de la participación parece ser un buen indicador del
éxito del sistema.
- Integración.
El SIGRH aborda el problema desde una perspectiva
multidisciplinar, estudiándolo de manera conjunta a través de
diferentes iniciativas y no sólo en sus aspectos aislados, como
podría ser el abastecimiento de agua a los núcleos urbanos. Las
acciones también se llevan a cabo de manera articulada; sus
órganos desempeñan cometidos distintos que se complementan entre
sí. El funcionamiento del sistema se estructura en ciclos de
cuatro años, que incluyen las etapas de planificación, ejecución,
control y difusión de las mejoras.
- La planificación, a cargo de las ACHs, consiste en
la elaboración de planes para cada cuenca que, una vez aprobados
por el CCH correspondiente, se integran en el PERH.
El CORHI coordina la realización de dicho plan general y
su definición presupuestaria. Una vez ratificada y convertida en
propuesta de proyecto de ley por el CRH, ésta es sometida
a la aprobación del Parlamento de São Paulo, responsable
de fijar la asignación de los recursos pertinentes para los
cuatro años de vigencia del PERH.
- La fase de ejecución se extiende a lo largo de ese plazo
de tiempo, y en ella se ponen en práctica todas aquellas acciones
que han sido planificadas con anterioridad.
- El control se efectúa a través de los informes sobre el
estado de los recursos hídricos en cada caso concreto, redactados
anualmente por las ACHs. Además de su situación, se analizan
las medidas llevadas a cabo, las carencias que se perciben,
etcétera. El documento es remitido posteriormente al CORHI
y de allí es enviado al CRH.
- La difusión de las mejoras realizadas en el sistema, o en
alguna de sus partes, tiene lugar tras la aplicación del
PERH. Se procede entonces a su evaluación y revisión, lo
que incluye la divulgación de sus elementos positivos y la
formulación de sugerencias para subsanar los defectos observados.
Como esta etapa se desarrolla justo antes del inicio de un nuevo
ciclo, éste podrá beneficiarse de las lecciones aprendidas en el
período anterior.
En definitiva, el SIGRH representa la cristalización de un
esfuerzo colectivo encaminado a generar una acción global (la
gestión del agua), intervenciones concretas (labores preventivas,
trabajos de recuperación y prestación de servicios) y un cambio
en la actitud de los ciudadanos hacia los recursos hídricos. En
este sentido, y teniendo en cuenta que los 22 UGRHIs
abarcan la totalidad del territorio estatal, se puede reconocer
como beneficiarios del proyecto a los habitantes de dichas
unidades o, cuanto menos, a los residentes de las ciudades más
importantes de São Paulo, donde se ha venido concentrando la
mayoría de las actividades emprendidas hasta este momento.
Los datos que se ofrecen a continuación pueden servir de
exponente y proporcionar una visión general del éxito
alcanzado:
- Indicadores generales.
|
Año/Indicador
|
Número de
habitantes
del Estado de
São Paulo
|
Densidad de
población
(habitantes
por kilómetro
cuadrado)
|
Incremento
anual del
Producto
Interior
Bruto
(PIB)
|
|
1991
|
31,6 millones
|
127
|
-1,5%
|
|
1996
|
34,1 millones
|
137
|
2,3%
|
- Mejoras producidas en las condiciones de vida de los
ciudadanos.
|
Indicador
|
Unidad
|
Cantidad
inicial
|
Cantidad
en 1998
|
Incremento
en el
período
considerad
o
|
|
Redes de
suministro
de agua
|
Millón de
habitantes
servidos
|
26,9 en
1989
|
33,0
|
6,1
|
|
Recogida
de aguas
residuales
|
Millón de
habitantes
servidos
|
20,2 en
1989
|
26,9
|
6,7 (33%)
|
|
Tratamient
o de aguas
residuales
|
Millón de
habitantes
servidos
|
0,8 en
1989
|
8,1
|
7,3 (900%)
|
|
Recogida
de
pluviales
(limpieza
de cauces
y
galerías)
|
Kilómetros
de
instalació
n
|
(no
correspond
e)
|
1.300
|
|
|
Galerías
nuevas
|
Kilómetros
de
instalació
n
|
(no
correspond
e)
|
240
|
|
|
Mortalidad
infantil
|
Niños
fallecidos
por cada
1.000
nacidos
vivos
|
35 en 1987
|
18 en 1998
|
-17
(600.000
niños
nacidos
vivos en
ese
período)
|
Con toda seguridad, las cifras relativas al tratamiento de las
aguas residuales habrían variado ostensiblemente sin la
existencia del SIGRH. La calidad del agua y el tratamiento
de los residuos constituían una de las mayores preocupaciones de
la población en el momento en que se inició el proyecto; de
hecho, ése fue uno de los factores que contribuyeron a su
ejecución. En contrapartida, como resultado de la presión
ejercida por el sistema sobre las compañías responsables de los
servicios sanitarios, éstas han realizado un auténtico esfuerzo
por cambiar la situación anterior. La evolución que muestran los
datos refleja uno de los mayores logros del sistema.
