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Fecha de referencia: 05-07-2000
Experiencia seleccionada en el Concurso de Buenas Prácticas patrocinado por Dubai en 2000, y catalogada como best.
(
Best Practices Database.)
País/Country: Chile
Región según Naciones Unidas: América latina
Región ecológica: continental
Ámbito de la actuación: ciudad
Instituciones: gobierno municipal; gobierno local
Categorías = Vivienda: acceso a la financiación de la vivienda.
Ordenación territorial: incentivos al desarrollo; remodelación
urbana y suburbana. Buena gestión urbana: fomento de la
colaboración pública y privada; movilización de recursos.
Contacto principal:
Mario Valenzuela Verdugo
(mvalenzuela@munistgo.cl)
Secretaría Comunal de Planificación Municipalidad de
Santiago. Planificación urbana
Santo Domingo, 916
Santiago centro
Santiago
Chile
Tel:(56-2)2806369
Fax:(56-2)6323802
emeve@ctcinternet.cl
Entre las propuestas estratégicas señaladas por la comunidad para
conseguir este propósito, figuraba en primer lugar la necesidad
de recuperar el rol residencial de la comuna, lineamiento que se
materializó a través de la creación e posterior implementación
del Programa de Repoblamiento de Santiago.
Las estrategias que impulsó el Programa de Repoblamiento, tuvieron diversos ámbitos de acción, concentrándose particularmente en la creación por parte del Gobierno Central, de un marco de incentivos y estímulos para la Renovación Urbana, que rompieran la inercia del deterioro de las áreas centrales de las ciudades. Pero también desarrolló líneas estratégicas de acción dirigidas al sector privado (residentes actuales y potenciales, así como al sector inmobiliario); modernizando de paso la forma institucional del Gobierno Local para hacer gestión urbana pública de alto nivel.
Perfil del lugar
En cuanto a su situación geográfica y topográfica, la ciudad de
Santiago se encuentra ubicada en un valle precordillerano de la
Cordillera de Los Andes, a unos 100 kilómetros del Océano
Pacífico; y se ha desarrollado en una cuenca hidrográfica de 60
kilómetros de largo en el sentido norte sur, y unos 40 kilómetros
de ancho en el sentido oriente poniente. Su aspecto general es
de una planicie con pendiente aproximada de un 1% en el sentido
oriente poniente, y con una altura promedio en torno a los 500
metros sobre el nivel del mar. Esta cuenca se encuentra rodeada
en todo su entorno por cordones montañosos de una altura promedio
de 1.500 metros, con una apertura hacia la Cordillera de Los
Andes (denominado Cajón del Maipo), y otras dos aperturas (una
hacia el norte y la otra hacia el sur) que no coinciden
linealmente, lo que no permite una ventilación del valle en el
sentido horizontal de sur a norte.
Climáticamente, la cuenca de Santiago está clasificada como
mediterránea, es decir con Veranos cálidos (hasta 35. C), secos
(sin lluvia) y largos (6 meses). Las estaciones de Otoño e
Invierno son más bien frescas y ligeramente frías (-1. C como
mínimo) y con pocas lluvias (no más de 15 a 20 días al año).
La temperatura media anual alcanza los 15. C, en tanto que la
precipitación media anual se ha considerado en los 300 mm.,
catalogándose como año normal este nivel de lluvias. Respecto a
los vientos del valle, estos están dirigidos por la acción del
anticiclón del Pacífico, que es un centro de altas presiones, y
se desplaza a 20. y 30. de latitud sur.
Durante la mayor parte del año caen sobre el valle estas masas
de aire lentas y permanentes, produciéndose el choque de las
masas que ascienden conformándose una capa de inversión térmica
que no permite la ventilación del valle, especialmente en
Invierno, en que se ubica a baja altura no permitiendo la
difusión vertical ni horizontal de los contaminantes
atmosféricos. Esta capa de inversión térmica sólo desaparece en
invierno cuando el valle es afectado por depresiones o mal tiempo
con lluvias prolongadas.
La estabilidad de esta situación climática del valle en que se
asienta la ciudad de Santiago, ligado a los fenómenos que
determinan la producción de los distintos componentes de
contaminantes atmosféricos, llevó al gobierno nacional -en
octubre de 1996- a declarar la Región Metropolitana de Santiago
como zona saturada por cuatro contaminantes (Monóxido de Carbono,
Partículas Totales en Suspensión, Material Particulado Respirable
y Ozono) y en estado latente por un quinto (Dióxido de
Nitrógeno).
En términos administrativos y jurisdiccionales, La Municipalidad
de Santiago es la instancia de Gobierno Local responsable de la
administración de la comuna central de un área Metropolitana de
4,7 millones de habitantes (casi el 40% de la población total de
país), repartida en 34 municipios que ocupan una extensión total
de 230.000 hectáreas, y en una superficie urbana consolidada
equivalente al 20% del total, lo que arroja una densidad promedio
de la ciudad en torno a los 100 habitantes por hectárea.
Hacia principios de la década de los 90, cuando se dio inicio al
Programa de Repoblamiento que aquí se expone como caso de
estudio, la comuna de Santiago alojaba tan sólo 230.974
habitantes, en una superficie total -casi enteramente urbanizada-
de 2.230 hectáreas (poco menos del 10% de la superficie de los
34 municipios que componen el área Metropolitana), y con una
densidad bruta de casi 104 habitantes por hectárea.
Sin embargo, esta situación actual es fruto de un acelerado
proceso de despoblamiento residencial que experimentó la comuna
fundacional, en conjunto con otras 10 a 12 comunas del área
central de la ciudad. En efecto, entre 1940 y 1992, y mientras
la población total de la ciudad crecía casi 5 veces (de 952 mil
a 4,7 millones de habitantes), la población residencial de la
comuna de Santiago disminuyó casi a la mitad, pasando de 444.196
habitantes en 1940 a poco más de 230.000 en 1992.
Este proceso de despoblamiento residencial es particularmente
severo entre los años 1960 y 1982, período en el que la comuna
de Santiago perdió 170.000 habitantes, que equivalen al 80% del
total de la población que dejó de vivir en la comuna de Santiago
durante los últimos 100 años.
Al modelo de desarrollo urbano claramente expansionista que ha
dominado la forma de hacer ciudad durante el último siglo, se
asigna como una de las causas de este vaciamiento de su área
central, que ha afectado no solo a la comuna de Santiago sino a
un sector más amplio. La explosión expansiva comenzó a fines de
la década de los 30, cuando la población de mayores ingresos
comenzó a buscar una forma de vida suburbana, ligado a la idea
del emergente modelo de la ciudad jardín junto a la introducción
del automóvil.
En esta forma de la ciudad, de los 80 en adelante, el sector
público tuvo un papel preponderante a través de la ejecución de
programas de vivienda de interés social, mayoritariamente
construidos sobre las márgenes de la ciudad periférica, en un
proceso de instalación que va a provocar además una fuerte
segregación socio espacial de la población.
En términos de la administración de recursos financieros es
posible señalar que el Municipio de Santiago, es el más poderoso
y autónomo de la ciudad y del país, dada la estabilidad en el
crecimiento de sus recursos propios permanentes. Actualmente el
presupuesto municipal anual de la comuna de Santiago equivale a
110 millones de dólares.
Tema del caso
Repoblamiento Residencial de áreas Centrales deprimidas en su Rol
Habitacional
Concepto clave de la gestión realizada
La recuperación y el fortalecimiento del rol residencial de las
áreas centrales deprimidas de las ciudades, pueden generar
beneficios sociales, económicos y ambientales a su comunidad, por
medio de una integración a la planificación de los usos de suelo
de un modelo eficiente de gestión urbana que asocie
estratégicamente al sector privado, al gobierno nacional y al
municipio, para revertir la espiral de deterioro que afecta a
estas zonas.
Los beneficios económicos y sociales de repoblar áreas centrales
en proceso de vaciamiento residencial, se expresan como ahorros
en los costos diferenciales que para el nivel público representa
la localización alternativa dentro de la ciudad de nuevos
residentes, en consideración a las inversiones que se deben
realizar para equilibrar el nivel de dotación de equipamientos
y servicios que en la actualidad ofrece esta área central.
Los beneficios ambientales del repoblamiento en cambio, son
relevantes en cuanto a la modificación en la matriz de origen y
destino de viajes en la ciudad, desconcentrándolos, reduciendo
su número, distancia y tiempo, y por ende disminuyendo las
emisiones de contaminantes atmosféricos provocadas por las
fuentes móviles, sean realizados estos viajes en transporte
público o privado.
Objetivos del programa
Recuperación habitacional de la comuna de Santiago, área central
de una aglomeración metropolitana de 5 millones de habitantes;
que experimentó un vaciamiento residencial en los últimos 50
años, provocado por la dominancia de un modelo de desarrollo
urbano claramente expansionista, apoyado por la emergencia de un
estilo de vida suburbano de ciudad jardín y la creciente
incorporación del automóvil en los modos de desplazamiento de las
personas.
Importancia del tema
El proceso de deterioro y pérdida de población como consecuencia
de la pérdida de calidad en las condiciones de vida, no sólo
afectó a la comuna de Santiago, sino que a un amplio espacio
interior de la ciudad, no siendo -en consecuencia- un fenómeno
de carácter local, ni mucho menos exclusivo de esta realidad
latinoamericana, sino que un proceso que únicamente puede ser
adecuadamente comprendido e intervenido en la escala de toda la
ciudad.
Algunas de las razones que explican este fenómeno son: la
ausencia de políticas urbanas y la falta de una visión de ciudad
que sus actores principales y el gobierno hubieran hecho propias;
la ausencia de un gobierno metropolitano o al menos una instancia
de coordinación intermunicipal; el desarrollo no planificado en
extensión, en el que el sector público tuvo un rol principal a
través de la ejecución de programas de vivienda social; el
desinterés manifiesto por el patrimonio acumulado en términos de
inversiones en edificios, infraestructura y servicios; la
invasión del espacio público por el comercio informal; la
proliferación de sitios baldíos o eriazos; las dificultades
crecientes de accesibilidad al centro de la ciudad y; entre
otras, la mezcla excesiva de usos de suelo que competían bajo el
principio de la ley del más fuerte.
Revertir el proceso de despoblamiento del centro de la ciudad
puede ser considerada entonces como una de las iniciativas de
mayor sustentablidad y cuidado con el medio ambiente, de toda
experiencia de gestión urbana pública llevada a cabo durante los
últimos 20 años en Chile. Ello por cuanto su acción respecto a
la recuperación del valor residencial en los usos de suelo de las
áreas centrales de la ciudad, constituye una acción de
planeamiento y gestión urbana orientados hacia el desarrollo
sustentable de su comunidad.
Descripción del caso
Aún cuando el Programa de Repoblamiento no toma forma como tal
sino hasta comienzos de los 90, la preocupación por la
recuperación urbana de la comuna es bastante anterior, incluso
se advierte ello en los estudios "Política de Remodelación de la
comuna de Santiago" realizado por una comisión conformada por
representantes del Ministerio de Vivienda, el Colegio de
Arquitectos y el propio municipio, en agosto de 1976; o el
documento de trabajo "Deterioro y Despoblación" de un par de
meses antes.
Guiado por esta preocupación es que el Municipio de Santiago crea
la Corporación para el Desarrollo de Santiago (Cordesan) el 27
de diciembre de 1985, la que en los años siguientes va a
constituirse como el principal promotor de toda actividad
relacionada con la implementación de dicho programa.