- Mejoras en la coordinación e integración entre los
principales actores y las instituciones implicadas.
|
Indicador/Añ
o
|
1993
|
1994
|
1995
|
1996
|
1997
|
1998
|
1999
|
|
Número de
CCHs
|
1
|
5
|
10
|
18
|
20
|
20
|
20
|
|
Reuniones
celebradas
|
2
|
7
|
30
|
71
|
90
|
95
|
97
|
|
Cámaras
técnicas
|
3
|
15
|
25
|
45
|
55
|
60
|
60
|
|
Reuniones de
las cámaras
técnicas
|
24
|
135
|
250
|
495
|
605
|
720
|
720
|
- Educación.
En el período comprendido entre 1991 y 1999, se impartieron
dentro de los CCHs más de 68 cursos de formación y
capacitación, a los que asistieron más de 2.320 personas.
- Fondos del FEHIDRO asignados a representantes de la
sociedad civil.
Entre 1996 y 1999, se adjudicaron un total de 82 proyectos a
entidades sin afán de lucro (ONGs incluidas), por una
cantidad equivalente a 10 millones de dólares.
- Número de Planes de Cuencas Hidrográficas preparados
en el seno de cada CCH.
|
Año
|
1995
|
1999
|
|
Planes de
Cuencas
Hidrográficas
|
1
|
2
|
|
Informes sobre el
estado de las
cuencas
|
3
|
20
|
- CCHs que se encargan de definir las inversiones
necesarias y gestionar la dotación que reciben.
En el tercer PERH, correspondiente al período 2000-2003,
los CCHs han identificado sus prioridades más urgentes y
han solicitado financiación para realizar inversiones a través
de los PDCs. La cantidad total ha ascendido a 1.714
millones de dólares.
En los últimos cuatro años, los CCHs han gestionado
anualmente una media de 20 millones de dólares.
- Cambios en la actitud de los ciudadanos.
En los primeros momentos, la implantación del SIGRH
provocó algunas reacciones negativas debido a la falta de
confianza de la población en general. El DAEE, como agente
promotor de la iniciativa, impulsó la celebración de encuentros
en las ciudades más importantes para divulgar el proyecto y
conseguir la adhesión de sus residentes. Fruto de esas reuniones,
se creó un comité compuesto por miembros de los tres sectores
implicados (el GESP, los ayuntamientos y la sociedad
civil), que asumió la responsabilidad de dirigir el proceso,
elaboró las primeras ordenanzas, definió los criterios de
participación y puso en marcha la iniciativa.
Aunque fueron surgiendo más comités, la desconfianza persistió
hasta 1995, cuando los fondos de inversión del FEHIDRO
empezaron a utilizarse para financiar planes y proyectos
concretos, previamente seleccionados por ellos. La puesta en
práctica de esas propuestas y los beneficios que reportaron
acabaron con cualquier suspicacia y, a partir de aquel momento,
el compromiso y la representación popular dentro del sistema
crecieron a pasos agigantados, como queda claramente reflejado
en el número de reuniones anuales y en el resto de indicadores
relacionados con los CCHs.
Sostenibilidad
Una de las características principales del SIGRH es que se
trata de un sistema en adaptación permanente. A pesar de ello,
su sostenibilidad puede examinarse desde diferentes perspectivas,
como se indica a continuación:
- Legal.
La continuidad está asegurada por las leyes aprobadas en el
Parlamento de São Paulo. En relación con los recursos
hídricos, este estado posee una ley general, una serie de leyes
específicas (la más reciente hasta ahora es la que regula la
existencia de las ACHs) y, en estos momentos, se está
debatiendo un proyecto de ley que permitirá al GESP cobrar
por el uso del agua.
- Financiera.
Las compañías productoras de energía hidroeléctrica pagan
determinadas cuotas -en concepto de compensación por el
aprovechamiento que hacen de este bien-, que constituyen el
sostén económico del SIGRH. Ese respaldo es suficiente
para garantizar su mantenimiento. Cuando el pago por el uso se
instituya definitivamente, la cantidad recaudada reforzará la
sostenibilidad en este sentido, y servirá además para ampliar el
abanico y la repercusión de las actividades realizadas dentro del
sistema.
- Social.
La implicación de la población en el proyecto no sólo es ya
sostenible, sino que se ha convertido en un proceso irreversible.
Los CCHs se han consolidado y han adquirido madurez -algunos más que otros; los de mayor antigüedad parecen estar
mejor conformados y desarrollados-. Las posibles mejoras en este
aspecto deberían ir enfocadas hacia el aumento de la colaboración
con sectores organizados de la sociedad civil.