La Cordesan se constituye entonces como institución de derecho
privado, con personalidad jurídica, sin fines de lucro, y que
mediante el esfuerzo conjunto y organizado de personas,
instituciones y empresas tiene por objetivo general el desarrollo
de la comuna de Santiago. Entre sus objetivos más específicos
figuran:
Sin embargo, en el ámbito de sus facultades es donde figuran
aquellos aspectos que van a consolidarla como un eficiente
articulador de los intereses del Gobierno Local con los del
sector público en general, y con los distintos y diversos grupos
de interés que se encontraban actuando en el territorio comunal.
Entre estas facultades figuran las siguientes:
Durante sus primeros años de funcionamiento, la
Cordesan se avocó principalmente a la elaboración de
estudios y diagnósticos que permitieran conocer en detalle el
proceso de despoblamiento que venía experimentando la comuna
central, cuales eran sus causas estructurales, y de que forma se
podían activar iniciativas de renovación que apuntaran a la
recuperación de la vitalidad urbana de la cual había gozado este
sector de la ciudad tradicionalmente.
Es así como en 1987 la Cordesan publicó un estudio denominado
"Imperativo de la Recuperación Urbana: Algunos Costos de la
Expansión", que tenía como propósito contribuir al desarrollo de
acciones urbanas que permitieran renovar los centros históricos
de las ciudades, que hasta entonces experimentaban un fuerte
proceso de deterioro como consecuencia del modelo expansionista
imperante. En él se describen los antecedentes de un sector de
la comuna de Santiago "sector Centro Poniente" en términos de su
oferta ociosa de equipamientos e infraestructura de servicios,
para luego establecer los costos diferenciales que le implicaban
al sector público como inversión social, el localizar un nuevo
habitante residencial en el centro o en la periferia expansiva
de la ciudad.
Para realizar esta comparación se calculó los costos de
instalación de un nuevo habitante en términos de sus
requerimientos de infraestructura de servicios (abastecimiento
de agua potable, evacuación de aguas servidas, evacuación de
aguas lluvia, abastecimiento de energía eléctrica, y vías de
acceso y circulación), así como en sus demandas de equipamientos
(para el caso de esta investigación sólo se consideraron los
equipamientos de Salud, Educación, Vigilancia Policial y,
Deportes y Recreación), tomando como base la comuna de Santiago
respecto de las comunas periféricas de Renca y La Pintana.
Los resultados de este estudio fueron concluyentes: mientras los
costos sociales de las inversiones necesarias de realizar para
incorporar un nuevo residente en la comuna de Santiago ascendían
apenas a US$ 363, en la periferia llegaban a los US$ 6.487. Este
sería a futuro uno de los antecedentes más significativos con que
se argumentó la necesidad de crear una línea de subsidio
habitacional especialmente dirigida a la construcción
habitacional en la zonas definidas como de Renovación Urbana, y
que complementará los beneficios tributarios que otorgaba la Ley
de Renovación Urbana, promulgada el mismo año 1987.
Con este argumento, que indicaba que localizar un nuevo
habitante en la comuna de Santiago era 16 veces más barato (a
nivel de inversión social) que en la periferia, el municipio y
la Cordesan gestionaron ante el Gobierno Central la creación (en
1992) de un Subsidio estatal espacial para las viviendas que se
construyeran en las denominadas Zonas de Renovación Urbana, y
postuladas dentro del sistema general unificado del subsidio
habitacional.
Este se constituyó en un impulso decisivo al proceso de
recuperación urbana de centros urbanos deprimidos en su condición
residencial, por cuanto implicó una modificación sustantiva en
la estructura financiera de los subsidios habitacionales;
colocando a estas zonas de renovación urbana en una situación de
discriminación positiva respecto de su competitividad
metropolitana frente a la oferta de viviendas.
En efecto, cuando uno postula adquirir una vivienda "por
intermedio del sistema general unificado de subsidio
habitacional" de hasta US$ 13.889, puede optar a un subsidio
equivalente a US$ 3.889, si esta residencia se encuentra fuera
de las zonas de renovación urbana. Sin embargo, sí la misma
vivienda está dentro de la zona, el monto del subsidio se
incrementa en un 43% llegando a US$ 5.556, es decir un 40% del
valor total de la vivienda.
Otra característica del subsidio especial de renovación urbana,
lo constituye su monto fijo independiente del valor de la
vivienda, contrario al subsidio tradicional, que disminuye en
monto y porcentaje en la medida que se incrementa el valor de la
solución habitacional. En la vivienda más cara que puede optar
por este sistema, de hasta US$ 41.667, el subsidio tradicional
es de US$ 2.500, en tanto que el de renovación urbana se mantiene
en los US$ 5.556, lo que representa un incremento relativo del
122%.
En otro orden de cosas, y el mismo año 1988, la municipalidad de
Santiago contrataba a la Pontificia Universidad Católica de Chile
para desarrollar a través de sus facultades de Arquitectura y
Economía, los estudios tendientes a la formulación de un Plan de
Desarrollo Urbano, Económico y Social para la comuna.
La recuperación democrática del país en 1990 después de 17 años
de dictadura militar, posibilitó al municipio de Santiago entre
otras instancias de gobierno la suscripción de un nuevo pacto
social basado en la construcción de un acuerdo comunitario con
los actores sociales y grupos de interés, respecto a la visión
de desarrollo, deseada y posible, para la comuna de Santiago en
el horizonte del año 2000. A este proceso de participación de la
sociedad civil se le denominó Primera Convención de Santiago, y
de allí se desprendieron los principales lineamientos de acción
a los que el municipio se avocó de manera prioritaria.
El imperativo de la acción estuvo dominado por la idea de Renovar
y Repoblar la comuna de Santiago, recuperando su rol residencial
prioritario y fortaleciendo su identidad barrial tradicional,
como una manera de construir un centro urbano metropolitano
atractivo, eficiente y humano.
Concertada esta visión de desarrollo, el municipio y la Cordesan
se avocaron a la formulación de una estrategia que diera cuenta
de estas demandas sociales, y formuló el denominado Programa de
Repoblamiento de Santiago, que en sus fases efectivas se
implementó en la articulación de acciones concertadas en tres
niveles distintos pero complementarios.
De esta forma se consolidaron tres frentes de gestión, respecto
de los cuales las estrategias fueron las siguientes:
En el nivel instrumental, las acciones se concentraron
principalmente en gestionar ante el Gobierno Central el
perfeccionamiento del marco jurídico existente, relacionado
fundamentalmente con la promulgación de la Ley de Renovación
Urbana, la definición de sus zonas en el nivel local, y la
promoción de los beneficios tributarios que su aplicación
generaba para los propietarios e inmobiliarias. Además de lo
anterior se gestionó la implantación de la estructura de
incentivos a las personas (futuros residentes) a través del
subsidio especial de renovación urbana.
En el ámbito de la gestión público-privada, se desarrolló una
estrategia de articulación de intereses que respondía a tres
preguntas claves:
¿Quién quiere vivir en el Centro?
Para ello el Municipio a través de su Unidad de Vivienda, abrió
un registro de personas interesadas en vivir en la comuna
denominado Bolsa de Demanda, asesorándolas en términos de ofrecer
los planes más aptos para la adquisición de vivienda de acuerdo
a su realidad socioeconómica, asegurando de paso un volumen de
compradores potenciales
¿Quién quiere vender su propiedad?
La Cordesan localizó sitios y propiedades susceptibles de ser
escenario de un proyecto inmobiliario nuevo constituyendo un
Banco de Terrenos, gestionó la transacción entre los propietarios
vendedores y las inmobiliarias compradoras, o participando
directamente en la compra en función de sus atribuciones
especiales
¿Quién quiere construir Viviendas?
A partir de los antecedentes de la Bolsa de Demanda y del Banco
de Terrenos, se buscó a la Empresa Constructora o Inmobiliaria
dispuesta a construir las viviendas requeridas en los terrenos
ofertados, firmando un Convenio de Acción Conjunta denominado
Convenio de Repoblamiento.
El tercer frente de gestión, estuvo definido por las acciones
desarrolladas en forma directa por el Municipio y la Cordesan,
relacionadas en lo pertinente con la marcha de una Campaña de
Mejoramiento de la Imagen del centro, y la realización directa
de inversiones locales destinadas a incrementar estas ventajas
comparativas de la centralidad, particularmente en el espacio
público.
De esta forma se puso en práctica una fuerte campaña pública de
mejoramiento de la imagen de Santiago, como un lugar con las
mejores condiciones para habitar, auspiciando y patrocinando el
conjunto de proyectos que construyó el Programa de Repoblamiento
en su etapa inicial. Se destacó la amplia oferta de servicios
locales, la disponibilidad de una variada gama de equipamientos
de salud y educación, el acceso a la cultura, la proximidad al
lugar de trabajo, la gran disponibilidad de áreas verdes, la
óptima dotación de infraestructura pública, entre otros.
Paralelamente se implementó una estrategia de mejoramiento de los
espacios públicos existentes (plazas y paseos peatonales), así
como la creación de nuevas áreas verdes de gran impacto
metropolitano (Parque de los Reyes, Parque Almagro).
En síntesis, el Programa de Repoblamiento operó de esta forma
durante los primeros años, basados además en una política local
de vivienda nueva que respondía a tres necesidades básicas de la
comuna:
En el desarrollo más estructurado del Programa de Repoblamiento
desde 1992 a la fecha, ha experimentado varias transformaciones
con las que se ha respondido adecuándose a los diversos
escenarios que se han ido presentando, y que se pueden
caracterizar en las siguientes fases:
Este período se consolida en la identificación de la demanda
habitacional en términos de su caracterización socioeconómica,
tratando de construir el perfil del nuevo residente en cuanto a
sus parámetros adquisitivos, y sus demandas como requerimientos
del producto habitacional expresados estos como estándares
técnicos mínimos. Con este propósito se desarrolla un proyecto
habitacional piloto denominado "Esperanza", que permitió definir
el rango de la oferta a fomentar entre los US$ 14.000 y US$
25.000.
En esta fase la Bolsa de Demanda consolida la inscripción de
1.500 grupos familiares "maduros", es decir con las condiciones
de ahorro necesarias para optar a proyectos habitacionales en
oferta, y que además de estar habilitados, se encuentran
interesados por acceder a soluciones de vivienda de hasta US$
25.000 localizadas en el interior de la comuna de Santiago como
condición prioritaria de residencia.
En el mismo año 1992, el Ministerio de Vivienda implementa el
denominado Subsidio Especial de Renovación Urbana de 200 UF (US$
5.556) al cual ya se hizo mención detallada, el cual fue aplicado
por primera vez el año siguiente, en un proyecto habitacional
generado a partir del modelo gestión implementado por el Programa
de Repoblamiento.
Aún así, en este período se pudo observar un gran desinterés del
sector privado por generar oferta habitacional en la comuna, a
pesar de los incentivos otorgados por el subsidio habitacional
especial, y por el gran contingente de postulantes habilitados
e interesados en adquirir una vivienda en Santiago que había
consolidado el registro de la Bolsa de Demanda. Para resolver
esta situación, se invito al sector inmobiliario cooperativo, con
el que se firmó un convenio tripartito entre la Municipalidad,
la Cordesan y la Cooperativa Abierta de Viviendas Habitacoop
(única interesada en el llamado, y pionera en la revitalización
habitacional de la comuna).
En el convenio la municipalidad debía principalmente promocionar
el Programa de Repoblamiento, captar y precalificar la demanda
habitacional, derivar la demanda a la Cooperativa, hacer un
seguimiento y monitoreo del proceso constructivo y de adquisición
de viviendas, y participar en conjunto con la Cordesan- en la
definición de los proyectos habitacionales. A la Cordesan le
correspondía además prestar asesoría y gestión inmobiliaria para
la adquisición de terrenos aptos para el desarrollo de los
proyectos (poniendo a disposición el Banco de Terrenos elaborado
al efecto), y participar en conjunto con la Cooperativa
Habitacoop en las licitaciones de construcción de las viviendas.