Los logros más significativos se dan en el terreno cultural. Uno
de los éxitos del SIGRH ha consistido en saber transmitir
una nueva visión del agua, como un recurso natural finito y
amenazado. Cada ciudadano es responsable de proteger y de hacer
todos los esfuerzos posibles para procurar un uso racional del
mismo. Esa voluntad constituye, tal vez, uno de los factores que
impulsan a la participación.
- Ambiental.
Para conseguir la sostenibilidad, se están llevando a cabo
diferentes acciones:
- El control de los vertidos procedentes de la industria.
- La superación gradual del déficit en el tratamiento de las
aguas residuales domésticas, adecuando las medidas adoptadas al
ritmo de crecimiento de la población (que ha disminuido en la
última década).
- La mejora de los sistemas de evacuación de las aguas
pluviales y de prevención de las crecidas.
- La puesta en marcha de un plan de recogida y tratamiento
de los residuos sólidos para las viviendas y los hospitales,
dentro del PERH 2000-2003.
Lecciones aprendidas
La experiencia de gestión participativa de los recursos hídricos
puede reproducirse o ampliarse a otros ámbitos de la actividad
humana. En cualquier caso, deberá tratarse de un modelo abierto,
es decir, en fase de construcción continua por parte de las
personas implicadas en su ejecución, que se mantenga receptivo
a la evolución y a las nuevas aportaciones, y adaptable a los
cambios en el tiempo y en el espacio, dado que no existe un
sistema que pueda calificarse de óptimo permanentemente. Como
tal, deberá estar sometido a un seguimiento y control constantes.
La descentralización favorece la eficacia, aunque hay que
reconocer sus limitaciones, que también aparecerían si el modelo
se aplicara en otros campos. En lo que a la gestión del agua se
refiere, el límite viene establecido por la misma cuenca
hidrográfica, por sus recursos y sus características económicas,
sociales y ambientales. En los casos en que se ha urbanizado una
parte importante de las mismas, han surgido problemas vinculados
a la ocupación del suelo, como la contaminación y las
inundaciones. En tales situaciones, la descentralización puede
enfocarse hacia las subcuencas encubiertas por el crecimiento
urbanístico.
La gestión del agua debe realizarse de manera integrada entre los
múltiples sectores y organismos interesados, superando los
posibles conflictos a través de la educación, la articulación y
la concertación. La negociación constituye en sí misma una
experiencia pedagógica.
Un elemento clave del éxito alcanzado ha sido el desarrollo de
los recursos humanos mediante la capacitación y la formación
continua en cada nivel del sistema.
Las principales razones por las que se ha podido mantener la
integridad del proceso a lo largo de cuatro legislaturas han sido
las siguientes:
- La prioridad concedida a los órganos creados, por encima de
las personas que están a cargo de funciones concretas.
- El marco legal instituido para proteger los avances
institucionales y administrativos.
El proceso de sistematización de la gestión del agua debe tomar
en consideración un buen número de variables, como la hidrología,
el clima, la organización social, la economía y la cultura; si
no se analizan todos esos elementos, se puede llegar a tener una
percepción idéntica de cuencas hidrográficas muy diferentes. En
ocasiones, es posible aplicar las mismas medidas para solucionar
problemas diversos, siempre y cuando la realidad física y/o
social del lugar haya sido objeto de un estudio riguroso. Al
mismo tiempo, la respuesta a cuestiones semejantes puede ser
completamente distinta cuando las condiciones políticas, sociales
o culturales así lo requieran.
Por su parte, las personas y las comunidades tienden a copiar o
emular las iniciativas que han tenido éxito, siempre y cuando
éste sea demostrable; en tales casos, el diálogo constituye la
mejor manera de convencer a los ciudadanos sobre su conveniencia.
La imposición conduce al rechazo, independientemente de las
virtudes inherentes a cualquier propuesta. Además, es necesario
que existan ciertas tensiones para que un proyecto de estas
características avance. Lo más habitual es que su realización no
pueda producirse tan rápidamente ni llegar tan lejos como
desearían algunos sectores sociales -o correría el riesgo de
convertirse en anárquico-, ni ser tan parcial o desarrollarse al
ritmo pausado que a los funcionarios del gobierno les gustaría
marcar. La pulsión originada por esa falta de sincronía alienta
la marcha del proceso, imponiendo la velocidad justa.
Las enseñanzas que pueden resultar útiles se incorporan
inmediatamente al sistema, a través de una o más de las
siguientes acciones:
- La intensificación de la participación y la
descentralización de la toma de decisiones.
- La ampliación de la comunicación y la información en todos
sus niveles.
- El aumento de la inversión en la formación de recursos
humanos y la gestión.