Finalmente la Cooperativa Habitacoop debía organizar, preparar
y postular la demanda al subsidio habitacional y al crédito
hipotecario, debía adquirir los terrenos, participar en la
definición de los proyectos de arquitectura y licitación, y desde
luego construir la oferta habitacional.
Como resultado de la implementación de esta primera fase del
programa, se generó la construcción de 3.582 unidades de vivienda
nueva, organizada en 12 proyectos inmobiliarios, con lo que se
logró revertir el proceso de decaimiento que se venía observando
en las últimas décadas. Lo anterior tuvo dos efectos notables:
en primer lugar se despertó el interés del sector privado no
cooperativo por acceder a la Bolsa de Demanda, generando fuertes
presiones para participar en el sistema de enlace; y en segundo
término, la demanda creciente por vivienda amplió su rango en
cuanto al valor de adquisición, el que se elevó incluso hasta
valores en torno a los US$ 42.000 por unidad.
Como resultado de la primera fase, el programa experimentó una
reformulación que lo adecuó en sus términos operativos,
replanteando la vinculación con el sector inmobiliario privado.
En primer lugar, se abrió el acceso de otras empresas e
instituciones al sistema de enlace que ofrecía la Cordesan en
términos de articular la oferta y demanda residencial, que hasta
entonces no admitía la actuación en el territorio comunal de
varias entidades inmobiliarias en forma simultánea. Para ello,
se firmaron nuevos convenios de acción conjunta, ahora bipartitos
entre la Cordesan y las instituciones, donde se establecía
básicamente los términos de la asociación.
La Bolsa de Demanda debió ampliar el rango disponible en cuanto
al valor de la vivienda requerida, para concretar enlaces
inmobiliarios en un rango de hasta US$ 42.000. Para consolidar
el interés empresarial, el operador inmobiliario debía cancelar
a la Cordesan un derecho de acceso a los postulantes que se
encontraban registrados en la Bolsa de Demanda, ingresos que se
destinarían al financiamiento de una adecuada campaña de imagen
local para asegurar el éxito de la operación.
Además de ello, la Cordesan comenzó a operar como un auténtico
agente promotor inmobiliario, y las empresas le debían cancelar
un porcentaje del valor de las viviendas que vendiera
directamente, en función de un número de unidades sobre el total
acordado en forma previa entre las partes. Esta forma de operar
imprimió un componente de calificación ante la demanda, que
derivó en velocidades de venta superiores a las de construcción.
Sin embargo también se preservó el interés social del programa,
estableciendo una nueva relación institucional con la Cooperativa
Habitacoop (operador inmobiliario fundacional exclusivo del
programa), manteniendo en gran medida los tópicos anteriores,
pero sin cobro de canones de promoción y venta, en función a que
su ámbito de acción en materia de oferta habitacional seguía
manteniendo el carácter social.
Hacia el término de esta fase en 1996, se había construido 2.226
viviendas nuevas en un total de 9 proyectos inmobiliarios.
A partir del año 1997, el sector inmobiliario asume en forma
decidida la generación de oferta habitacional de diverso rango
en la comuna de Santiago, sin que para ello fuere necesario la
intervención directa del Municipio o la Cordesan, limitándose
esta última a la continuidad en la labor de promoción de imagen,
y al establecimiento de nuevos convenios bipartitas de acción
conjunta, en los que se establece un sistema de enlace basado en
el otorgamiento de asesoría inmobiliaria y promoción de proyectos
habitacionales, excluyendo los compromisos de venta.
Desde entonces, un gran número de empresas comienza a operar en
el mercado habitacional de la forma tradicional; es decir,
adquiriendo terrenos y construyendo una oferta residencial, que
se ponía a disposición de los compradores a través de una
promoción privada, sin usar la Bolsa de Demanda o la asesoría de
la Cordesan en la adquisición de terrenos o en la definición del
producto habitacional.
Con estas tres fases bien definidas se implementó el Programa de Repoblamiento de Santiago, estructurando básicamente en nuevas formas de asociación entre el sector público y privado.
Resultados del programa
En casi 10 años de aplicación del Programa de Repoblamiento las
cifras son elocuentes en cuanto a resultados obtenidos en materia
de dinámica residencial de la comuna:
La localización de estos nuevos proyectos habitacionales al
interior de la comuna, cambiaron definitivamente el paisaje
urbano local, verificándose además una lógica de asentamiento que
concentró el interés inmobiliario en función de:
Según el estudio "Repoblamiento en la comuna de Santiago: Quienes
son los clientes y Cuales sus motivaciones" (noviembre de 1997),
se determinó en base a una encuesta muestral, que el estándar de
los nuevos residentes era de 2,6 habitantes por vivienda,
constatando también que poco más del 56% de los nuevos
residentes, no vivía en la comuna hasta antes de adquirir su
vivienda a través del programa. Si consideramos las 19.193
viviendas nuevas construidas en la comuna entre 1992 y 1998,
estos dos antecedentes anteriores nos señalan que Santiago habría
acogido en torno a los 28.265 nuevos residentes.
Para establecer el cálculo aproximado de los ahorros sociales que
habría generado el programa, se utilizó el estudio "Imperativo
de la Recuperación Urbana: Algunos Costos de la Expansión"
(Cordesan 1987), ya citado anteriormente, con el que se determinó
que cada uno de estos 28.254 nuevos residentes en Santiago,
generaba un ahorro social equivalente a US$ 6.124, lo que para
el total de habitantes acogidos entre 1992 y 1998, había
producido un ahorro total de más de 173 millones de dólares. Para
tener una referencia baste señalar que el Presupuesto Anual de
la municipalidad de Santiago, equivale actualmente a 110 millones
de dólares.
En cuanto a la determinación de los beneficios ambientales, se
diseñó una metodología para evaluar un cambio en la Matriz de
Origen y Destino de los viajes, identificando la reducción de su
número, la reducción de sus distancias y la reducción de los
tiempos de viaje. Para ello se utilizó los resultados de la
"Encuesta Origen-Destino de Viajes del Gran Santiago 1991",
realizada por la Comisión de Planificación de Inversiones en
Infraestructura de Transporte, conforme al siguiente
procedimiento:
En primer término, y basado en la encuesta de origen de los
nuevos residentes de Santiago, contenida en el estudio
"Repoblamiento en la comuna de Santiago: "Quienes son los
clientes y Cuales sus motivaciones" ya citado; se agrupó según
las grandes áreas de la encuesta OD, todas las comunas de la
aglomeración metropolitana donde tenían su origen estos nuevs
residentes. De acuerdo a ello se puede señalar que el 43,38% de
estos nuevos habitantes ya vivían en la comuna de Santiago, un
11,08% vinieron del Área Norte, un 10,77% del área Oriente, un
7,08% del área Sur, un 17,85% del área Poniente y un 9,85% del
área Surponiente.
Según la misma encuesta OD, en el Gran Santiago se producen
diariamente 2,1 viajes por persona, lo que multiplicado por los
28.265 nuevos residentes que no vivían anteriormente en la
comuna, determina que el Repoblamiento estaría incidiendo sobre
la matriz de casi 60.000 viajes diariamente, que corresponden a
las personas que tenían localizaciones alternativas de residencia
en cualquiera de los otros sectores de la ciudad.
En tercer lugar, se construyó una matriz de ahorro en tiempo
teniendo como lugar de destino a la comuna de Santiago, y de
origen a todas las grandes Áreas de la encuesta OD. Se determinó
como valor de base el tiempo promedio de viaje interno en la
comuna de Santiago (26,1 minutos), y se comparó con los tiempos
promedios de viajes de cada una de las Áreas de la ciudad a la
comuna. Por ejemplo, el tiempo promedio de viaje desde el Área
Norte a la comuna es de 37,3 minutos, lo que implicaría -siempre
en promedio- un ahorro de 11,2 minutos por cada viaje realizado.
En función a que la emisión de contaminantes atmosféricos como
producto de la combustión de fuentes móviles, es distinta según
el modo de transporte, se verificó que los viajes que tienen como
origen o destino la comuna de Santiago, se distribuyen de la
siguiente manera: un 70% en Transporte Público, un 15% en
Transporte Privado, un 10% por Caminata, y un 5% Otros.
Con todos los ante-cedentes expuestos, se construyó una tabla que
sintetiza los ahorros en tiempo y número de viajes como producto
de la relocalización de población residencial en la comuna de
Santiago, respecto de una alternativa en cualquier otra comuna
de la aglomeración metropolitana. El ahorro en tiempos de
desplazamiento, ya sea al trabajo, al estudio, o bien a los
servicios, es el más sensible desde el punto de vista de las
mejorías en la calidad de vida de la nueva población residente.
En el caso del Transporte Público, que concentra el 70% de los
medios para todos los destinos y propósitos, el ahorro al año
alcanza al 26%. Esto quiere decir que su una persona realiza en
promedio 2,1 viajes diarios, lo anterior implica que cada dos
días hace un viaje menos, exclusivamente por el factor de
localización residencial.
En base a los antecedentes relativos a disminución de viajes y
ahorro en el tiempo de los desplazamientos, se calculó un factor
que permite dimensionar las ventajas ambientales (en materia de
contaminación del aire a causa de Fuentes Móviles), que genera
la localización de nuevos residentes en la comuna de Santiago,
respecto de las otras zonas de la ciudad.
A modo de ejemplo se puede afirmar que un nuevo residente de
Santiago, produce menos de la mitad de las emisiones por este
factor, que un nuevo habitante del Área Sur Oriente.
Lecciones aprendidas
En general el Programa de Repoblamiento implementado en la comuna
de Santiago, nos ha permitido revalorizar los imperativos del
proceso de descentralización que ha venido fortaleciendo los
gobiernos locales en Chile desde la década de los 80. La
modificación de sus roles y atribuciones, en el sentido de
dotarlo de un mayor nivel de autonomía, independencia financiera
y una toma de decisiones ligada a sus propias iniciativas, lo ha
consolidado como un dinamizador, generador y promotor del
desarrollo local, superando su tradicional visión como
administrador de los servicios que provee un territorio
jurisdiccionalmente determinado.
Cuando se habla del municipio de Santiago y su programa de
repoblamiento, este concepto de gestión urbana supero en la
práctica de nuevas formas asociativas el enfoque clásico de
proveedor de servicios y constructor de infraestructura,
activando nuevas capacidades para la generación de iniciativas
locales a través de la puesta en práctica de esfuerzos de
coordinación y convergencia de recursos tradicionales y no
convencionales en torno a un programa construido a partir de un
consenso del municipio, la comunidad y los grupos de interés.
La consolidación de la forma de trabajo del programa de
repoblamiento a través de la Cordesan, constituye de hecho un
modelo de integración de intereses, deseos y voluntades en
beneficio de una acción determinada, que se ha validado en el
éxito de sus resultados. Se puede inducir entonces, y aunque sus
estatutos así lo definen explícitamente al momento de creación,
que la Corporación para el Desarrollo de Santiago es una forma
de consolidar el rol del Gobierno Local como gestor del
desarrollo comunal, más allá de la implementación exitosa de uno
u otro programa.
Sin embargo, la implementación del programa ha generado algunos
impactos negativos derivados de su dedicación casi exclusiva a
la recuperación del parque habitacional y su población residente,
como un objetivo marco que prevalecía sobre toda otra
consideración de carácter urbanística. La complejidad de las
áreas metropolitanas en el ámbito de sus relaciones, así como de
sus centros de servicios en su diversidad y vitalidad, establecen
una aproximación al problema del deterioro en términos de que
éste no puede ser adecuadamente resuelto, sólo en función de una
acción sobre las expresiones del mismo.