- El estudio y la formulación de metas nuevas y más
ambiciosas, así como su posterior inclusión en el PERH.
- La búsqueda de financiación a escala internacional, a modo
de anticipo por la retribución que se obtendrá mediante el cobro
por el uso del agua, lo que conlleva reforzar las intervenciones
estructurales y las prácticas de gestión.
- El incremento y la mejora del debate sobre las lecciones
aprendidas y de sus vínculos con dicha gestión.
La elaboración del PERH 2000-2003, que ha finalizado
recientemente, ha contado con la participación de todos los
CCHs y otros miembros del SIGRH. En él se contemplan
actuaciones relacionadas con el aprovechamiento de las aguas
superficiales, los sistemas de abastecimiento, la evacuación de
aguas pluviales y residuales, la eliminación de los residuos
sólidos y la explotación minera de los cauces de los ríos y de
las llanuras de inundación, así como la protección y
reforestación de sus orillas.
Se han analizado las características y peculiaridades de cada
UGRHI, su organización y demás aspectos relevantes. El
nuevo PERH representa el compromiso pleno con el
SIGRH y un gran paso adelante, al incorporar no sólo las
transformaciones que se han ido produciendo en el Estado de São
Paulo en los últimos cuatro años, sino también las tendencias más
importantes previstas en este campo a corto plazo. Estos
elementos y las enseñanzas mencionadas se tomaron en
consideración durante su preparación y aprobación por los
diferentes órganos del sistema.
Transferibilidad
La transferibilidad constituye, en sí misma, uno de los
fundamentos del SIGRH, puesto que su puesta en práctica ha
dependido de la capacidad para movilizar a nuevos agentes y
preconizar entre ellos las cualidades que lo definen, que
resumimos a continuación:
- La motivación a través de la observación y el
cuestionamiento de las experiencias realizadas en otras
comunidades.
- La búsqueda de la ayuda necesaria para llevar a efecto la
iniciativa.
- La articulación entre ellos y con el sistema.
- La adaptación del modo de implantar el proyecto a las
singularidades de cada área de actuación.
- La formulación de propuestas no consideradas hasta ese
momento.
Las posibilidades de replicar la iniciativa en otros lugares
aumentan cuando se consigue el respaldo de sus habitantes. Para
suscitar el interés de la población, puede compararse su
situación con la de ejemplos en los que se han obtenido
resultados positivos, aprovechar la gran cantidad de experiencias
previas y los instrumentos legales aprobados hasta la fecha. Por
su parte, la SRHSO ofrece sus recursos humanos y sus bases
de consulta, que contienen los datos técnicos y administrativos
recopilados a lo largo de toda una década.
Varios estados han elaborado leyes para regular la gestión del
agua y la creación de las ACHs. Algunos ya lo habían hecho
cuando el Gobierno Federal de Brasil tomó la decisión de
fundar la Agencia Nacional del Agua/Agência Nacional de
Águas (ANA); otros iniciaron el proceso con posterioridad.
No obstante, la labor llevada a cabo en São Paulo ha sido
precursora en este terreno y ha servido de modelo para todos
ellos. En concreto, los CCHs han abierto el camino a un
gran número de iniciativas similares, como de hecho ha ocurrido
en los dos últimos años, que han visto nacer nuevos comités por
todo el país.
La SRHSO ha preparado un amplio catálogo de documentación
técnica y material educativo sobre la gestión de los recursos
hídricos, y recibe visitas periódicas de profesionales de otros
estados, que acuden a completar su formación o intercambiar
experiencias. Asimismo, los miembros de esta institución son
invitados y toman parte en numerosos seminarios, talleres,
congresos y encuentros especializados, donde presentan el trabajo
desarrollado para crear el sistema.
La SRHSO está a disposición de todas aquellas personas
interesadas en conseguir información más amplia sobre el
SIGRH.
Perfil financiero
|
Año
|
Presupuesto
total
(dólares
EEUU)
|
GES
P (1)
|
FEH
IDRO
(1)
|
Ayuntami
entos
(1)
|
BI
RD (1)
|
|
1995
|
9.442,49
|
95,83
|
0,79
|
0,47
|
2,91
|
|
1996
|
7.520,26
|
44,53
|
28,15
|
23,66
|
3,66
|
|
1997
|
15.157,12
|
13,52
|
29,77
|
54,90
|
1,81
|
|
1998
|
45.641,91
|
4,69
|
69,41
|
24,21
|
1,69
|
|
1999
|
48.760,34
|
4,39
|
53,62
|
40,41
|
1,58
|
|
Total
|
126.522,13
|
14,80
|
51,02
|
32,33
|
1,87
|
(1) porcentaje del presupuesto total
Este documento se ha editado a partir de una versión inglesa..
Traducido por María J. Uzquiano..Revisado por Carlos Verdaguer..