Aquí se quiere asegurar que el vaciamiento o pérdida de población
residencial de las áreas centrales, es un efecto más de un
proceso de deterioro que encuentra sus causas en una serie
diversa de factores. De esta forma revertir el proceso de
despoblamiento que experimentó Santiago, es un programa que actúa
sobre un efecto de ese deterioro, y no sobre sus causas,
provocando en algunas de sus instalaciones una modificación tal
del paisaje urbano local que amenazaba con situarlo en algunas
de sus expresiones como un nuevo gatillador de deterioro.
Su forma de instalación en el territorio, privilegió las metas
cuantitativas en orden a recuperar para la comuna de Santiago en
un plazo de 10 años en torno a los 100.000 nuevos habitantes, por
encima de aquellas relacionadas con la producción del conjunto
de condiciones que sintetizan la calidad de vida urbana como una
forma de asentamiento racalificado para acoger una mayor
densificación habitacional.
Otro efecto no controlado del proceso, dice relación con el
progresivo incremento del valor final de venta de las soluciones
habitacionales, derivado del notable alza del valor del suelo en
la comuna a propósito del creciente interés del mercado por la
edificación residencial que promovía el Programa de
Repoblamiento. En algunos sectores el valor del suelo pasó de US$
60 el metro cuadrado de terreno, a más de US$ 300, impactando
directamente en los valores de las viviendas con un incremento
que a futuro tiende a restringir el acceso de los sectores
sociales que más dependen de las ventajas de la centralidad.
A la fecha no hay estudios adecuadamente estructurados que
permitan saber a ciencia cierta si el Programa de Repoblamiento
ha expulsado a las clases populares de sus antiguos y
tradicionales lugares de residencia, por cuanto su consolidación
como programa todavía no afecta en forma masiva el territorio
comunal. Aún así, y en la evolución natural de su implementación,
el programa ha ido progresivamente eliminando la posibilidad de
acceso a este vasto sector social, con lo que a futuro se podría
ver amenazada la valiosa heterogeneidad en la composición social
de la población residente en la comuna, que a la fecha se
considera como una situación de excepción dentro del paisaje de
una ciudad fuertemente segregada, que ha marginado a la población
de escasos recursos a una localización espacial periférica.
Se deben incluir las lecciones más importantes aprendidas de la
experiencia general de emprender esta iniciativa. Defina las
condiciones que han sido determinantes para dar inicio al
proyecto y cuáles han permitido su implementación exitosa ¿Cuáles
fueron las principales barreras y oportunidades; ¿Qué logros ha
obtenido el proyecto en relación con la situación anterior; cuál
ha sido la razón principal para obtener ese logro: la
determinación del gobierno, el interés público, la presión de la
comunidad, la organización de ésta, todos o solo parte de esos
actores? ¿Cómo se logró la articulación? ¿Qué errores se
convirtieron en una importante oportunidad para el aprendizaje;
cuáles han sido/son los problemas que se presentaron en cada
etapa del proyecto; cómo han sido enfrentados; ha sido posible
resolverlos y si no, por qué? ¿En caso de volver a hacer un
proyecto similar reformaría su concepción original?
Si es posible, puede clasificar los aspectos positivos y
negativos en función de su peso relativo en el proyecto, y
definir su procedencia (P. ej.: Fallas de comunicación con los
organismos públicos, con la comunidad, con algún sector
especifico, en la difusión del proyecto, importancia de haber
involucrado el sector político, o el sector privado, o la
comunidad, etc.).
Describa formas en las cuales estas lecciones serán aplicadas en
el trabajo a futuro o cómo obtener beneficios de la experiencia.
En síntesis, estos aspectos constituyen aquellos factores claves
sobre los que actualmente es necesaria una adecuación del
programa, en orden a corregir o mitigar los impactos indeseados
del mismo. Por una parte se hace necesario entender la
intervención del repoblamiento como una acción integral de
gestión urbana que considere todas las variables del desarrollo
territorial, como un sistema de valores ambientales asociados a
la forma de vida urbana; y por otra, asegurar que los valores de
la centralidad son accesibles al más amplio espectro social de
la comunidad, como una forma de preservar la heterogeneidad en
la composición de la población residente, estrategia que se ha
consolidado como una iniciativa de control del deterioro..
Aspectos claves del caso posibles de replicar
En general los aspectos que viabilizan la replicabilidad del caso
de estudio, dicen relación con sus factores más esenciales en
términos de la estructura organizativa. Como ya se dijo, el
proceso de vaciamiento residencial de las áreas centrales de las
ciudades, no es una dinámica que afecta sólo a la comuna o ciudad
de Santiago, sino también a un conjunto más amplio de
asentamientos humanos en el país y la región latinoamericana. En
el caso de la ciudad de Santiago, este fenómeno se viene dando
con distinta graduación en al menos 15 comunas centrales, y
actualmente en gran parte de ellas, la recuperación de población
residente es una dinámica ya instalada a partir del modelo de
gestión diseñado e implementado por el Programa de Repoblamiento.
Las bases de esta replicabilidad dentro del contexto de la ciudad
de Santiago, pero también en otras ciudades del país, está dado
fundamentalmente por lo siguiente:
Corresponde a una iniciativa construida a partir de un consenso
de actores, donde se han articulado los distintos y diversos
intereses del gobierno (nacional y local), la sociedad civil en
todas su formas, y el sector privado empresarial. Este acuerdo
para la acción es considerado la base de toda la formulación del
programa, y para su definición sólo se requiere activar
mecanismos de participación social y comunitaria ya
internalizados en la forma de hacer gobierno local tanto en Chile
como en la Región.
Corresponde a una iniciativa que pone en práctica los esfuerzos
de coordinación y convergencia de recursos tradicionales y no
convencionales, sean estos del nivel central en su gestión
descentralizada, del sector privado, de la propia comunidad, de
organizaciones no gubernamentales, de la cooperación
internacional y/o del mismo municipio; y en consecuencia el
modelo de acción puede ser adaptado a otras realidades
presupuestarias de municipios no tan independientes y autónomos
financieramente como la comuna capital. Esta consideración es de
vital importancia, dado que la factibilidad de la intervención
urbanística no está condicionada por la cuantía de los recursos
económicos involucrados, sino por la forma en que se construye
la disponibilidad financiera para su materialización. En otras
palabras la pregunta no es ¿cuanto cuesta?, sino ¿como se paga?.
Corresponde a una iniciativa que a pesar de su envergadura puede
ser liderada eficientemente por los Gobiernos Locales, lo cual
depende sólo de que ellos puedan asumir su rol de gestor del
desarrollo comunal por encima de sus funciones tradicionales como
prestador de servicios, constructor de infraestructura o
administrador de políticas asistenciales en materia social.
Corresponde a una iniciativa que se implementa sin requerir un
cambio estructural de las condiciones institucionales vigentes,
sino más bien a partir de pequeñas adecuaciones posibles de
articular en el nivel organizativo o legal del ámbito local. De
esta forma, y aunque la creación de la Corporación para el
Desarrollo en el caso de Santiago la consolidó como un gran
facilitador del proceso de gestión del programa, también es
posible afirmar que en el ámbito de su replicabilidad como caso
no se ve como imprescindible la instalación de esta nueva
institucionalidad para garantizar el éxito de la iniciativa.
Financiación
Sin embargo, y con el exclusivo propósito de tener una referencia
acerca de la cantidad de dinero que el municipio ha debido
involucrar en la administración del programa, baste señalar que
la transferencia de recursos económicos que el municipio viene
realizando a la Cordesan para estos fines en promedio durante los
últimos 5 años, equivale aproximadamente a US$ 100.000 anuales.
Cabe señalar que este monto solo constituye el aporte del
presupuesto municipal a dichas funciones administrativas, a lo
que hay que agregar los ingresos propios de la Corporación para
consolidar el gasto total de dicho ítem.
A nivel del Gobierno Central, su aporte financiero lo constituye
de manera indirecta el otorgamiento de subsidios especiales de
Renovación Urbana en la comuna de Santiago, y que en su conjunto
para el período comprendido entre 1990 y 1998 equivalen a 5.400
subsidios por un monto total de US$ 30.000.000.
El sector privado empresarial, responsable de la construcción de
poco más de 1.700.000 metros cuadrados de obras nuevas con
destino habitacional en el período 1990-1998, invirtió del orden
de US$ 770.000.000; cifra que se recupera en parte con el
Subsidio señalado, en parte con el ahorro previo de los
postulantes, y en parte a través de un Crédito Hipotecario que
otorga la Banca.
La cifra más compleja de cuantificar, corresponde a las
inversiones municipales con cargo a su presupuesto de ingresos
propios o bien a transferencias de la cooperación internacional,
destinadas al mejoramiento global del medio ambiente urbano donde
las iniciativas de renovación urbana tienen lugar. Se incluye
aquí la construcción de nuevos parques, la remodelación de plazas
existentes, el mejoramiento integral del alumbrado público y
ornamental, la óptima mantención de los pavimentos de aceras y
calzadas, la peatonización o semipeatonización de calles, la
mantención de fachadas, el mejoramiento de los servicios de
recolección y disposición final de residuos domiciliarios, el
incremento de la seguridad ciudadana, entre otros. Visto de esta
forma, y aunque la suma de las inversiones puede realizarse de
manera rápida, no resulta sencillo asignar el conjunto de dicho
monto como acciones vinculadas exclusivamente al programa de
repoblamiento, dado que ellas importan simultáneamente a un
conjunto diverso de estrategias municipales.
Referencias
Miguel Contreras (1998) Santiago Poniente: Análisis
Socio-Espacial del Proceso de Renovación Urbana, Comuna de
Santiago (1992-1997) (Memoria para optar a título de Geógrafo,
Universidad de Chile, Facultad de Arquitectura y Urbanismo,
Escuela de Geografía, Santiago de Chile)
Cordesan (1999) Tendencias centrales del mercado de viviendas
en la comuna de Santiago (Informe Ejecutivo, Corporación para
el Desarrollo de Santiago, Unidad de Gestión Inmobiliaria)
Cordesan (1998) Programa de Repoblamiento (1992-1998): Logros
y Proyecciones, Importancia del Subsidio de Renovación Urbana
(Documento de Trabajo, Corporación para el Desarrollo de
Santiago)
Antonio Daher (1997) La gestión territorial como instrumento
de descontaminación atmosférica de Santiago (Revista EURE N.70)
Sectra (1992) Encuesta de origen-destino de viajes del Gran
Santiago (Comisión de Planificación de Inversiones en
Infraestructura de Transporte)
Aberto Ureta, Luis Musalem, Jorge Domeyko,María Eugenia Hofer,
Nicolás Sostin (1987) Imperativo de la Recuperación Urbana:
Algunos Costos de la Expansión (Corporación para el Desarrollo
de Santiago)
Jaime Valenzuela(1994) Urban Decay and Local Management
Strategies for the Metropolitan Centre: The Experience of the
Municipality of Santiago, Chile (UNCRD Research Report Series
N.8, Latin American Regional Development in an Era of Transition,
The Challenges of Descentralization, Privatization and
Globalization, United Natios Centre for Regional Development,
Nagoya, Japón)
Emilio Vasallo V. (1997) Repoblamiento en la comuna de
Santiago: Quienes son los clientes y cuales sus motivaciones
(Municipalidad de Santiago, Estudios Sociales)
Agradecimientos
El autor de este artículo desea agradecer a todas las personas que se involucraron en su redacción, pero en particular a Don Pablo Contrucci Lira, Director Ejecutivo de la Corporación para el Desarrollo de Santiago, por su estupenda disposición y colaboración en la entrega de información relevante del programa; así como a Don Jaime Valenzuela Gálvez, Secretario Regional para América Latina de ICLEI, por la nitidez de sus comentarios y aportes, que guiaron permanentemente el rumbo de este artículo
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